II SA/Gd 342/22

II SA/Gd 342/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 par. 1 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego tymczasowego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. Z. i T. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 11 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił m.in. D. Z. i T.Z. (dalej: "Strona", "Skarżący") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego
w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [..] w Kartuzach.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w ww. zakresie PINB decyzją z 2 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a., umorzył to postępowanie. Decyzja została wysłana m.in. pełnomocnikowi Strony i doręczona mu
8 grudnia 2020 r.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 19 stycznia 2021 r. utrzymał ją w mocy.
Na powyższą decyzję organu odwoławczego Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 191/21 uchylił ją.
Wątpliwości Sądu wzbudził ustalony przez organy administracji krąg stron postępowania w niniejszej sprawie, tj. status D. Z. i T. Z., bowiem ich legitymacja procesowa nie została w żaden sposób umotywowana interesem prawnym.
WSA w Gdańsku zaznaczył, że sam fakt uczestniczenia w postępowaniu nie czyni
z danego podmiotu strony, bowiem osoba taka musi wykazać, że ma w danej sprawie interes oparty na konkretnym przepisie (przepisach) prawa materialnego. Odwołując się do judykatury WSA w Gdańsku wskazał, że aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.
W ocenie Sądu stroną niniejszego postępowania jest niewątpliwie Gmina K., która wykonała tymczasowy obiekt budowlany w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście Kartuskiemu, co czyni ją inwestorem. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę na znajdujące się
w aktach sprawy (wydane na wniosek inwestora) zaświadczenie Starosty Kartuskiego
z 1 kwietnia 2020 r., stwierdzające, że zakres zgłoszonego zamierzenia jest zgodny
z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", a organ nie sprzeciwia się prowadzeniu robót. Zaświadczenie to zostało skierowane wyłącznie do Gminy. Również zawiadomienie z 8 czerwca 2020 r. o zaplanowanej na 8 lipca 2020 r. kontroli na działkach nr [...] i [...] PINB wystosowano wyłącznie do Burmistrza. Jednocześnie z akt nie wynika, dlaczego pismem z 11 września 2020 r. organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania Burmistrza, D. Z., T.Z. i Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w K.. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, aby uznać, że organy w sposób prawidłowy ustaliły krąg stron postępowania, a w szczególności, czy status ten przysługuje Skarżącym. Ma to tymczasem kluczowe znaczenie w kontekście prawidłowości rozpoznania zgłoszonego przez nich odwołania.
WSA w Gdańsku wskazał, że PWINB powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy D. Z. i T.Z. w ogóle należy uznać za strony postępowania. Tymczasem w aktach organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten status, tzn. wskazujących np. na ich umocowanie w tytule prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Sąd zastrzegł, że na obecnym etapie postępowania nie neguje ostatecznie statusu Skarżących jako stron postępowania, w aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdzałaby ich interes prawny. W związku z tym WSA w Gdańsku zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia materiału dowodowego w taki sposób, aby ten interes prawny ustalić lub wykluczyć.
Postanowieniem z 10 marca 2022 r. PWINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania D. Z. i T.Z. od decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu PWINB wskazał, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika bowiem wprost,
że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotów wnoszących ten środek zaskarżenia. Prawo to jest przy tym niezależne od tego, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Organ odwoławczy zaznaczył, że wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania.
Odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny PWINB podniósł, że przez "interes prawny" (art. 28 k.p.a.) należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować
w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć odwołujący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Podkreślono,
że z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na to pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy PWINB wskazał,
że stroną niniejszego postępowania jest niewątpliwie Gmina, która wykonała tymczasowy obiekt budowlany w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście Kartuskiemu, co czyni ją inwestorem. Organ odwoławczy podał, że inwestycja realizowana była na działkach nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] w Kartuzach, których wyłącznym właścicielem jest Gmina, natomiast Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] w Kartuzach. PWINB przyznał, że działki nr [..] i [...] sąsiadują z działkami
nr [...] i [...], na których realizowana była omawiana inwestycja, jednak tymczasowa ścieżka rowerowa z mat przerostowych zlokalizowana została wzdłuż zewnętrznej granicy działek nr [...] i [...] (droga) w odległości od 5 do 5,7 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem uznać, aby nieruchomość Skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji.
Zdaniem PWINB z akt sprawy nie wynika, dlaczego PINB pismem z 11 września 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, oprócz Burmistrza, również D. Z. i T.Z., brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdzałaby interes prawny Skarżących (którzy również nie wskazują w swoich pismach, jaki interes prawny mają w przedmiotowej sprawie). Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt uczestniczenia w postępowaniu nie czyni z danego podmiotu strony, bowiem osoba taka musi wykazać, że ma w danej sprawie interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi on być osobisty, własny, indywidualny, musi mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.
Podsumowując PWINB stwierdził, że D. Z. i T. Z. nie są stronami postępowania, w związku z brakiem legitymacji procesowej, przez co zasadne było wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesionego przez nich odwołania.
W skardze na ww. postanowienie PWINB D. Z. i T. Z., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmówieniu Skarżącym przymiotu strony, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że należąca do nich nieruchomość, tj. działki
nr [...] i [...], znajduje się faktycznie w sferze oddziaływania inwestycji zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] - działki sąsiadujące w odległości od 5 do 5,7 m;
2. przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i błędne uznanie, że Strony nie wykazały interesu prawnego, skutkiem czego nie mają legitymacji czynnej do złożenia odwołania od decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r.;
3. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia legitymacji procesowej Skarżących, a jedynie ogólne stwierdzenie, że z akt sprawy nie wynika, dlaczego PINB pismem
z 11 września 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania oprócz Burmistrza Kartuz (inwestora) również Skarżących oraz że brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby interes prawny Skarżących;
4. przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu zarzucono, że PWINB nie dokonał żadnych ustaleń zmierzających do ustalenia, czy Skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu. Niezależnie od tego Skarżący podnieśli, że posiadają przymiot strony, skutkiem czego mają prawo do złożenia odwołania od decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazano, że już tylko sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w sprawie wykonania inwestycji w oparciu o dokonane zgłoszenie. Podano, że w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stronami
w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Zdaniem strony skarżącej sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji
w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,
w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa, w tym w zakresie nasłonecznienia i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać taka inwestycja, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione.
Skarżący zwrócili uwagę, że PWINB sam przyznał, iż inwestycja jest zrealizowana na działkach nr [...] i [...], które sąsiadują z ich działkami w odległości od 5 do 5,7 m. Zdaniem Skarżących odległość około 5 m (która de facto jest znacznie mniejsza) świadczy o oddziaływaniu inwestycji na ich nieruchomość. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli inwestycji wykonanej przez Gminę Kartuzy, podczas której stwierdziłby, że inwestor przybliżył się do granicy działki Skarżących na odległość 2,7 m, co powoduje brak dostępu do drogi publicznej zapewnionego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Kartuzach
z 24 kwietnia 2010 r. obejmujący działki nr [...] i [...] stanowiące określony tam teren dróg wewnętrznych 025KDW z dostępem do terenów sąsiednich bez ograniczeń.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 10 marca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania D. Z. i T.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 2 grudnia
2020 r.
Należy wskazać, że postanowienie PWINB z 10 marca 2022 r. zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 14 lipca 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 191/21) decyzji PWINB z 19 stycznia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 2 grudnia 2020 r.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych
z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu
w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 191/21.
Uchylając decyzję PWINB z 19 stycznia 2021 r. WSA w Gdańsku wskazał na wątpliwości w zakresie ustalonego przez organy administracji kręgu stron postępowania
w niniejszej sprawie, tj. status D. Z. i T.Z., bowiem ich legitymacja procesowa nie została w żaden sposób umotywowana interesem prawnym.
W ocenie Sądu PWINB powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy D. Z.
i T.Z. w ogóle należy uznać za strony postępowania. Sąd zwrócił uwagę,
że w aktach organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten status, tzn. wskazujących np. na umocowanie w tytule prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. WSA w Gdańsku zastrzegł, że na obecnym etapie postępowania nie neguje ostatecznie statusu Skarżących jako stron postępowania, wskazuje jedynie, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy, która potwierdzałaby ich interes prawny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia materiału dowodowego w taki sposób, aby ten interes prawny ustalić lub wykluczyć.
W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu PWINB zastosował się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu
ww. wyroku, jednakże wyciągnięte przez ten organ wnioski na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego i sformułowane na ich podstawie stanowisko należy uznać za nieprawidłowe.
Jak wynika z akt sprawy PWINB, pismem z 10 listopada 2021 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kartuzach o przesłanie akt sprawy dotyczących zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego (ciągu pieszo-rowerowego) w formie przerostowych mat gumowych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w Kartuzach.
Pismem z 19 listopada 2021 r. Starosta Kartuski przekazał PWINB oryginał zaświadczenia z 1 kwietnia 2020 r. dotyczącego zgłoszenia robót budowalnych z 4 marca 2020 r., polegających na budowie obiektu tymczasowego w formie mat przerostowych gumowych o wymiarach 1500 x 100 x 23 mm w kolorze czarnym, na okres 180 dni jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego, na działkach nr [...] i [...] obręb ewidencyjny
nr [...] w Kartuzach, wraz z aktami sprawy.
Po dołączeniu do akt sprawy informacji uproszczonej z rejestru gruntów PWINB wydał 10 marca 2022 r. postanowienie, którym stwierdził niedopuszczalność odwołania D. Z. i T.Z. od decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Skarżący nie są stronami niniejszego postępowania,
w związku z brakiem legitymacji procesowej. Uzasadniając swoje stanowisko PWINB przyznał, że stanowiące własność Skarżących działki nr [...] i [...] obręb ewidencyjny
[...] w Kartuzach sąsiadują z działkami nr [...] i [...], na których realizowana była omawiana inwestycja, jednak tymczasowa ścieżka rowerowa z mat przerostowych zlokalizowana została wzdłuż zewnętrznej granicy działek nr [...] i [...] (droga) w odległości od 5,0 do 5,7 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. PWINB uznał tym samym, że nieruchomość Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji.
Zdaniem Sądu orzekającego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że postanowienie PWINB z 10 marca
2022 r. zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym podejmuje on czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie PWINB, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, ma bowiem charakter czysto procesowy. Innymi słowy, nie ma ono charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem,
że środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany. W przedmiotowej sprawie właśnie bowiem z uwagi na przyjęcie przez PWINB, że odwołanie zostało wniesione przez osoby nie będące stronami niniejszego postępowania, odstąpił on od oceny, czy w pierwszej instancji prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] w Kartuzach. W związku z tym badanie, czy decyzja o umorzeniu tego postępowania była zgodna z prawem czy też nie (zarzuty sformułowane na s. 4 i 5 skargi), pozostaje poza zakresem kognicji tutejszego Sądu w niniejszym postępowaniu.
Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. PWINB słusznie również wskazał, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony, należy jednak zaznaczyć, że interes ten może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z 8 marca 2005 r.
sygn. akt OSK 682/04 (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jest to prawo chronione nie tylko
w ustawodawstwie zwykłym (Kodeks cywilny), ale także konstytucyjnym. Przepis art. 64 Konstytucji RP wyraża bowiem zasadę prawa, łącząc jej treść z ochroną własności jako prawa człowieka i obywatela. Ponadto, co nabiera szczególnego znaczenia aksjologicznego w kontekście podejmowania jakichkolwiek decyzji związanych z prawem własności, jego ochrona została na gruncie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP uznana za jedną
z podstawowych zasad ogólnych tego prawa oraz całego porządku prawnego. W ocenie Sądu każde wskazanie na ewentualność naruszenia tego prawa wymaga zbadania przez organ, czy do takiego naruszenia mogło dojść.
W dalszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (i odpowiednio w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia budowy obiektów lub wykonywania robót budowlanych) jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami
w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w dacie wydania decyzji z 2 grudnia 2020 r. stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu
o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Dodatkowo ustalając krąg osób posiadających interes prawny
w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony
w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany
w judykaturze pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem
z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA
w Krakowie z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 743/20). Za utrwalone należy uznać stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.
W sprawach pozwolenia na budowę należy zatem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (zob. wyroki NSA: z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 574/16,
z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 46/13, z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12,
z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12, z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1494/11, z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt
II OSK 832/11, z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10, z 14 lipca 2011 r. sygn. akt
II OSK 1182/10, z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10).
Należy również zwrócić uwagę, że przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor ma służyć zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany,
a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania, lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że Skarżący są właścicielami nieruchomości (działki nr [...] i [...]) znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (działki nr [...] i [...]). Tymczasowy obiekt w formie gumowych mat przerostowych - jako tymczasowy ciąg pieszo-rowerowy - może potencjalnie wywołać wzmożony ruch, a to powoduje, że niewątpliwie po stronie Skarżących pojawia się interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym realizacji tej inwestycji z racji tego,
że ze strony tej inwestycji mogą pojawić się pewne uciążliwości. Nawet jeśli immisje będą odbywały się w granicach dopuszczalnych norm (np. hałas) to mimo wszystko powoduje to powstanie po stronie Skarżących prawa do ochrony ich interesów, a zatem konstytuuje to interes prawny po ich stronie w kontrolowanym postępowaniu. Skarżący podnosili również, że mimo potwierdzenia rozbiórki ww. obiektu w całości, usunięta została jedynie nawierzchnia z mat przerostowych, natomiast podbudowa nie została usunięta. Skarżący powinni mieć zatem możliwość domagania się sprawdzenia tej okoliczności, a mogą to uczynić jedynie będąc stroną tego postępowania.
W ocenie Sądu powyższe przemawia za przyjęciem, że Skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z 2 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego
w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo-rowerowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny nr [...] w Kartuzach.
Organ odwoławczy wadliwie zatem odkodował powstanie interesu prawnego po stronie Skarżących w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z naruszeniem ich interesu prawnego czy prawnymi ograniczeniami w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wskazane w uzasadnieniu organu odwoławczego odległości od granic działek inwestycyjnych do granic działek Skarżących (od 5 do 5,7 m) nie pozwalają na uznanie, że nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.
Podsumowując należy wskazać, że posiadanie interesu prawnego wynika nie tylko
z przekroczenia dopuszczalnych norm, czy odległości, ale z tego, że nieruchomość położona jest w (prawidłowo wyznaczonym) obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, choć jest przepisem szczególnym, to jednak - podobnie jak art. 28 k.p.a. - nie uzależnia przymiotu strony od naruszenia interesu prawnego. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja powinna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1977/18).
Końcowo należy zaznaczyć, że uczynienie stroną postępowania właścicieli nieruchomości położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji nie przekreśla możliwości jej legalnej realizacji, a pozwala im jedynie na ochronę własnego interesu w procesie inwestycyjno-budowlanym.
Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie PWINB dopuścił się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Skarżący nie są stronami niniejszego postępowania, w związku z brakiem legitymacji procesowej. Wydając postanowienie z 10 marca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania PWINB naruszył tym samym art. 134 k.p.a., co jest następstwem zasadniczego dla niniejszej oceny prawnej problemu przyjęcia przez ten organ nieposiadania przez Skarżących przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją z 2 grudnia 2020 r. Uchybienie to mogło mieć jednoznaczny i istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę PWINB będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając odwołanie Skarżących za złożone przez stronę postępowania rozpozna je merytorycznie.
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa
w kwocie 17 zł.[pic]