II SA/Gd 345/22

II SA/Gd 345/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 632/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. nr WOP.7721.14.2022.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 16 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Powiecie Nowodworskim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie
art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał R. B. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") rozbiórkę odbudowanej od strony południowej oraz odbudowanej i rozbudowanej od strony północnej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [..] w K., gmina Sztutowo, poprzez:
– dokonanie rozbiórki odbudowanej części budynku mieszkalnego od jego strony południowej o powierzchni zabudowy 3,68 m x 3,88 m, tj. rozbiórkę wykonanego dachu wraz z częścią wchodzącą na dach budynku istniejącego (wzdłuż koszy wytworzonych na przecięciu/połaci dachu odbudowanej części, z połacią dachu części istniejącej), rozbiórkę ścian nośnych, osłonowych i ścian fundamentowych (wschodniej, zachodniej
i południowej) oraz posadzki i fundamentów odbudowanej części budynku;
– dokonanie rozbiórki odbudowanej i rozbudowanej części budynku od jego strony północnej o powierzchni zabudowy 3,90 m x 3,34 m, tj. dokonanie rozbiórki pozostającej (po częściowej rozbiórce) części wykonanego dachu wraz z częścią wchodzącą na dach budynku istniejącego (wzdłuż koszy wytworzonych na przecięciu połaci dachu odbudowanej i rozbudowanej części z połacią dachu części istniejącej), dokonanie rozbiórki pozostającej części ściany wschodniej (pozostałej po dokonaniu rozbiórki części ww. obiektu), dokonanie rozbiórki ściany zachodniej, a także wszystkich ścian fundamentowych i fundamentów pod tymi ścianami.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął pismem z 20 maja 2019 r., natomiast 25 czerwca 2019 r. w obecności Inwestora przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego rozpoczęto zimą (styczeń - luty) 2019 r. Przed przystąpieniem do robót nie dokonano zgłoszenia ani nie uzyskano pozwolenia na budowę. Ustalono, że w toku robót Inwestor rozebrał dwie werandy: od północy budynku
(o konstrukcji drewnianej) i od południa budynku (o konstrukcji murowanej z cegły), następnie wykonał nowe fundamenty betonowe, ściany fundamentowe z bloczków betonowych i ściany z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm, które ocieplił styropianem grubości 10 cm. Podczas oględzin ustalono, że odbudowana część budynku od strony południowej ma wymiary 3,68 m x 3,88 m i jest oddalona od południowo-wschodniego rogu budynku na odległość 5,07 m. W jej wnętrzu wytworzono dwa pomieszczenia, jedno z drzwiami z zewnątrz, z którego można dotrzeć do klatki schodowej prowadzącej na poddasze (obecnie schody prowadzące na poddasze są rozebrane) bądź do drugiego pomieszczenia prowadzącego na parter budynku. Natomiast odbudowana część budynku od strony północnej ma wymiary 3,82 m x 3,34 m i jest oddalona na odległość 5,26 m od północno-wschodniego narożnika budynku. Po wejściu do jego wnętrza nie ma przejścia do innych części budynku - nie jest on funkcjonalnie połączony
z budynkiem. PINB wskazał, że w czasie prac budowlanych Inwestor podlał fundamenty wokół całego budynku. Pomiędzy odbudowaną częścią budynku od strony południowej
a budynkiem dokonano rozbiórki części ściany konstrukcyjnej i wykonano nowe fundamenty, ściany fundamentowe i ściany z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm. Wewnątrz budynku rozebrano ścianę konstrukcyjną przebiegającą przez środek budynku, która była wykonana z cegły pełnej, wykonano nowy fundament i nową ścianę z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm, na której wsparto istniejące belki stropowe. Organ pierwszej instancji podniósł, że wykonując powyższe roboty budowlane podzielono budynek mieszkalny na dwa osobne lokale mieszkalne, z wejściami od strony północnej
i południowej - z obu stron wykonano nowe otwory drzwiowe.
PINB podał dalej, że podczas dodatkowych oględzin przeprowadzonych
25 września 2019 r. Inwestor oświadczył, iż część budynku od strony północnej - wcześniej istniejąca weranda, stanowi aktualnie ganek, który powstał poprzez remont polegający na sukcesywnej wymianie elementów ścian i dachu. W trakcie wykonywania robót budowlanych - remontu, pomieszczenie, które miało spełniać funkcję odrębnego pomieszczenia gospodarczego zostało połączone z częścią mieszkalną budynku - został wykonany otwór drzwiowy, co funkcjonalnie powiększyło lokal mieszkalny i będzie pełnić funkcję przydomowego ganku. Inwestor wyjaśnił, że w momencie zakupu przez niego nieruchomości zarówno od strony północnej jak i od strony południowej budynku istniały dwa ganki o takiej samej powierzchni zabudowy. Wyjaśnił również, że na początku wykonywania robót zamierzał zrezygnować z ganku od strony północnej i zamurował otwór drzwiowy w ścianie pomiędzy budynkiem a gankiem, zakładając, że pomieszczenie, które powstanie będzie pełnić funkcję gospodarczą, jednak później zrezygnował z tego założenia i przywrócił pierwotny sposób użytkowania tej części budynku, przywracając funkcję ganku. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku ponownego pomiaru powierzchni zabudowy tej części budynku ustalono, że posiada ona wymiar: 3,34 m x 3,9 m. PINB wyjaśnił, że zmiana szerokości ww. części budynku wynika z faktu, że pomiar szerokości
w dniu 25 czerwca 2019 r. był wykonany do niewykończonej ściany zachodniej (bez grubości styropianu), natomiast 25 września 2019 r. zmierzono szerokość już po wykończonych ścianach zewnętrznych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji uznał,
że w sprawie mamy do czynienia z odbudową, rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego. Dlatego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w dniu 24 lutego 2020 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2020 r.: zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego w zakresie jego rozbudowy, odbudowy i przebudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana do ponownego rozparzenia.
PINB wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 10 września 2020 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy odbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [..] w K.
i nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2021 r.: zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego w zakresie jego odbudowy i rozbudowy, wraz z opiniami, uzgodnieniami
i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji poinformował Inwestora, że spełnienie warunków zawartych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego traktuje się jako wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiącej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. PINB podał, że postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy w części dotyczącej terminu (nowy termin wyznaczono do 31 maja 2021 r.), zaś w pozostałym zakresie zostało utrzymane w mocy.
Organ pierwszej instancji podał następnie, że 31 maja 2021 r. Inwestor przesłał pismo z załącznikami (cztery opracowania rysunkowe zatytułowane "Projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" K. ul. [..], jednak przedłożone opracowanie nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r.,
poz. 1935) - dalej: "rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.", i nie zostało wykonane przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Ponadto nie przedstawiono żądanych uzgodnień (pozytywnej opinii dyrektora parku krajobrazowego
i pozytywnej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków), a także nie dostarczono zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z powyższym PINB uznał, że Inwestor nie wypełnił nałożonych na niego w postanowieniu z 10 września 2020 r. obowiązków, przez co w sprawie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki rozbudowanych i odbudowanych części budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pismem z 29 lipca 2021 r. Inwestor poinformował, iż ganek od strony północnej został zlikwidowany, natomiast ganek od strony południowej obecnie spełnia funkcję ganku (okoliczności te PINB potwierdził podczas wizji w terenie). Organ uznał tym samym, że wykonanie przez Inwestora
ww. robót budowlanych nastąpiło pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem z 10 września 2020 r. PINB wyjaśnił, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (które stało się ostateczne) nie mógł - zgodnie z sugestią Inwestora zawartą w piśmie z 29 lipca 2021 r. - zmienić trybu rozpatrzenia sprawy, bowiem w takim przypadku zasadne jest zastosowanie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego.
Podsumowując organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zachodzą obie przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego), jednak orzekł na podstawie przesłanki, która zaistniała wcześniej. PINB stwierdził, że 31 maja 2021 r. upłynął czas na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc wystąpiła przesłanka wydania decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy, natomiast druga z przesłanek, o której mowa w art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, wystąpiła z dniem poinformowania organu przez Inwestora
o wykonaniu robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, tj. w dniu 3 sierpnia 2021 r.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Inwestor, wnosząc o jej uchylenie
w całości i umorzenie postępowania, wskazał na: 1) brak podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki fragmentów należącego do Strony budynku ze względu na nieziszczenie się przesłanek ustawowych do wydania orzeczenia administracyjnego w sprawie; 2) sprzeczność tego orzeczenia z zebranym
w sprawie materiałem dowodowym; 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, istotnych dla jej rozstrzygnięcia; 4) sprzeczność treści uzasadnienia z treścią innego, ostatecznego orzeczenia administracyjnego - decyzji nr PINB.7141.14c.24.2019
z 24 maja 2021 r.; 5) działania organu pierwszej instancji z naruszeniem zasad określonych w art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", przejawiające się przewlekłym postępowaniem organu oraz brakiem współdziałania ze Stroną.
W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że pomimo obszerności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jego treść jest mało zrozumiała. Wskazano, że nakaz rozbiórki dotyczy fragmentu budynku mieszkalnego, za nieprzekonywający uznano natomiast opis sprawy dotyczący zaistnienia przesłanek dających podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem Strony PINB nie przedstawił jednoznacznych dowodów, że rzeczywiście dokonano samowoli budowlanej (oraz jaki był jej zakres). Podkreślono, że wkraczanie przez organ administracyjny w sferę praw strony i ich ograniczanie wymaga pełnego udowodnienia, że dana sytuacja miała miejsce. W ocenie Strony w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu budownictwa, czego organ jednak nie uczynił.
Uzasadniając zarzut braku współdziałania organu ze Stroną zwrócono uwagę,
że sprawa dotyczy skomplikowanej materii związanej z utrzymaniem zabytkowego budynku, będącego w dodatku w złym stanie technicznym, przez co Strona była zmuszona do podejmowania istotnych decyzji związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa osób przebywających w budynku, co często było związane z koniecznością natychmiastowego wykonania niektórych robót zabezpieczających.
Strona przyznała, że w treści decyzji PINB dość precyzyjnie opisał zaistniały stan faktyczny, lecz dokonał jednostronnej, negatywnej oceny przeprowadzonych robót. Strona przyznała również, że formalnie rzecz biorąc należałoby przygotować szczegółową dokumentację dotyczącą prac przeprowadzonych przez nią w spornym budynku, jednak część zarzutów organu uznano za mające charakter mało istotny, gdyż związane one były nie z pracami stricte budowlanymi, lecz działaniami związanymi z bieżącym utrzymaniem budynku. Zaakcentowano, że w trakcie toczącego się dwa lata postępowania Strona starała się uwzględniać wszystkie wymagania stawiane przez organ, którego postępowanie uznano za formalistyczne, nie uwzględniające interesu Strony.
Podsumowując podniesiono, że opisany w decyzji przedmiot rozbiórki nie wymaga rozebrania. Zdaniem Strony opisane przez organ fragmenty budynku przeznaczone do rozbiórki nie mają żadnego związku z konstrukcją budynku lub kształtem elewacji. Podkreślono, że działania Strony związane z rozbiórką ganków miały charakter porządkowy i nie związany z przedmiotem regulacji Prawa budowlanego pozwalających na orzekanie o nakazaniu rozbiórki tych elementów związanych z budynkiem.
Decyzją z 30 marca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania jest odbudowana od strony południowej oraz odbudowana i rozbudowana od strony północnej część budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [..] Odbudowę wykonano w 2019 r., inwestorem jest R. B., a właścicielami działki I. B. i R. B. Rozbudowa od strony północnej (obecnie częściowo rozebrana) posiadała wymiary 3,34 m x 3,90 m, a od strony południowej wymiary 3,68 m x 3,88 m.
PWINB wskazał następnie, że zgodnie z wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji
o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie natomiast z art. 29
ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże wymaga zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podał, że funkcja ganku przedmiotowej rozbudowy i odbudowy została wyjaśniona w postanowieniu z 26 stycznia 2021 r., niemniej organ pierwszej instancji ustalił, że obydwie odbudowy (w tym północna z rozbudową) nie stanowią ganków, tylko część funkcjonalną budynku. Wskazano, że Inwestor po dokonaniu rozbiórki części budynku od strony południowej i północnej wykonał nowe fundamenty i nowe ściany z bloczków gazobetonowych, a także wykonał nowe nadproża w technologii monolitycznej.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że przy określaniu, czy obiekt budowlany jest gankiem, decydująca powinna być funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku i zazwyczaj jest to otwarte zadaszenie lub zabudowa typu otwartego nad wejściem do budynku Jednakże, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku, dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę ganku.
W takim przypadku mamy do czynienia z dobudową/rozbudową budynku mieszkalnego. Jeżeli konstrukcja obiektu, która jako całość wykracza poza istniejący obrys budynku
i zajmuje dodatkowo część powierzchni działki, zwiększa jej powierzchnię zabudowy, to tego rodzaju roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że obydwie odbudowy, w tym rozbudowa północna (obecnie częściowo rozebrana), stanowiły zamknięte kubatury. Przez powstały w trakcie odbudowy układ pomieszczeń uzyskano funkcję użytkową budynku, a nie funkcję ganku i wobec tego powstała odbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego, na którą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie PWINB o odbudowie świadczy również technologia wykonanych robót (wykonanie nowych fundamentów, ścian i nadproży). Ponieważ Inwestor nie posiadał takiej decyzji zasadne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z procedurą zawartą w tym przepisie organ pierwszej instancji wydał postanowienie z 10 września 2020 r., którym nakazał Inwestorowi dostarczenie odpowiednich dokumentów. Postanowienie to zostało co prawda uchylone, ale jedynie
w części dotyczącej terminu (nowy termin wyznaczono do 31 maja 2021 r.).
W wyznaczonym terminie Inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem
i nie przedstawił wymaganych dokumentów.
Organ odwoławczy wskazał, że w ww. postanowieniu wyjaśniono, iż zgodnie
z zapisami m.p.z.p. wsi K. zatwierdzonego uchwałą nr XL/359/2010 Rady Gminy Sztutowo z dnia 10 listopada 2010 r. działka nr [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 30 MN/UT, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i turystyczną oraz znajduje się na obszarze Natura 2000 "Zalew Wiślany
i Mierzeja Wiślana", a także na terenie Parku Krajobrazowego "Mierzeja Wiślana" i na terenie strefy konserwatorskiej "B", w której obowiązuje wymóg uzgodnienia wszelkich poczynań budowlanych z organami służby ochrony zabytków. Wobec tego konieczne było uzgodnienie wykonanej odbudowy i rozbudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
PWINB ocenił, że dostarczony przez Inwestora 31 maja 2021 r. projekt budynku mieszkalnego nie spełnia szeregu wymogów określonych w rozporządzeniu z 25 kwietnia 2012 r., aktualnego na dzień wydania postanowienia nakładającego na Inwestora wykonanie określonych dokumentów, w tym dostarczenie projektu budowlanego. Przede wszystkim nie jest on wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Ponadto brak jest w nim m.in. opisu, projektu zagospodarowania terenu, prawidłowych rysunków, jak również brak wymaganych zapisami m.p.z.p. uzgodnień. Nie można zatem uznać tej dokumentacji za wypełnienie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.
Organ odwoławczy dodał, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej,
tj. na obecnym etapie nie złoży wymaganych dokumentów. Niezłożenie dokumentów określonych w ww. postanowieniu (podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej) będzie skutkować obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego.
Odnosząc się końcowo do częściowej rozbiórki rozbudowy budynku od strony północnej PWINB wskazał, że została ona wykonana po wstrzymaniu przez organy nadzoru budowlanego (pierwszej i drugiej instancji) robót budowlanych. Mając zatem na uwadze, że skoro Inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. postanowienia zasadne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych odbudowanych części budynku (na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
Na decyzję organu odwoławczego R. B., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę zaskarżając ją w części dotyczącej uznania przez organy, że wykonywane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę wyrażonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy z treści przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wynika, że roboty te należało uznać jako wymagające zgłoszenie opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego.
Orzekającym w sprawie organom zarzucono bezpodstawne oparcie się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że podstawę orzekania powinien stanowić art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, co ma istotny wpływ na ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą Strona jest zobowiązana ponieść. Stawiając ten zarzut wniesiono o wyznaczenie
i przeprowadzenie rozprawy oraz obciążenie organu kosztami postępowania,
z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżący nie kwestionuje faktu, iż przystąpił do wykonywania robót budowlanych nie zachowując trybu określonego przepisami prawa budowlanego, nie godzi się natomiast z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, że był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami zdefiniowany w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego - dotyczącymi ganku.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że przy określaniu, czy obiekt budowlany jest gankiem, decydująca powinna być funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem
i słońcem, to można mówić o ganku. Jednakże, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak jest podstaw do przyjęcia, że chodzi o budowę ganku. Charakter
i funkcja przydomowego ganku wskazują, że musi on być trwale związany z budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania osób i pełnić funkcję służebną, pomocniczą do budynku. Odwołując się natomiast do poglądów doktryny wskazano, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz (krużganek, balkon lub galeria) na zewnątrz budynku, łączący jego pomieszczenia, mieszczące się od strony podwórza, ewentualnie jako półotwarty taras od strony ogrodu przyległego do zabudowań.
Strona skarżąca podniosła, że w pełni aprobuje wskazane powyżej definicje dotyczące przedmiotu robót budowlanych, których wykonywanie wymaga zgłoszenia, uważając, że jedną z istotnych cech ganku lub wiatrołapu jest cel wznoszenia takiego obiektu - poprawę jakości korzystania, w tym przypadku z lokalu mieszkalnego.
Zdaniem strony skarżącej decyzja nie zawiera opisu stanu faktycznego, z którego organy wywodzą, że roboty były wykonywane w innym obiekcie niż ganek i wiatrołap. Organom obu instancji zarzucono niekonsekwencję, która wynika m.in. z treści uzasadnienia, w którym organ odwoławczy wskazuje: "...ponadto wewnątrz budynku dokonano jego przebudowy, która objęta jest odrębnym postępowaniem. Niniejsze postępowanie dotyczy tylko rozbudowy i odbudowy budynku mieszkalnego...". Strona skarżąca podniosła, że zasady ekonomiki procesowej wskazywałyby, aby w tego rodzaju sytuacjach wydawane było jedno orzeczenie administracyjne, przy czym nie jest istotne, czy dotyczy to spraw wszczynanych z urzędu czy na wniosek.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że brak jest ustawowej definicji ganku, jednak definicja ta została ukształtowana przez orzecznictwo sądów oraz doktrynę. Najważniejszą cechą tej definicji jest samodzielność konstrukcyjna obiektu. Istotną kwestią jest również wyodrębnienie pomieszczenie z mieszkania (izby), rola służebna wobec tego lokalu, ciąg komunikacyjny - wznoszenie ganku ma poprawić korzystanie z budynku.
Podkreślono, że niniejsza sprawa dotyczy budynku mieszkalnego wzniesionego przed II wojną światową, zaś kwestionowane roboty budowlane polegały na rozbiórce oraz odtwarzaniu jednego z obiektów oraz pozostawieniu fragmentu ganku w celu zaakcentowania, że taki obiekt w przeszłości istniał. Wskazano, że jest to szeroko stosowana metoda konserwatorska - zabytkowemu obiektowi nadaje się nową funkcję pozostawiając fragment wcześniej istniejącego obiektu, wskazujący na jego dawny wygląd. Strona skarżąca podała, że dom jest typowym domem parterowym o dachu dwuspadowym, wielkim strychu - związanym prawdopodobnie z przetwórstwem złowionych ryb. Jest to budynek charakterystyczny dla Mierzei Wiślanej i stanowi element krajobrazu wsi rybackiej. Zatem ganki były obiektem z przeznaczeniem służebnym do całego lokalu, elementem ciągu komunikacyjnego pomiędzy podwórkiem a izbą mieszkalną, tam zostawiało się przemoczoną odzież, niektóre sprzęty rybackie, czyli wszystko to, czego nie wnosiło się do mieszkania - stąd ich rozmiary. Ganek był jednocześnie swego rodzaju śluzą zabezpieczającą przed utratą ciepła z mieszkania
w okresie mroźnych zim lub dopływem zbyt gorącego powietrza w okresie upałów.
Wskazano, że roboty budowlane dotyczyły odtworzenia bryły ganku wraz z barwą elewacji, w celu zachowania dotychczasowego charakteru całego budynku, poprawiły estetykę budynku. Został zachowany charakter obiektu, odnośnie do którego roboty budowlane wymagają zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Zmiany wykonane w trakcie prowadzonych robót budowlanych spowodowały poprawę architektury budynku, nie ujmując cech związanych z wcześniejszym jego przeznaczeniem - mieszkańców związanych głównie z rybołówstwem oraz uprawą roli i ograniczoną hodowlą zwierząt. Podkreślono, że Strona postawiła sobie za zadanie utrzymanie bryły budynku
z charakterystycznym wielkim poddaszem oraz dwoma wejściami do budynku. Materiał,
z którego były wzniesione wcześniej ganki zastąpiono nowymi, powodując że obecnie strony południowa i północna prezentują się bardzo estetycznie, nie powodując zmian
w samej bryle budynku i przeświadczeniu jego wcześniejszej funkcji mieszkalnej, uwzględnieniem potrzeb związanych z wykonywanymi zajęciami pierwotnych inwestorów.
Podsumowując strona skarżąca podniosła, że brak było podstaw do stwierdzenia,
iż roboty budowlane prowadzone w związku z remontem i odbudową obu spornych obiektów wymagały pozwolenia na budowę - wymagały one wyłącznie zgłoszenia. Z tego też powodu Inwestor będzie zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej przewidzianej w przypadku tzw. samowolnego wykonywania robót budowlanych wymagających wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi administracyjnemu. Zaznaczono, że podejmując działania Skarżący był poniekąd zmuszony do takiego postępowania. Przedmiotowe roboty należało wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną
w trakcie robót związanych z remontem całego obiektu. Pozostawienie tych robót "na później" utrudnia prowadzenie remontu. Strona podejmując taką decyzję wpierw upewniła się, czy ich prowadzenie bez zgłoszenia może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz w jakim stopniu oddziałują na konstrukcję budynku. Po uzyskaniu pozytywnej opinii Inwestor podjął decyzję o rozpoczęciu robót, zdając sobie sprawę z konsekwencji związanych z procesem legalizacyjnym.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 16 grudnia 2021 r. nakazującą R. B. rozbiórkę obiektu budowlanego.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest ocena zasadności zakwalifikowania przez orzekające w sprawie organy wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych jako odbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [..] w K., co ostatecznie doprowadziło te organy do uznania, że konieczne było posiadanie przez Skarżącego pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca zarzuca natomiast organom nieprawidłowe zastosowanie
w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że podstawę orzekania powinien stanowić art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, co ma istotny wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej, którą Skarżący jest zobowiązany zapłacić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Wynika to
z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy - Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne
w niniejszej sprawie zostało wszczęte 20 maja 2019 r. (k. 6 akt organu pierwszej instancji), co oznacza, że zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed omawianą nowelizacją. Uwaga ta ma m.in. takie znaczenie, że to nie wskazywany
w skardze art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, lecz art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mógłby mieć ewentualnie zastosowanie w sprawie. Do kwestii tej Sąd odniesie się
w dalszej części rozważań.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 orzekając rozbiórkę (art. 48 ust. 4). Przedłożenie
w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek
o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W takiej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Należy przy tym wskazać,
że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące
w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r.
sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
Jak już wcześniej zasygnalizowano - w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy,
a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują również tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną tzw. samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne,
w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy. W takich sytuacjach organy administracji powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Weryfikacja zapadłych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku,
że powyższym zadaniom organy obu instancji sprostały, prowadząc postępowanie bez naruszenia wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było prawidłowe orzeczenie rozbiórki części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [..] w K.
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 24 lutego 2020 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy rozbudowie, odbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego i nałożył na Skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2020 r.: zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót budowlanych z ustaleniami m.p.z.p., czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego w zakresie jego rozbudowy, odbudowy i przebudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. PWINB uchylił w całości ww. postanowienie
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w 2019 r. Inwestor rozebrał obydwie ww. części budynku mieszkalnego i dokonał ich odbudowy wykonując nowe fundamenty, ściany fundamentowe i ściany zewnętrzne oraz nową konstrukcję dachową. Ponadto stwierdzono, że odbudowana część budynku od strony północnej została dodatkowo rozbudowana w kierunku granicy zachodniej działki nr [...]. Zdaniem PWINB obie te części budynku stanowią samowolną budowę, czyli podlegają procedurze z art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zostały ponadto wykonane roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego bez wymaganego w tym przypadku zgłoszenia, co podlega procedurze określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze PWINB stwierdził,
że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obejmuje swym zakresem zarówno budowę, jak i przebudowę budynku mieszkalnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał w dniu 10 września 2020 r. postanowienie, którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy odbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [..] w K. i nałożył na Skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2021 r.: zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót budowlanych przy odbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego
z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego w zakresie jego odbudowy i rozbudowy, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi (tj. pozytywnej opinii dyrektora parku krajobrazowego i pozytywnej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji poinformował Inwestora, że spełnienie warunków zawartych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego traktuje się jako wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiącej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia PWINB postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. uchylił je w części dotyczącej terminu (wyznaczając nowy termin do 31 maja 2021 r.), zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
Należy odnotować, że postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. PWINB odmówił Skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu
z 26 stycznia 2021 r. Postanowienie z 24 czerwca 2021 r. zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r.
Z akt sprawy wynika również, że w dniu 2 czerwca 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Skarżącego z 31 maja 2021 r., do którego załączono cztery egzemplarze dokumentu zatytułowanego "Projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. K. ul. [..]". Dokument ten zawiera stronę tytułową z ilustracją budynku, jedną stronę zawierającą opis ganku, mapę do celów informacyjnych działki nr [...] w K., rysunek elewacji (bez metryki i innego opisu), rzut dachu (bez metryki i innego opisu), rysunek kolejnej elewacji (bez metryki
i innego opisu), kolejny rysunek elewacji (bez metryki i innego opisu), rzut poziomy budynku (bez metryki i innego opisu), kolejny rzut poziomy budynku (bez metryki i innego opisu).
Zdaniem Sądu oceniając złożone przez Skarżącego dokumenty PINB prawidłowo przyjął, że Inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem
z 10 września 2020 r. (zmienionego postanowieniem PWINB z 26 stycznia 2021 r.
w zakresie terminu), albowiem przedłożony dokument nie spełnia wymogów określonych
w rozporządzeniu z 25 kwietnia 2012 r., nie został on wykonany przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności (dokument nie został opatrzony wymaganymi podpisami i pieczęciami). Ponadto Inwestor nie przedłożył zaświadczenia wójta gminy o zgodności wykonywania robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z 16 grudnia 2021 r., którą nakazano Inwestorowi rozbiórkę samowolnie odbudowanej od strony południowej oraz odbudowanej i rozbudowanej od strony północnej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [..] w K., albowiem w wyznaczonym terminie Skarżący nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych (art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego).
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej sformułowanym
w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, należy wskazać,
że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. dowód z opinii biegłego można przeprowadzić wtedy, gdy
w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zdaniem Sądu ustalenie, jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane w niniejszej sprawie nie wymaga wiadomości specjalnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby posiadające co najmniej uprawnienia budowlane
w ograniczonym zakresie, upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny
w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych niewymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności
o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających wiedzę
z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. Obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego może wystąpić jedynie wtedy, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2375/18), z czym w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. W judykaturze wskazuje się również, że zakwalifikowanie danych robót pod kątem regulacji Prawa budowlanego jako remontu, przebudowy, odbudowy czy budowy nowego obiektu - czyli pojęć o charakterze prawnie zdefiniowanych w przepisach tej ustawy - stanowi element stosowania prawa (subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego) i jest wyłączną kompetencją orzekających w sprawie wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego działających na podstawie przepisów prawa i powołanych do jego stosowania (zob. wyrok NSA
z 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1275/18).
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego dwukrotnie przeprowadzono oględziny budynku mieszkalnego przy
ul. [..] w K. (25 czerwca 2019 r. i 25 września 2019 r.). Czynności te przeprowadzono w obecności Inwestora, przy czym ze sporządzonych protokołów oględzin, które zostały przez niego podpisane, nie wynika, aby zgłaszał on do ich wyników zastrzeżenia.
Oceniając natomiast stanowisko prezentowane przez Skarżącego na początkowym etapie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym wykonywał on w ww. budynku jedynie remont, należy zauważyć, że Prawo budowlane w art. 3 pkt 8 definiuje remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Obiektem budowlanym jest przy tym, zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Aby można było mówić o remoncie remontowany obiekt musi istnieć, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała odbudowa (od strony południowej) oraz odbudowa i rozbudowa (od strony północnej) budynku. Nie można również uznać, aby celem Inwestora było odtworzenie pierwotnego stanu obiektu budowlanego. Z uwagi na to wykonanych przez Skarżącego robót nie można też uznać za bieżącą konserwację.
W orzecznictwie wskazuje się, że likwidacja obiektu budowlanego prowadzi do zakończenia jego bytu fizycznego, nie sposób więc uznać, aby w takiej sytuacji mogło dojść do remontu, który polega przede wszystkim na wykonywaniu robot budowlanych
w istniejącym obiekcie. Remont nie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Pod pojęciem remontu nie mieszczą się roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów (wyrok NSA z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2280/11), rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku (wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1906/11), czy nadbudowie, w wyniku której obiekt budowlany uzyska inne parametry i wymiary (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 517/11).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę (od strony południowej) oraz odbudowę i rozbudowę (od strony północnej) budynku przy ul. [..] w K.
Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "rozbudowy". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, jak stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, według którego poprzez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Same natomiast "roboty budowlane" zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i rozumie się przez nie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowe i doktryna, rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy" (por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, wyd. III, art. 3). Należy przy tym zauważyć, że rozbudowa to taka zmiana rzeczonych parametrów, która nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa zatem to zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1352/20, z 18 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1318/16).
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym dokumentacji fotograficznej i wyjaśnień Skarżącego) wynika, że w styczniu i lutym w 2019 r. Skarżący rozebrał w budynku przy ul. [..] w K. werandę o konstrukcji drewnianej (od strony północnej) i werandę o konstrukcji murowanej z cegły (od strony południowej). Następnie w miejsce rozebranych werand wykonał nowe fundamenty betonowe, ściany fundamentowe z bloczków betonowych i ściany zewnętrzne z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm, które ocieplił styropianem grubości 10 cm, przy czym rozbudowana część budynku od strony północnej posiada wymiary 3,34 m x 3,90 m (pierwotnie 2,5 m x 3,90 m), natomiast odbudowana część budynku od strony południowej ma wymiary 3,68 m x 3,88 m. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy zakwalifikowały wykonane przez Skarżącego roboty budowlane jako odbudowę (od strony południowej) oraz odbudowę i rozbudowę (od strony północnej) budynku mieszkalnego.
Jak już wcześniej wskazano - regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,
z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach art. 29-30 Prawa budowlanego wymieniono przypadki, w których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, a w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy nie przekraczała tej wartości.
Zarówno w skardze, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji ganku, uwzględniając jednak powszechne rozumienie tego pojęcia przyjmuje się, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz (krużganek, balkon lub galeria) na zewnątrz budynku, łączący jego pomieszczenia, mieszczące się od strony podwórza, ewentualnie jako półotwarty taras od strony ogrodu przyległego do zabudowań (tak: A. Kosicki [w:]
A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, komentarz do art. 29). W orzecznictwie sądowym wskazuje się też na funkcję, jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku. Tym samym, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak jest podstaw do przyjęcia, że chodzi o budowę ganku (zob. wyroki NSA: z 10 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1244/20, z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 476/18, z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2803/18, z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1566/17).
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), które polegały na odbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres wykonanych
w niniejszej sprawie robót budowlanych nie odpowiada hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie mamy bowiem do czynienia z odbudową i rozbudową budynku mieszkalnego, a nie budową "ganków".
W konsekwencji dokonanej w sprawie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako odbudowy i rozbudowy, wobec ich realizacji bez pozwolenia na budowę, wymaganego na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w sprawie nie było zasadne prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, ale wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 tej ustawy. Jako że mamy do czynienia z samowolą budowlaną prawidłowo postanowiono o wstrzymaniu Inwestorowi robót budowlanych
i nałożeniu na Skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, a wobec ich nieprzedłożenia orzeczono rozbiórkę odbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [..] w K.
Podsumowując należy powtórzyć, że o charakterze wykonanych robót budowlanych i powstałej w ich konsekwencji konstrukcji decyduje przede wszystkim funkcja tego przedmiotu, a nie nazwa określona przez inwestora. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że stwierdzona w toku postępowania odbudowa i rozbudowa budynku nie polegała na dobudowaniu przydomowych ganków, lecz w istocie stanowiła odbudowę tego budynku oraz jego rozbudowę.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.[pic]