II SA/Gd 342/25

II SA/Gd 342/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 marca 2025 r., nr SKO.450.39.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ustka z dnia 30 grudnia 2024 r., nr GOR.6730.1.42.2024.ZG, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego R. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan R. M. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO) z 26 marca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy Ustka decyzją z 30 grudnia 2024 r. po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. z 18 kwietnia 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy łącznej do 4MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], obręb [...], gm. [...].
SKO rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 26 marca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał m.in., że inwestor wcześniej, w dniu 26 kwietnia 2022 r., wystąpił już z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], obręb [...], gm. [...]. Wówczas jednak teren inwestycji obejmował powierzchnię 9998 m kw., a elektrownia miała składać się m.in. z 8000 paneli. Dla tej inwestycji Wójt Gminy Ustka ustalił warunki zabudowy decyzją z 6 września 2022 r. W ocenie SKO wniosek inwestora z 18 kwietnia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z wnioskiem z 26 kwietnia 2022 r., bowiem oba wnioski dotyczą odmiennych rodzajowo inwestycji, tak w zakresie instalacji, jak i w zakresie terenu inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby inwestor wystąpił z odrębnymi wnioskami równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą tych samych inwestycji.
Dalej SKO stwierdziło, że art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być interpretowany bez uwzględniania art. 10 ust. 2a ustawy. W konsekwencji Kolegium nie podzieliło zawartego w odwołaniu poglądu, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie decyzji o warunkach zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji słusznie zakwalifikował planowaną inwestycję jako instalację odnawialnego źródła energii i w związku z tym odstąpił od oceny spełnienia przez nią warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził natomiast analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy i zasadnie uznał je za spełnione.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących przede wszystkim obaw przed możliwymi zagrożeniami środowiskowymi, SKO wskazało, że inwestor do wniosku załączył decyzję Wójta Gminy Ustka z 30 listopada 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. SKO uznało, że zgłaszane przez Skarżącego zarzuty kwestionujące zasadność tej decyzji dotyczą odrębnego postępowania i nie mogą być rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu.
Uznając za niezasadny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się został poinformowany o wszczęciu postępowania (z.p.o. odebrane przez dorosłego domownika w dniu 17 czerwca 2024 r.), o przedłużeniu terminu (oba z.p.o. odebrane w dniu 19 sierpnia 2024r. i w dniu 22 października 2024 r. przez odwołującego się), zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (skutek doręczenia na dzień 18 listopada 2024 r.), a także doręczono mu zaskarżoną decyzję (z.p.o. odebrane w dniu 3 lutego 2025 r. przez odwołującego się). Co istotne, odwołujący się skorzystał z przysługujących mu uprawnień i złożył terminowo odwołanie w sprawie.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 26 marca 2025 r. zarzucił naruszenie:
art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i ocenę prowadzącą do nieprawidłowych wniosków – że elektrownia fotowoltaiczna jest inwestycją, co do której nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 38a ust. 1 pkt 12 w związku z ust. 3 ustawy Lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszar ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe poprzez błędne odstąpienie od zbadania, czy planowana inwestycja przyniesie działania mające negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze, co doprowadziło do pominięcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz do niewyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja należąca do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko znajduje się w granicach strefy ochronnej uzdrowiskowej "C". W jej granicach zakazane jest prowadzenie działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. W takich okolicznościach w słusznym interesie obywateli jest uzyskanie decyzji środowiskowej dotyczącej inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także mogących bezpośrednio oddziaływać na Skarżącego.
SKO wniosło oddalenie skargi, potwierdzając dotychczasowe stanowisko.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 38a ust, 1 pkt 12, w związku z ust. 3 ustawy lecznictwo Uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz gminy Uzdrowiskowe wskazało, że kwestia ta nie została pominięta przez organ administracji. W punkcie 4 ppkt 5 decyzji organu pierwszej instancji zawarto informacje, iż teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, ale leży w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej. W związku z tym zastrzeżono, że inwestora obowiązują ustalenia zawarte w statucie uzdrowisko U. oraz że należy przestrzegać art. 30 ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepis ten stanowi, iż w strefie "C" w ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1. Tym samym wprowadza on w ust. 1 pkt 12 zakaz prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Mając na uwadze brzmienie wyżej wymienionego przepisu należało zauważyć, że nie zawiera on generalnego zakazu zabudowy paneli fotowoltaicznych w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Zatem sam fakt lokalizowania planowanej inwestycji w strefie "C" nie narusza art. 38a ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 12 ustawy. To zaś właśnie było przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie SKO kwestie środowiskowe, w tym krajobrazowe, winny być przedmiotem analizy odrębnego postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwe jest bowiem, że ww. przepis art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym zawiera regulacje dotyczące ochrony krajobrazu. Warto wskazać także, że jak wynika z uchwały Rady Miasta Ustki w sprawie statutu Uzdrowiska Ustka - strefa "C" ochrony uzdrowiskowej obejmuje obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych klimatycznych oraz ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych. W przedmiotowej sprawie planowane przez inwestora przedsięwzięcie podlegało ocenie w odrębnym postępowaniu środowiskowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Na wstępie wyjaśnić należy, że na mocy art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 ze zm.), w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze. zm., dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Po drugie, uznać należy, że SKO zasadnie przyjęło, iż fakt, że ten sam inwestor uzyskał uprzednio dla tej samej działki warunki zabudowy określone decyzją SKO z 4 marca 2024 r., nie stanowiło przeszkody do rozpoznania kolejnego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby one dotyczyły tego samego terenu z tym, że nie dla tych samych inwestycji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566 /07; przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wnioskowana obecnie inwestycja nie jest inwestycją tożsamą z inwestycją wskazaną we wniosku inwestora z 26 kwietnia 2022 r. Co prawda wcześniejszy wniosek o warunki zabudowy również dotyczył budowy farmy fotowoltaicznej, jednak teren planowanej inwestycji obejmował powierzchnię 9998 m. kw., natomiast w rozpoznawanej sprawie teren ten wynosi 37400 m. kw. Pierwotnie inwestycja miała składać się między innymi z 8000 szt. paneli, do 20 szt. inwerterów oraz do 4 szt. stacji transformatorowych, natomiast w niniejszym postępowaniu inwestycja ma składać się z do 9000 szt. paneli fotowoltaicznych, do 80 szt. inwerterów solarnych. Oznacza to, że inwestycja ta obejmuje inny zakres zagospodarowania terenu niż ten określonych decyzji SKO z 4 marca 2024 r., a zatem nie zachodziły prawne przeszkody do rozpoznania kolejnego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.
Przechodząc do meritum wskazać trzeba, że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czyli zamierzenia inwestycyjnego z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – ustawodawca wyłączył konieczność spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także warunku posiadania przez teren mający być objęty warunkami zabudowy dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wyłącznie to wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Wobec powyższego jako prawidłowe należy uznać stanowisko organów wskazujące na brak konieczności sporządzania w sprawie analizy urbanistycznej i skoncentrowanie się w prowadzonym postępowaniu na badaniu niewyłączonych przez ustawodawcę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Przesłankami tymi są: istnienie lub zaprojektowanie uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze; zgodność z przepisami odrębnymi; okoliczność nieznajdowania się zamierzenia budowlanego w obszarze: nieobjętym zakazem wynikającym z decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W konsekwencji zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest w sposób oczywisty nieuzasadniony i sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej nie wymaga spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" i dostępu terenu do drogi publicznej. Odnotować jedynie należy, że Skarżący nie podaje żadnych argumentów prawnych uzasadniających zasadność podniesionego w skardze zarzutu.
Bezsporne jest w sprawie spełnienie przez inwestora przesłanki w zakresie uzbrojenia terenu adekwatnego do charakteru planowanej inwestycji. Zaopatrzenie w energię elektryczną będzie odbywać się zgodnie z warunkami technicznymi gestora sieci. Nie budzi też wątpliwości, że teren, na którym została zaplanowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się także w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p.
Za nieuzasadnione uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 38a ust. 1 pkt 12 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. - Lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 1420), a także przepisów uchwały nr XXXV/282/2009 Rady Miasta Ustka z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie statutu Uzdrowiska Ustka (Pomor. z 2009 r. nr 102, poz. 2020 ze zm.), ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia – w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami. To zatem minister zdrowia jest organem właściwym do skontrolowania zgodności treści planowanej decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, a także z przepisami aktu prawa miejscowego, jakim jest statut Uzdrowiska Ustka uchwalony wskazaną wyżej uchwałą. Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji Wójt Gminy Ustka pismem z 15 października 2024 r. wystąpił do ministra zdrowia o uzgodnienie projektu wydanej w sprawie decyzji. Minister zdrowia nie odpowiedział w przewidzianym w art. 54 ust. 5 u.p.z.p. dwutygodniowym terminie, co obligowało organ pierwszej instancji do uznania uzgodnienia za dokonane. Fakt dokonania tzw. "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji przez ministra zdrowia, nie upoważniał wójta do analizowania kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi kwestie uzdrowiskowe. Skoro minister zdrowia dokonał milczącego uzgodnienia projektu decyzji, to tym samym Wójt zobowiązany był przyjąć, że planowana inwestycja nie narusza regulacji dotyczących uzdrowisk, w tym art. 38a ust. 1 pkt 12 w związku z ust. 3 ustawy uzdrowiskowej - wskazanego we wniesionej do Sądu skardze.
Jednocześnie podzielić należy wyrażony przez SKO pogląd, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest na podstawie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) wydaną w sprawie decyzją z 30 listopada 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawnym bowiem następstwem rozwiązania, o którym mowa w art. 86 ww. jest pełne związanie organu wydającego jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza że Wójt wydający warunki zabudowy nie posiada kompetencji do ponownego analizowania kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.
Zastrzeżenia Sądu orzekającego w tej sprawie budzi natomiast zgodność wydanej decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora oraz jej uzasadnienie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Wynika to wprost z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b, wskazujący między innymi na konieczność zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że organ wydający decyzję zabudowy jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. To bowiem wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 442/21).
Jak wynika z akt sprawy organu pierwszej instancji, Wójt pismem z 24 kwietnia 2024 r. wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez między innymi wskazanie parametrów dotyczących terenu inwestycji w zakresie: istniejącej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni podlegającej przekształceniu, a także projektowanych minimalnych i maksymalnych parametrów dotyczących terenu inwestycji, przy czym organ wskazał, że przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć zabudowy kubaturowe, powierzchnię podlegającą przekształceniu – teren, którego faktyczny sposób zagospodarowania ulegnie zmianie (włącznie z powierzchnią zabudowy), a zatem pozostałą część będzie stanowiła powierzchnię biologicznie czynna.
W odpowiedzi inwestor pismem z 7 maja 2024 r. przekazał organowi skorygowany w pkt 7.6 oraz 10 wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W skorygowanym wniosku inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy wynosić będzie od 3730 m. kw. do 373000 m. kw., powierzchnia biologicznie czynna od 13300 m. kw. do 35300 m. kw., natomiast powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosić będzie od 3730 m. kw. do 37300 m. kw.
W wydanej przez Wójta decyzji – w pkt 3., to jest w ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, w tym wskaźników urbanistycznych wskazano między innymi, że powierzchnia zabudowy – około 5% powierzchni działki (dotyczy zabudowy kubaturowej, w tym stacji transformatorowych), powierzchnia podlegająca przekształceniu to 37300 m. kw. W ppkt 4 określono także powierzchnię biologicznie czynną – minimum 50% powierzchni terenu (w tym powierzchnia pod panelami fotowoltaicznymi).
Powyższe zdaniem Sądu oznacza niezgodność treści wniosku inwestora z wydaną przez organ decyzją o warunkach zabudowy. Przy czym co ważne ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji ani z uzasadnienia decyzji SKO nie sposób odczytać, co jest przyczyną takiego stanu rzeczy.
Zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), decyzja administracyjna zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.).
Szczególnie istotnym elementem decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23). Jednocześnie w doktrynie skazuje się, że uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W tej ostatniej sytuacji chodzi więc zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ administracji publicznej zastosował dany przepis. Uzasadnienie prawne decyzji powinno więc być wywodem prawniczym mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego w danej sytuacji fakty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023 oraz przywołane tam poglądy doktryny).
W rozpoznawanej sprawie Wójt w wezwaniu z 24 kwietnia 2024 r. jednoznacznie stwierdził, że przez powierzchnię zabudowy rozumie zabudowę kubaturową, powierzchnię podlegająca przekształceniu – teren, którego faktyczny sposób zagospodarowania ulegnie zmianie. Pozostała część terenu zdaniem Wójta będzie stanowiła powierzchnię biologicznie czynną.
W skorygowanym wniosku inwestor zaś wskazał powierzchnię zabudowy w zakresie takim samym jak powierzchnię podlegającą przekształceniu i określił ją w przedziale pomiędzy 3730 m. kw. a 37300 m. kw. Powstaje zatem uzasadniona i niewyjaśniona przez organy administracji wątpliwość dotycząca określenia w wydanej decyzji powierzchni zabudowy na około 5% powierzchni działki. Skoro część działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma powierzchnię 37300 m kw., to 5% tej powierzchni równa się 1865 m. kw., a zatem ma się nijak do powierzchni wnioskowanej przez inwestora. Organ co prawda wskazał, że te 5% dotyczy zabudowy kubaturowej, jednakże w świetle wcześniej skierowanego do inwestora wezwania oraz treści złożonego w sprawie wniosku o wydanie decyzji, nie sposób odczytać, w jaki sposób Wójt definiuje w rozpoznawanej sprawie powierzchnię zabudowy. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego elementu, zarówno faktycznego i prawnego powoduje brak możliwości kontroli prawidłowości ustalenia wydanej w tym zakresie decyzji. Nie sposób także odczytać, z jakiego powodu powierzchnia zabudowy w zaskarżonej decyzji została określona w sposób inny niż domagał się tego inwestor. Zwrócić również należy uwagę, że Wójt wydał w niniejszej sprawie decyzję środowiskową, powołując się na między innymi na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), kwalifikując ją jako inwestycję mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 0,5 ha. Organ ten, jednakże nie uzasadnił na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej określił powierzchnię zabudowy na maksymalnym poziomie 1865 m. kw. Zdaniem Sądu kwestia ta powinna zostać przez organy uzasadnienia także w kontekście wydanej w sprawie decyzji środowiskowej. Nie można tracić z pola widzenia tego, że w myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako powierzchnię zabudowy traktuje się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, czyli analogicznie jaką zdefiniował ją Wójt w wezwaniu do uzupełnienia wniosku inwestora.
Decyzja o warunkach zabudowy określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem Sądu decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby ani strony postępowania ani organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miały wątpliwości co do tego jakie parametry zabudowy są dopuszczalne na danym terenie. Wydana w sprawie decyzja Wójta utrzymana w mocy przez SKO w części określenia powierzchni zabudowy, wskazanego warunku nie spełnia, a nadto z uwagi na brak uzasadnienia decyzji organów obu instancji w tym zakresie, nie poddaje się sądowej kontroli zgodności z prawem.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W tej sprawie zarówno ocena prawna jak i wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Oznacza to, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą w szczególności do: zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej określenia powierzchni zabudowy; określenia tej powierzchni w sposób niebudzący wątpliwości na dalszym etapie procesu inwestycyjnego; a także do wykazania i uzasadnienia korelacji określenia powierzchni zabudowy z powierzchnią zabudowy określoną we wniosku inwestora oraz z powierzchnią zabudowy przyjętą w decyzji środowiskowej z 30 listopada 2023 r. Dopiero bowiem prawidłowe, zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne określenia tego parametru umożliwi Sądowi skontrolowanie jego zgodności z prawem.