II SA/Gd 348/23

II SA/Gd 348/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2023 r. nr WOP.7721.10.2023.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 5 grudnia 2022 r. nr PINB-7141/319a/2002/A/PO, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2023 r. nr WOP.7721.10.2023.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z ustaleń organów administracji wynika, że poprzedni właściciele działki nr [...] położonej w Karwieńskich Błotach II w gminie Krokowa w latach 1991-1993 wybudowali na niej bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,30m x 8,00m oraz połączone z nim konstrukcyjnie taras o wymiarach 1,70m x 8,00m i wiatę o wymiarach 2,95m x 8,00m. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego W. G. nabył przedmiotową nieruchomość, wstępując tym samym do postępowania w miejsce poprzedniego właściciela, zgodnie z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".
Powyższy obiekt budowlany został wzniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r."), która w art. 37 wskazuje na konsekwencje nielegalnej zabudowy. Jednocześnie, art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b. z 1994 r."), potwierdza, że do obiektów, których budowa została zakończona przed jej wejściem w życie zastosowanie znajduje ustawa P.b. z 1974 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 7 stycznia 2005r. nakazał D. K.-G. i W. G. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, a Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 marca 2005r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 lipca 2007r. stwierdził nieważność obu powyższych decyzji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ przedmiotowe obiekty wybudowane zostały w latach 1991-1993, to rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r. (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 27, poz.139 z późn. zm.), w którym wprowadzono między innymi zakaz zabudowy pogarszającej walory krajobrazowe i zakaz budowy domów letniskowych, nie mogło stanowić podstawy do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art.37 ust. 2 P.b. z 1974r.
Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 11 maja 2010r. nakazał D. K.-G. i W. G. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nieprzedłożenie, mimo wezwania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona decyzją z dnia 24 sierpnia 2012r. w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 5 grudnia 2022r. nakazał W. G. rozbiórkę budynku parterowego o dachu dwuspadowym o konstrukcji drewnianej posadowionego na bloczkach betonowych i płytach yumbo ułożonych na gruncie rodzimym pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posiadającego instalacje: wodociągową z istniejącej sieci, kanalizacyjną do istniejącego na działce szczelnego zbiornika na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci o wymiarach 6,30m x 8,00m + taras zadaszony połączony konstrukcyjnie z głównym budynkiem o wymiarach 1,70m x 8,00m + wiata połączona konstrukcyjnie z obiektem kubaturowym o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,95m x 8,00m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjny Karwieńskie Błota, gmina Krokowa. Organ uznał przedmiotowy obiekt budowlany za budynek wskazując, że od czasu jego budowy opierał się on czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest na tyle trwały, iż nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów na gruncie i ich głębokość posadowienia.
Dalej organ wskazał, że na podstawie art. 3 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3), zaś budowę obiektów budowlanych można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 § 1. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje w dacie orzekania. W tym kontekście wskazano, że w okresie wznoszenia przedmiotowego budynku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Krokowej nr 11/13/78 z dnia 23 marca 1978r., który nie przewidywał zabudowy na przedmiotowym terenie. W dacie zakończenia budowy budynku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzony uchwałą nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 roku, który dla obrębu geodezyjnego Karwieńskie Błota teren, na którym położona jest działka nr [...], przeznaczał pod użytki rolne, bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Obecnie dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa uchwalony uchwałą nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 25.05.2022r., stosownie do którego działka leży na obszarze oznaczonym 1.25.R - tereny rolnicze - ustala się zakaz wszelkiej zabudowy. Zachodzą zatem zdaniem organu okoliczności uzasadniające rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że od daty wybudowania przedmiotowego budynku do chwili obecnej zabudowa na działce nr [...] znajdującej się we wsi Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, była i jest niedopuszczalna. Zgodził się także z ustaleniami organu I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami, zadaszonym tarasem i wiatą (połączonymi konstrukcyjnie) należy traktować jako obiekt trwale związany z gruntem, czyli budynek. Połączenie obiektu z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Cechy te świadczą o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem. Przedmiotowy obiekt (budynek wraz z instalacjami, zadaszonym tarasem i wiatą) istnieje od 1993 r. (data zakończenia budowy) i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co z kolei świadczy o tym, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia. Pozwala to na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim zasadnie zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974r. nakazując rozbiórkę przedmiotowego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami, zadaszonym tarasem i wiatą (połączonymi konstrukcyjnie).
Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że argumentacja dotycząca zastosowania przesłanki z art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. nie odnosi się faktycznie do przedmiotowej sprawy, skoro nakaz rozbiórki został wydany w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto treść odwołania potwierdza, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest "istniejący dom letniskowy z wiatą gospodarczą".
W. G.w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2023 r., zarzucił organowi naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego,
2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia opartego jedynie na domniemaniach,
3/ art. 37 § 2 w zw. z art. 5, art. 13, art. 14 i art. 15 P.b. z 1974 r., podczas gdy zdaniem skarżącego brak pozwolenia na budowę nie uzasadnia nakazania rozbiórki obiektu,
4/ naruszenie § 3 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego z 1994 r. , Nr 27, poz. 139 z późn. zm.), który to akt zabraniał budowy tylko nowych domków, tymczasem przedmiotowy dom już istniał na działce w dniu wydania rozporządzenia,
5/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego,
6/ naruszenie art. 32 § 1 Konstytucji i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia dyrektyw w nich wskazanych,
7/ naruszenie przepisów postępowania poprzez dowolną ocenę zgromadzonego i materiału dowodowego.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego w dalszym toku postępowania organy administracji powinny dokonać ponownej analizy sytuacji faktycznej i prawnej pod kątem możliwości zalegalizowania dotychczasowej zabudowy w trybie legalizacji uproszczonej i zbadać czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełnia pozostałe przesłanki jego legalizacji czy też niezbędna byłaby jego rozbiórka, jednakże w oparciu o inne przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że wiata stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany i powinna być objęta odrębnym postępowaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 9 lutego 2023 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 5 grudnia 2022 r. i nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 1991-1993 budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,30 m x 8,00 m wraz z tarasem o wymiarach 1,70 m x 8,00 m oraz wiatą o wymiarach 2,95 m x 8,00 m na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym Karwieńskie Błota gmina Krokowa.
Dokonując kontroli powyższych decyzji Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Na wstępie należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący faktu wybudowania spornego obiektu przed datą 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę, jak również parametrów spornego obiektu. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z protokołu oględzin. Nie jest sporna również kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.
Wbrew zarzutom skarżącego, organy słusznie też uznały, że wiata, jakkolwiek została dobudowana do pierwotnego budynku, stanowi jedną, funkcjonalną całość (jest zespolona) z budynkiem, co obrazują znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Oba obiekty stanowią jedną, zorganizowaną całość. Na obecnym etapie sprawy jest więc niemożliwe przyjęcie poglądu, że mamy do czynienia z dwoma, niezależnymi obiektami, z których każdy podlega odrębnej ocenie. Byłoby tak bowiem wtedy, gdyby obiekty te nie zostały ze sobą konstrukcyjnie powiązane.
Ponadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły również, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jak dotychczas "P.b. z 1974 r."), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy art. 37 – 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Będący w niniejszej sprawie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z brzmienia powołanego art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.
Należy przy tym wskazać, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1648/08).
Zagadnienie dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym do obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. zostało bezpośrednio poruszone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (opublikowano: ONSAiWSA 2014/6/89). W orzeczeniu tym wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zarazem, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Rozważając zatem przesłankę zawartą w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy wskazać, że na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (w latach 1991-1993), tzn. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, na budowę obiektu o funkcji letniskowej inwestor musiał uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadał.
Ponadto, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, wybudowany obiekt budowlany narusza przepisy obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa uchwalonego uchwałą nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 25 maja 2022r. oraz wydruku z internetowego systemu informacji przestrzennej wynika, że działka [..] leży na obszarze oznaczonym 1.25.R - tereny rolnicze, dla którego to terenu obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy (karta terenu 11, pkt 9).
Orzekające organy analizując kwestię zgodności budowy przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym od momentu jego budowy do daty orzekania prawidłowo oceniły, że w żadnym czasie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym nie zezwalały na realizacje zabudowy, jaka jest własnością skarżącego. Organy odniosły się w tym zakresie do obowiązującej w czasie powstania samowoli uchwały Gminnej Rady Narodowej w Krokowej nr II/13/78 z dnia 23 marca 1978 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązującej w dacie budowy) oraz następującej po niej uchwały Rady Gminy Krokowa nr 162/XXXVII/93 z dnia 30 lipca 1993 r., z punktu widzenia zgodności inwestycji z ich postanowieniami.
W toku postępowania nie było kwestionowane, że sporna działka nr [...] jest położona w gminie Krokowa, w obrębie geodezyjnym Karwieńskie Błota II. W części tekstowej planu z 1978 r. jednoznacznie rozróżniono Karwieńskie Błota I i Karwieńskie Błota II, przyjmując odmienne uwarunkowania planistyczne do każdej z tych jednostek. Mianowicie, w odniesieniu do Karwieńskich Błot I, uchwałodawca lokalny z uwagi na zabytkowy charakter wsi postulował sukcesywne przekazywanie na cele letniskowe opuszczonych zagród wiejskich. Dopuszczono uzupełniającą zabudowę letniskową, indywidualną około 30 działek. Wprowadzono też obowiązek uzgadniania projektów architektonicznych i zasad zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku. Jednocześnie zastrzeżono, że w odniesieniu do wsi Karwieńskie Błota II powyższe rygory nie obowiązują. Natomiast adaptuje się istniejącą zabudowę zagrodową i usługową wsi Karwieńskie Błota II. Co więcej, w tabelarycznym zestawieniu uwarunkowań planistycznych, stanowiącym element składowy planu w odniesieniu do wsi Karwieńskie Błota wskazano, że urządzenia rekreacyjne, tj. budownictwo letniskowe przewidziane jest w Karwieńskich Błotach I jako uzupełnienie zabudowy wsi. Z tego wynika, że wyjątkowo zabudowę letniskową przewidziano wyłącznie w Karwieńskich Błotach I. Z powyższych postanowień części tekstowej planu jednoznacznie wynika, że w dacie realizacji obiektu, tj. w latach 1991-1993 r., prawo miejscowe nie przewidywało na terenie działki nr [...], usytuowanej w Karwieńskich Błotach II, zabudowy pełniącej funkcję letniskową.
Organ odwoławczy przeanalizował również przeznaczenie działki samowolnie zainwestowanej w planie miejscowym, który wszedł w życie po realizacji zabudowy w 1993 r. Z wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w dniu 21 czerwca 2000 r. wynika, że działka [...] leży na terenie upraw rolnych i łąk oznaczonych w planie symbolami RZ i RP. Tymczasem w części opisowej ww. planu z 1993 r. podano w pkt 17a - Karwieńskie Błota II - że miejscowość ta stanowi jeden kompleks objęty ochroną konserwatorską oraz ochroną środowiska (obszar Nadmorskiego Parku Krajobrazowego) wraz z Karwieńskimi Błotami I oraz określono, że na tym terenie dopuszczona jest zabudowa 2 obszarów: obszaru oznaczonego w rysunku planu jako 1 MN oraz obszaru oznaczonego jako 2 UT. Brak natomiast postanowień dopuszczających zabudowę na terenie RZ i RP.
Na podstawie powyższych ustaleń, prawidłowo, zdaniem Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że ani plan z 1978 r. ani plan z 1993 r. nie dopuszczały możliwości zabudowy działki nr [...] obiektem budowlanym o funkcji rekreacji indywidualnej. W świetle tego nie ulega wątpliwości, że zarówno w dacie budowy, jak i w okresie późniejszym, na podstawie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, przedmiotowy samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie był dopuszczalny na terenie miejscowości Karwieńskie Błota II, co wypełniało przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. są niezasadne, bowiem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Regulacja ta może mieć zastosowanie wówczas, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., tj. sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym, której zaistnienie nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia ale obliguje go do orzeczenia rozbiórki.
Chybiony jest również zarzut naruszenia § 3 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego z 1994 r., Nr 27, poz. 139 ze zm.), który to przepis nie był podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie.
O tym jednak, co przesądziło o konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji jest fakt, że organy orzekające nie zwróciły uwagi na dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), zwaną dalej "ustawą nowelizującą" - nowelizację ustawy Prawo budowalne z 1994 r., która weszła w życie 19 września 2020 r. i która dodała do ustawy art. 49f. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. z 1994 r. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Z art. 49f ust. 2 P.b. z 1994 r. wynika więc, że zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a postępowanie niniejsze będzie podlegało umorzeniu.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r. W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21) wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być przy tym wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywiste jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu spraw. Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. W przypadku rozpatrywanej sprawy budowa obiektu budowlanego zakończona została w 1993 r., a więc do dnia orzekania przez organ I instancji minęło prawie 30 lat.
Warto podkreślić, że zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Takie brzmienie przepisu oznacza, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Przy czym chodzi tu o decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z tego też powodu bez znaczenia dla możliwości zastosowania w sprawie art. 49f P.b. z 1994 r. pozostają wydane w tej sprawie decyzje rozbiórkowe, które zostały z obrotu prawnego wyeliminowane. Kontrolowana decyzja PINB o rozbiórce wydana została 5 grudnia 2022 r. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie przepisy art. 49f P.b. mogły mieć zastosowanie, gdyby strona postępowania złożyła stosowny wniosek. Bezsporne jest bowiem, że minęło 20 lat od zakończenia budowy, a także że nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę przed 19 września 2020 r.
Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie ma żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, niemniej w ocenie Sądu organ miał obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dyspozycja art. 9 k.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy. Taką istotną okolicznością jest niewątpliwie fakt wejścia w życie – w trakcie toczącego się już postępowania rozbiórkowego - regulacji szczególnej, wprowadzającej możliwość dokonania legalizacji samowoli budowlanej na innych, uproszczonych zasadach, której zastosowanie uzależnione zostało od złożenia wniosku przez uprawniony podmiot.
Ponadto, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa.
Należy mieć na względzie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, należy zatem wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy pozwalające na legalizację obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 867/22 i powołane tam orzecznictwo). Kierując się zatem wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również wynikającą z art. 9 k.p.a., zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – organ winien był pouczyć skarżącego o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Mimo upływu ponad dwóch lat od daty wejścia w życie art. 49f P.b. (19 września 2020 r.) do daty wydania decyzji przez organ I instancji (5 grudnia 2022 r.), organ takiego pouczenia nie wystosował. Istotne jest przy tym, że skarżący przez ten czas nie był reprezentowany przez pełnomocnika, pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie dopiero w listopadzie 2022 r., już po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wyznaczeniu terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Fakt ten zatem nie konwaliduje uchybień popełnionych przez organ i instancji w tej sprawie, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Uchybienia te są przy tym o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę oparta była głównie na niezgodności istniejącego budynku z przepisami przestrzennymi, natomiast w przypadku stosowania wspomnianej uproszczonej procedury legalizacyjnej organy nie biorą pod uwagę zgodności obiektu budowlanego z przepisami przestrzennymi, co ma kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Sąd wskazuje, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru zobowiązuje stronę do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 49g P.b. z 1994 r. do dokumentów legalizacyjnych należą: oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego, ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Tak więc w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie ma obowiązku dostarczania organowi projektu budowlanego oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru budowlanego, kończąc uproszczone postępowanie legalizacyjne, wydaje decyzję o legalizacji w przypadku, gdy dokumenty legalizacyjne będą kompletne oraz gdy z ekspertyzy technicznej będzie wynikać, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Co więcej, legalizacja przeprowadzona w trybie uproszczonym nie wiąże się z żadnymi opłatami legalizacyjnymi. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku postępowania, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Podkreślić jednakże należy, że spełnienie warunków formalnych legalizacji powoduje, że organ zobligowany jest do wydania decyzji legalizacyjnej (tzw. decyzja związana). Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że brak jest dodatkowego obowiązku dopełnienia odrębnej procedury związanej z dopuszczeniem zalegalizowanego obiektu budowlanego do użytkowania.
Podsumowując, organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę możliwości zastosowania procedury uproszczonej legalizacji określonej w art. 49f P.b., a także naruszyły art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie pouczenia strony o możliwości wnioskowania o zastosowanie procedury uproszczonej legalizacji w stosunku do obiektu budowlanego, którego stan i położenie pozwalają na taką legalizację.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego jak przepisy postępowania administracyjnego w stopniu istotnym, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej oraz na podstawie art. 9 k.p.a. zwróci się do właściciela działki [...] z zapytaniem o wybór procedury legalizacyjnej w zakresie wybudowanego w warunkach samowoli budynku rekreacji indywidualnej i ustali, czy jego wolą jest kontynuowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f P.b. W razie złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ umorzy aktualnie prowadzone postępowanie i podejmie postępowanie na podstawie przepisów ww. art. 49f i następnych.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).