II SA/Gd 344/23

II SA/Gd 344/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalenda Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., nr WOP.7721.214.2017.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 20 października 2022 r., nr PINB-7141/197a/2002/A/PO; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. P. (skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z dnia 16 lutego 2023 r., nr WOP.7721.214.2017.MH, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) z dnia 20 października 2022 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku dwukondygnacyjnego, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych, luźno ułożonych na gruncie rodzimym, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem i tworzącym jedną całość o wymiarach 5,05 m x 8,20 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. , gmina Krokowa.
Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 21 października 2005 r. nakazał ówczesnym właścicielom przedmiotowej działki, E. i L. W., rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,05 m x 8,20 m oraz rozbiórkę obiektu budowlanego – sanitariatu o wymiarach 0,95 m x 1,00 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - rozpoznając odwołanie L. W. i E. W., którzy wskazali m.in., że decyzja organu pierwszej instancji została im doręczona dopiero 12 lat po jej wydaniu, decyzją z 16 stycznia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 21 października 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że koniecznym do wyjaśnienia zagadnieniem jest ustalenie daty powstania przedmiotowego obiektu, w szczególności wobec podnoszonych przez odwołujących się argumentów, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r. Zatem kwestia daty powstania tego obiektu wymagała zweryfikowania, gdyż będzie ona stanowiła o przyjęciu przez organ nadzoru budowlanego właściwej procedury, czyli zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. albo Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto organ I instancji powinien ustalić, czy na terenie działki nr [...] w K., gmina Krokowa obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnić zmiany przepisów wprowadzone do 1 stycznia 2017 r.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB - decyzją z 20 października 2022 r. – wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – w skrócie Prawo budowlane z 1974 r., nakazał A. P. rozbiórkę budynku dwukondygnacyjnego, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych luźno ułożonych na gruncie rodzimym, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem i tworzącym jedną całość o wymiarach 5,05 m x 8,20 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina Krokowa.
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych stwierdził m. in., że poprzedni właściciele działki nr [...] położonej w obr. K., gmina Krokowa, E. W. i L. W., wybudowali w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek dwukondygnacyjny, trwale związany z gruntem, posadowiony na bloczkach betonowych luźno ułożonych na gruncie rodzimym, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem i tworzącym jedną całość o wymiarach 5,05 m x 8,20 m.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, właścicielką została A. P., która w związku z tym została obciążona prawnymi skutkami aktu samowoli budowlanej.
Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości; objęty nakazem rozbiórki obiekt jest zlokalizowany na działce od 1994 r. i przez ten czas skutecznie oparł się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia sposób jego posadowienia.
Organ stwierdził też, że w związku z tym, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) – dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.. Z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3). Budowę obiektów budowlanych można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 § 1 tej ustawy.
PINB wyjaśnił też, że poinformował stronę pismem z dnia 3 marca 2022 r., iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że zwrócił się z pytaniem do stron, czy w Urzędzie Gminy Krokowa toczy się postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji, pouczając stronę, iż w przypadku braku odpowiedzi na to pismo w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15.04.2022 r. przyjmie, że w Urząd Gminy Krokowa nie wydał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki i że nie toczy się postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że w dniu 12.08.2022 r. otrzymał informację z Urzędu Gminy Krokowa, iż nie jest i nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki.
Organ ustalił też, że w okresie wznoszenia objętego nakazem rozbiórki budynku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 roku nr 162/XXXVII/93, zgodnie z którym teren, na którym położona jest działka nr [...] wchodzi w skład terenu łąk, bez prawa zabudowy. Obecnie dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. w gminie Krokowa, uchwalony uchwałą Rady Gminy Krokowa z dnia 25 maja 2022 r. nr XLVII/478/2022, zgodnie z którym przedmiotowa działka leży na obszarze oznaczonym [...] - tereny rolnicze - ustala się zakaz wszelkiej zabudowy. Z tej przyczyny organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - po rozpoznaniu odwołania A. P., decyzją z dnia 16 lutego 2023 r., nr WOP.7721.214.2017.MH, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 20 października 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowego budynku (przełom sierpnia i września 1994 r.) przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został skonkretyzowany w przepisie § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z przepisem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi m.in., że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego - badając sprawę, powinien mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z planami obowiązującymi od momentu budowy.
Organ zauważył, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa działka, aktualnie obowiązuje uchwała nr XLVI 1/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Bota I i II w gminie Krokowa. Zgodnie z kartą terenu nr [...] dołączoną do tej uchwały działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym [...] - tereny rolnicze, na których ustalony jest zakaz wszelkiej zabudowy. W dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku obowiązywała natomiast uchwała nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa dotyczącego obrębu geodezyjnego Karwieńskie Błota, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 16, poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993 r. W § 4 pkt 17a tej uchwały wskazano, że Karwieńskie Błota II stanowią jeden kompleks objęty ochroną konserwatorską oraz ochroną środowiska wraz z Karwieńskimi Błotami - jako park kulturowy.
Organ przypomniał też, że w związku z wnioskiem L. W. z dnia 16 grudnia 2019 r., Wójt Gminy decyzją nr ZPG.6730.186.2019r. z 30 marca 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu rekreacji indywidualnej w celu legalizacji samowolnej zabudowy na działce nr [...] w obr. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją nr SKO Gd/2198/20 z 9 września 2020 r. utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 31 marca 2020 r.
Oceniając zebrany materiał dowodowy PWINB stwierdził, że od daty wybudowania przedmiotowego budynku do chwili obecnej zabudowa na działce nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym K. była i jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko PINB co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku o trwałym połączeniu z gruntem, gdyż istnieje on od 1994r. (data zakończenia budowy) i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję.
Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących kwestii uczestnictwa strony w postępowaniu, organ odwoławczy nie znalazł nieprawidłowości w tym zakresie, gdyż adres strony został ustalony prawidłowo, i na ten adres były wysyłane zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia uwag. Zawiadomienia zostały uznane za doręczone stronie w trybie art. 44 § 4 Kodeku postępowania administracyjnego. Były one skierowane na ten sam adres, na który została skierowana decyzja, która została skutecznie doręczona i zostało od niej skutecznie wniesione odwołanie.
Odnosząc się do argumentów dotyczących upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji przez p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim wyjaśniono, że przepisy prawa, w tym przepisy Prawa budowlanego, nie przewidują konkretnych, stosownych regulacji dla funkcji osoby pełniącej obowiązki (p.o.) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Starosta jest uprawniony do powierzenia pracownikowi powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego pełnienia obowiązków, a zatem także podpisywanie decyzji. Skoro do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, to brak docelowej obsady stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie Starosty. Zatem powołanie i odwołanie osoby pełniącej obowiązki (p.o.) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stanowi wyłączną prerogatywę starosty.
A. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., zarzuciła organowi:
rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o zebraniu całości materiału dowodowego i zaniechaniu umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,
błędne ustalenia faktyczne dotyczące charakteru obiektu, w tym nieprawidłowe przyjęcie, że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem,
rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego i jego charakteru;
naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;
naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 86 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez osobę nieuprawnioną, a tym samym niezawierającej podpisu osoby uprawnionej do jej wydania.
Skarżąca w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły strony o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie miał zatem prawa utrzymać decyzji w mocy, a zobowiązany był do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organy administracyjne błędnie przyjęły też, że znajdujący się na nieruchomości obiekt jest trwale związany z gruntem. Już nawet z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to obiekt umieszczony na bloczkach betonowych luźno umieszczonych na gruncie rodzimym. Przedmiotowy obiekt ma charakter przenośny, a to, że istnieje na nieruchomości przez stosunkowy długi czas nie przesądza o jego trwałym związaniu z gruntem.
W ocenie skarżącej organy powołują różne okoliczności faktyczne dotyczące np. sposobu posadowienia obiektu, jego wymiarów, okresu wzniesienia, lecz nie wskazują żadnych środków dowodowych, na których te ustalenia są oparte. Nie ma w toku postępowania np. dowodu z oględzin, przeprowadzonego z zachowaniem wymaganej w takim wypadku procedury.
Skarżąca podniosła też, że decyzja organu I instancji została wydana i podpisana przez osobę tytułującą się jako: "p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim", tymczasem przepisy prawa nie przewidują takiej funkcji. Skoro przepisy prawa nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków powiatowego inspektora, to znaczy, że takiego powierzenia nie można dokonać, a na pewno nie można tego zrobić w trybie innym, niż przewidziany dla powołania inspektora.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim
z 20 października 2022 r. - nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), dalej "Prawo budowlane z 1974 r.", rozbiórkę budynku dwukondygnacyjnego, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych luźno ułożonych na gruncie rodzimym, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem i tworzącym jedną całość o wymiarach 5,05 m x 8,20 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina Krokowa.
Dokonując kontroli powyższych decyzji Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Na wstępie należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt budowlany został wybudowany przed datą 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę, jak również parametry spornego obiektu. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z protokołów oględzin z 7 sierpnia 2000 r. i 21 maja 2018 roku oraz oświadczeń poprzednich właścicieli spornego obiektu i działki, tj. E. i L. W., którzy w piśmie z dnia 12 czerwca 2018 roku wskazali, że wybudowali sporny obiekt na przełomie sierpnia i września 1994 roku.
Nie jest również sporna kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.
W konsekwencji powyższych ustaleń organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "Prawo budowlane z 1994 r.". Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy art. 37 – 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Będący w niniejszej sprawie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z brzmienia powołanego przepisu wynika więc, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.
Należy przy tym wskazać, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1648/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zagadnienie dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym do obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. zostało bezpośrednio poruszone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (opublikowano: ONSAiwsa 2014/6/89). W orzeczeniu tym wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Rozważając zatem przesłankę zawartą w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy wskazać, że na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (w roku 1994 – przełom sierpnia i września), tzn. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, wskazanych przez organy, na budowę obiektu budowlanego o funkcji letniskowej, bez względu na to czy był to budynek, czy też obiekt budowlany trwale, lub nietrwale związany z gruntem, inwestor musiał uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadał. Obowiązek ten wynikał wprost z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, zgodnie z którym roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Ponadto, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, wybudowany obiekt budowlany narusza przepisy obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści znajdującej się w aktach sprawy uchwały nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa oraz wydruku z internetowego systemu informacji przestrzennej wynika, że działka [...] leży na obszarze oznaczonym [...] - tereny rolnicze, dla którego to terenu obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy (karta terenu [...], pkt 9).
Orzekające organy - analizując kwestię zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym od momentu jego budowy do daty orzekania, prawidłowo oceniły, że w żadnym czasie przepisy te nie zezwalały na realizacje zabudowy, jaka jest własnością skarżącej.
W toku postępowania nie było bowiem kwestionowane, że sporna działka nr [...] jest położona w gminie Krokowa, w obrębie geodezyjnym K.. W dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązywała na tym terenie uchwała nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa dotyczącego obrębu geodezyjnego K., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 16, poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993 roku. W § 4 pkt 17a tej uchwały wskazano, że Karwieńskie Błota II stanowią jeden kompleks objęty ochroną konserwatorską oraz ochroną środowiska wraz z Karwieńskimi Błotami - jako park kulturowy. Z zapisów tego planu wynikało też, że sporna działka wchodzi w skład terenu łąk, bez prawa zabudowy.
Organy wskazały także, że w związku z wnioskiem L. W. z dnia 16 grudnia 2019 r., Wójt Gminy - decyzją nr ZPG.6730.186.2019r. z 30 marca 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu rekreacji indywidualnej w celu legalizacji samowolnej zabudowy na działce nr [...] w obr. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją nr SKO Gd/2198/20 z 9 września 2020 r. utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 31 marca 2020 r.
W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że zarówno w dacie budowy, jak i w okresie późniejszym, na podstawie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, przedmiotowy samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie był dopuszczalny na terenie miejscowości K., co wypełniało przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do wydania nakazu rozbiórki.
Niemniej jednak, mimo prawidłowości obu decyzji w ww. zakresie, Sąd dostrzegł w nich uchybienia uzasadniające wyeliminowanie rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Mianowicie organy orzekające nie zwróciły uwagi na dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zwaną dalej "ustawą nowelizującą" - nowelizację ustawy Prawo budowalne z 1994 r., która weszła w życie 19 września 2020 r. i która dodała do ustawy art. 49f.
Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Z regulacji tej wynika więc, że zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), które wszczynane jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a postępowanie niniejsze będzie podlegało umorzeniu.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r. W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21) wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być przy tym wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywiste jest, że przed dniem 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu spraw. Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. W przypadku rozpatrywanej sprawy budowa obiektu budowlanego zakończona została w 1994 r., a więc do dnia orzekania przez organ I instancji minęło prawie 30 lat.
Warto podkreślić, że zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Takie brzmienie przepisu oznacza, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Przy czym chodzi tu o decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z tego też powodu bez znaczenia dla możliwości zastosowania w sprawie art. 49f Prawa budowalnego z 1994 r. pozostają wydane w tej sprawie decyzje rozbiórkowe, które zostały z obrotu prawnego wyeliminowane. Kontrolowana decyzja PINB o rozbiórce wydana została 20 października 2022 r. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie przepisy art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r. mogły mieć zastosowanie, gdyby strona postępowania złożyła stosowny wniosek. Bezsporne jest bowiem, że minęło 20 lat od zakończenia budowy, a także że nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę przed 19 września 2020 r.
Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie ma żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, niemniej w ocenie Sądu organ miał obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dyspozycja art. 9 k.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy. Taką istotną okolicznością jest niewątpliwie fakt wejścia w życie – w trakcie toczącego się już postępowania rozbiórkowego - regulacji szczególnej, wprowadzającej możliwość dokonania legalizacji samowoli budowlanej na innych, uproszczonych zasadach, której zastosowanie uzależnione zostało od złożenia wniosku przez uprawniony podmiot.
Ponadto, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa.
Należy mieć na względzie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, należy zatem wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy pozwalające na legalizację obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 867/22 i powołane tam orzecznictwo). Kierując się zatem wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również wynikającą z art. 9 k.p.a., zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – organ winien był pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Mimo upływu ponad dwóch lat od daty wejścia w życie art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r. (19 września 2020 r.) do daty wydania decyzji przez organ I instancji (20 października 2022 r.), organ takiego pouczenia nie wystosował. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca przez ten czas nie była reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego.
Uchybienia te są przy tym o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę oparta była głównie na niezgodności istniejącego obiektu budowlanego z przepisami przestrzennymi, natomiast w przypadku stosowania wspomnianej uproszczonej procedury legalizacyjnej organy nie biorą pod uwagę zgodności obiektu budowlanego z przepisami przestrzennymi, co ma kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Sąd wskazuje, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru zobowiązuje stronę do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 49g Prawo budowlane z 1994 r. do dokumentów legalizacyjnych należą: oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego, ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Tak więc w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie ma obowiązku dostarczania organowi projektu budowlanego oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru budowlanego, kończąc uproszczone postępowanie legalizacyjne, wydaje decyzję o legalizacji w przypadku, gdy dokumenty legalizacyjne będą kompletne oraz gdy z ekspertyzy technicznej będzie wynikać, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Co więcej, legalizacja przeprowadzona w trybie uproszczonym nie wiąże się z żadnymi opłatami legalizacyjnymi. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku postępowania, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Podkreślić jednakże należy, że spełnienie warunków formalnych legalizacji powoduje, że organ zobligowany jest do wydania decyzji legalizacyjnej (tzw. decyzja związana). Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że brak jest dodatkowego obowiązku dopełnienia odrębnej procedury związanej z dopuszczeniem zalegalizowanego obiektu budowlanego do użytkowania.
Podsumowując, organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę możliwości zastosowania procedury uproszczonej legalizacji określonej w art. 49f Prawo budowlane z 1994 r., a tym samym naruszyły art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie pouczenia strony o możliwości wnioskowania o zastosowanie procedury uproszczonej legalizacji w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu istotnym, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej oraz na podstawie art. 9 k.p.a. zwróci się do właścicielki działki nr [...]z zapytaniem o wybór procedury legalizacyjnej w zakresie wybudowanego w warunkach samowoli obiektu budowlanego rekreacji indywidualnej i ustali, czy jej wolą jest kontynuowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., czy też prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r. W razie złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ umorzy aktualnie prowadzone postępowanie i podejmie postępowanie na podstawie przepisów ww. art. 49f i następnych.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zważył, że organy dokonały błędnej kwalifikacji spornej zabudowy jako budynku trwale związanego z gruntem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, tak jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. Związanie z gruntem budynku jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W orzecznictwie wyrażono pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, wyroki WSA w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 499/21, z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) - Z WYROKU II SA/Gd 139/22 W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne ujawnione w niniejszej sprawie nie pozwalały uznać obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania za posiadającego fundamenty i za trwale związanego z gruntem. Funkcji fundamentów nie mogą pełnić w tej sprawie bloczki betonowe ułożone luźno na gruncie rodzimym.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej dotyczących rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy. W szczególności Sąd miał na uwadze, że organ I instancji prawidłowo ustalił adres skarżącej i na ten adres wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia uwag. Zawiadomienia zostały uznane za doręczone stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Były one skierowane na ten sam adres, na który została wysłana do skarżącej decyzja organu I instancji, która została skutecznie doręczona i zostało od niej skutecznie wniesione przez skarżącą odwołanie. Natomiast organ II instancji nie prowadził własnego postępowania dowodowego i prawidłowo doręczył stronie decyzję, nie naruszył zatem art. 10 k.p.a. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących upoważnienia do wydania decyzji przez p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że Starosta jest uprawniony do powierzenia pracownikowi powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego pełnienia obowiązków, a zatem także podpisywanie decyzji. Skoro do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, to brak docelowej obsady stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie Starosty. Zatem powołanie i odwołanie osoby pełniącej obowiązki (p.o.) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stanowi wyłączną prerogatywę starosty.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.