II SA/Gd 347/25

II SA/Gd 347/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4056/22 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku celowego.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 29 września 2020 r. M. T. (dalej jako: "strona", "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Decyzją z 21 grudnia 2020 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej nr 2, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: "organ I instancji") odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 6 maja 2021 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. organ I instancji powtórnie odmówił stronie przyznania żądanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy, decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r., odmówił przyznania stronie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na żywność z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zebranej dokumentacji wynika, iż po stronie wnioskodawczyni zachodzi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu sytuacji, w której znalazła się rodzina strony. Pomimo wielokrotnych prób podjęcia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, wywiadu nie przeprowadzono. Organ podkreślił, że również na etapie wcześniej wydanych decyzji, nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, możliwy był jedynie kontakt telefoniczny, choć sporadyczny, bowiem strona często nie odbierała telefonu lub zbywała pracownika socjalnego twierdząc, że nie może teraz rozmawiać lub nie udzielała odpowiedzi na zadawane pytania. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a druk wywiadu posłużył jedynie do uzupełnienia i zebrania informacji o rodzinie. Zdaniem organu w sprawie zachodzi więc sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "u.p.s.") tj. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, które uzasadnia odmowe przyznania świadczenia. Organ przedstawił też jakie działania podjął w celu ustalenia faktycznej i finansowej sytuacji rodziny wnioskodawczyni.
Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium, decyzją z 2 kwietnia 2025 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w aktach I instancji brak całości materiału dowodowego na jaki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie. Akta składają się bowiem z: zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z 28 stycznia 2022 r. uchylających sprawę do ponownego rozpatrzenia, recept i zaświadczeń o stanie zdrowia K.T. oraz pism organu do strony: o ponownym rozpatrywaniu sprawy (mylnie nazwanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania), wezwaniu do stawiennictwa w celu zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie organ jednak nie wezwał strony do wykazania czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego na żywność z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zdaniem Kolegium, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i ponowna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający, skutkują koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że w aktach brak jest skutecznie doręczonego wezwania do kontaktu z organem w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej oraz brak skutecznie doręczonej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania strony w przypadku braku aktywności strony i dobrowolnego ustalenia terminu wywiadu. Przedwczesne jest więc – zdaniem Kolegium - twierdzenie, że w sprawie zachodzi brak współdziałania wnioskodawczyni z organem. Zdaniem Kolegium konieczne jest natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i jej matki, bowiem wywiad ten jest niezbędny w celu ustalenia aktualnej – jak i z daty złożenia wniosku – sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej rodziny. Kolegium zaleciło także organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapewnienie stronie czynnego udziału, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz ewentualne pouczenie o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a.
W sprzeciwie od tej decyzji i w piśmie strony z 20 maja 2025 r., wniesionym bezpośrednio do Sądu, M. T. podniosła, że w sprawie zostały przesłane potrzebne dokumenty, zostały wykazane dochody, spełnione przesłanki do otrzymania pomocy, a organ posiada z urzędu, z uwagi na prowadzenie innych spraw, wiedzę np. na temat stanu zdrowia, hospitalizacji, chociażby ze spraw w których przywrócił termin do wniesienia odwołań. Skarżąca zwróciła uwagę, że w sprawie został przeprowadzony wywiad telefoniczny, gdyż taka forma zastąpiła wywiady stacjonarne na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095; dalej jako: "ustawa o COVID-19"). Natomiast art. 107 ust. 4 u.p.s., nie pozwala na aktualizację tych wywiadów, gdyż zasiłki nie są wypłacane, a aktualizację wywiadu przeprowadza się, gdy osoba bądź rodzina pobiera zasiłek i wówczas należy ustalić czy nic się nie zmieniło, by dalej móc kontynuować wypłacanie zasiłku. Kolegium natomiast samo stwierdziło w decyzji, że "z całości dokumentów w/w sprawy jak i w wyniku analizy innych postępowań toczących się z wniosku skarżącej działającej w swoim imieniu jak i w imieniu I. T. wynika, iż w/w stan faktyczny nie uległ zmianie". Zdaniem skarżącej oznacza to, aktualizacja wywiadu nie jest potrzebna i jeżeli są jakieś braki w dokumentach, to Kolegium mogło wiedzę zaczerpnąć z dokumentacji z innych toczących się postępowań, co też zrobiło.
Skarżąca podniosła, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach, gdyż organ odwoławczy dysponuje kompetencjami do uzupełnienia materiału dowodowego. Skoro jednak Kolegium stwierdza, że na czas wydawania decyzji sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny była zła, a nadto się nie poprawiła, stan faktyczny nie uległ zmianie, to znaczy, że nie jest potrzebna aktualizacja wywiadu, a złe warunki życiowe przemawiają za przyznaniem pomocy społecznej. Wobec tego powinny być wydane decyzje przyznające bezzwłoczną, natychmiastową pomoc, a nie decyzje odmowne lub przekazujące sprawy do ponownego rozpatrywania po trzech i pięciu latach od złożenia wniosków o pomoc, gdyż takie działanie instytucji oznacza przeciąganie złej sytuacji, a więc jest niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprzeciw należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona z niej niezadowolona może wnieść sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że przesłankę wydania decyzji kasacyjnej - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m. in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kontrolowana decyzja kasacyjna jest trzecią tego typu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie z wniosku skarżącej z 29 września 2020 r.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej było przedwczesne, bowiem organ ten naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak również nie wykazał w sposób dostateczny, że zaszły przesłanki do jej wydania.
W poddanej sądowej kontroli decyzji, uchylając decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego, Kolegium oparło się na braku istotnego dla sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, lecz jednocześnie zwróciło uwagę na braki w przesłanych mu wraz z odwołaniem aktach administracyjnych organu I instancji. W aktach tych bowiem znajdowały się wyłącznie: kontrolowana decyzja, wcześniejsza decyzja kasacyjna Kolegium z 28 stycznia 2022 r., kopie recept i zaświadczenia o stanie zdrowia K. T. (przedłożone przez stronę w toku ponownego rozpoznania sprawy – przyp. Sądu), pismo zawiadamiające strony o ponownym rozpoznaniu sprawy, wezwanie do stawiennictwa celem zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy.
Powyższe braki w aktach częściowo potwierdziła analiza przeprowadzona przez Sąd. W szczególności w nadesłanych aktach administracyjnych organu I instancji brak jest wniosku inicjującego całe postępowanie (wniosek z 29 września 2020 r.) oraz wcześniejszych decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni: z 21 grudnia 2020 r., z 30 sierpnia 2021 r., a ponadto decyzji kasacyjnej Kolegium z 6 maja 2021 r., a także dokumentów, na które powoływał się w decyzji organ I instancji: zawiadomienia kierowanego do wnioskodawczyni z prośbą o kontakt telefoniczny z 23 października 2020 r. (odebrane przez stronę), dokumentów z interwencji przeprowadzonej przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 3 sierpnia 2021 r., dokumentacji dotyczącej hospitalizacji wnioskodawczyni w okresie 7 czerwca 2021 r. – 29 lipca 2021 r. oraz dokumentów, na podstawie których organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie chodzi do lekarza, nie podejmuje terapii i nie przyjmuje leków.
Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie organu I instancji do nadesłania całości akt sprawy. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie odwołania aktualizuje kompetencję organu II instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania uruchamia kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić jego braki, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Kluczowe w kontekście rozpoznawanej sprawy jest jednak to, że swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy może wydać wyłącznie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, kompletne akta administracyjne, ponieważ jest on zobowiązany m. in. sprawdzić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla spraw.
Organ odwoławczy zatem, tak jak organ I instancji, ma te same obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.
To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można mówić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Z dowolną oceną będziemy mieć też do czynienia, jeżeli organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnymi aktami administracyjnymi organu I instancji.
W niniejszej sprawie Kolegium wprost stwierdziło w wydanej decyzji, że przekazane mu akta są niekompletne, co potwierdziła także analiza przeprowadzona przez Sąd. Ze stwierdzeniem tym nie wiązały się jednak żadne procesowe działania organu odwoławczego. Tymczasem w sytuacji nieprzekazania całości akt administracyjnych przez organ I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wystąpić o ich uzupełnienie. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności, gdy wydaje decyzję kasacyjną. W takim wypadku nie jest możliwe prawidłowe ustalenie, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś w dalszej kolejności Sąd nie może zbadać, czy zachodziły podstawy prawne, przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do jej meritum. Dopiero mając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy może formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i zupełności tych ustaleń przez organ I instancji.
Tym samym wydając zatem zaskarżoną decyzję kasacyjną bez dysponowania kompletnymi aktami postępowania pierwszoinstancyjnego, w szczególności bez dokumentów, na które powoływał się w swojej decyzji organ I instancji, Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Sąd uznał, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - okoliczność ta nie mogła stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W aktach administracyjnych znajduje się formularz wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2022 r. w formie telefonicznej (k. nr 69 akt). Taka forma wywiadu była natomiast dopuszczalna na mocy obowiązującego wówczas art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15o ust. 1 ww. ustawy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824) oraz 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.
Co więcej, na możliwość przeprowadzenia wywiadu w takiej formie wskazywało samo Kolegium we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 28 stycznia 2022 r. (s. 5 decyzji). Także we wniesionym sprzeciwie strona wskazywała, że takie wywiady były z nią przeprowadzane i ich nie kwestionowała.
W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można było stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Wprawdzie nie był to wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, lecz został on przeprowadzony w prawnie dopuszczonej formie i odpowiednio udokumentowany, a strona nie kwestionowała jego ustaleń. Tym samym dowód ten winien zostać uwzględniony i poddany ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, od czego Kolegium się uchyliło.
Dodatkowo Sąd stwierdza, że brak było podstaw do tego, aby Kolegium zobowiązało organ I instancji do wezwania wnioskodawczyni o wykazanie, czy spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego, o który się ubiega (s. 3 decyzji). Należy wyjaśnić, że brak takiego wezwania nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące wnioskowanego zasiłku oraz przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej nie dają podstaw do formułowania przez organ takiego wezwania. Okoliczności faktyczne i spełnienie przesłanek do przyznania danego świadczenia ustalane są, co do zasady, w oparciu o wniosek i załączone do niego dokumenty, wywiad środowiskowy - organ ewentualnie może wezwać do złożenia dodatkowych wyjaśnień lecz konieczne jest wskazanie zakresu tych wyjaśnień o to, czego nie ustalono podczas wywiadu i czego dotychczas strona nie wykazała w przedkładanej dokumentacji. Tymczasem Kolegium nie wskazało, jakie konkretnie kwestie miałyby zostać wyjaśnione dodatkowo przez stronę, zaś zobligowanie do "wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego" jest zbyt ogólnikowe. Nie wiadomo jakie inne okoliczności, niż ustalane podczas wywiadu telefonicznego i na podstawie innych zebranych dowodów, miałyby być przez stronę wykazane. W tej sytuacji brak omawianego wezwania nie mógł stanowić o niewyjaśnieniu i nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w znacznym zakresie.
Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uważał, że konieczne było pozyskanie dodatkowych informacji, mógł sam wystąpić do strony o ich przekazanie lub zlecić uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ I instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Zakres tych wyjaśnień nie został jednak przez Kolegium sprecyzowany, a z uwagi na przeprowadzenie przez organ I instancji wywiadu telefonicznego, w ocenie Sądu, nie mógł być to zakres uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Nieskorzystanie więc przez Kolegium z tego trybu jawi się jako istotne naruszenie przepisów postępowania.
Końcowo Sąd zauważa, że we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 28 stycznia 2022 r. skarżąca została przez samo Kolegium pouczona o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. oraz o tym, że niewyrażenie przez nią zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania świadczenia (ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji przed pouczeniem). Skarżąca miała więc świadomość skutków braku współdziałania z organem przy przeprowadzaniu wywiadu. Natomiast obowiązujące przepisy nie wymagają, aby organ pomocowy ustalał ze stroną, czy informował ją o miejscu i czasie przeprowadzenia wywiadu. Oczywiście, aby nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia przez nią wywiadu, należy podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu przeprowadzenia wywiadu (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/15). Jednocześnie jednak przepis art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowiący, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, należy rozmieć również w ten sposób, że wnioskodawca unika kontaktu, odmawia wpuszczenia do mieszkania, odmawia udzielenie odpowiedzi czy przedstawienia dokumentów (zob. wyroki NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2536/24; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2886/19). Powyższe może wskazywać po stronie wnioskodawcy, w jego postawie i działaniach, istnienie złej woli lub niedbalstwa, które uniemożliwiają przeprowadzenie wywiadu, a w konsekwencji skutkują odmową przyznania świadczenia.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ze względu na orzekanie przez Kolegium w sytuacji nie dysponowania przez organ odwoławczy całością akt administracyjnych zgromadzonych przez organ I instancji, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, sprowadzającego się do uznania, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Takie stwierdzenie nie jest jednak możliwe bez posiadania całości akt. Także pozostałe okoliczności wskazane w decyzji kasacyjnej nie stanowiły, zdaniem Sądu, o tym, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego nadane mu w art. 136 k.p.a.
Mając to wszystko na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie zweryfikować kompletność posiadanych akt administracyjnych, zawierających dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W dalszej kolejności organ winien dokonać jego oceny z uwzględnieniem powyższych rozważań.