II SA/GD 340/22

II SA/Gd 340/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 353/23 - Wyrok NSA z 2025-07-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. i J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., nr WOP.7721.147.2021.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2022 r. nr WOP.7721.147.2021.GD Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim z dnia 4 czerwca 2021 r. nr PINB/5160/22/20/2021 nakazującą skarżącym J. K. i R. K. rozbiórkę tarasu wraz ze schodami zejściowymi i zamurowaniem otworu pod drzwi balkonowe w budynku wielorodzinnym nr [...] lokalu nr [..], w miejscowości G., na działce nr [...].
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim przeprowadził w dniu 26 sierpnia 2020 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na I piętrze ww. budynku wielorodzinnego został wykonany balkon o wymiarach 0,9 m x 2,0 m wraz z podestem o wymiarach 1,0 m x 1,0 m ze schodami do ogrodu. Konstrukcja stalowa (podłoga ażurowa), zakotwiona jest w ścianie zewnętrznej na I piętrze budynku za pomocą śrub. Nad tarasem zamontowano zadaszenie. W ścianie zewnętrznej został wykonany otwór pod montaż drzwi wyjściowych balkonowych. Inwestorami robót są J. K. i R. K. Roboty budowlane zostały wykonane w 2000 r., a w 2001 r. zostały wykonane schody stalowe.
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem tarasu wraz ze schodami zejściowymi i wykonaniem otworu w ścianie pod montaż drzwi balkonowych na I piętrze ww. budynku mieszkalnego oraz nakazał dostarczenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wskazał, że dokumentacja winna również zawierać oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący w toku postępowania przedłożyli ocenę techniczną robót sporządzoną w listopadzie 2020 r. przez osobę uprawnioną. Z oceny wynika, że roboty nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania i są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Skarżący nie przedłożyli jednak zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego tarasu ze schodami - przedłożyli wyłącznie zgodę A. K.
Wobec powyższego organ I instancji decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. nakazał skarżącym wykonanie rozbiórki tarasu wraz ze schodami zejściowymi i zamurowaniem otworu pod drzwi balkonowe, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Organ wskazał, że wobec braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego tarasu ze schodami legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest niemożliwa.
Opisaną na wstępie decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że opisane powyżej roboty budowlane ingerowały w konstrukcję zewnętrzną budynku i stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ww. ustawy, na którą konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Obowiązujące bowiem w dacie wykonywania robót przepisy ustawy Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwalniały jedynie remont budynku i to bez zmiany elementów konstrukcyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonania przedmiotowej przebudowy).
Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, legalizacja powyżej opisanej samowoli budowlanej jest niemożliwa z dwóch powodów.
Po pierwsze, schody znajdują się w odległości 2,3 m do granicy z działką nr [...], podczas gdy z decyzji z dnia 14 września 2020 r. nr 28.2020 o warunkach zabudowy, wydanej przez Urząd Miejski w D. wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 3 m od granicy tej działki. W związku z tym, przedmiotowe schody prowadzące z tarasu na grunt są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka w procesie legalizacji - zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.
Po drugie, na przedmiotowe roboty budowlane - wykucie otworów w ścianie zewnętrznej, która jest częścią wspólną budynku, jak również posadowienie schodów na części wspólnej terenu, wymagane było uzyskanie zgody wspólnoty mieszkaniowej - zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048). Inwestorzy w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu nie przedstawili takiej zgody. Organ odwoławczy również zwrócił się do pełnomocnika stron pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. o przedłożenie pisemnego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, upoważniające inwestorów do wykonania wszystkich robót lub na kopię wniosku do sądu cywilnego o wyrażenie zgody zastępczej na powyższy zakres robót.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. skarżący oświadczyli, że taką zgodę posiadali (domniemaną), lecz nie przedstawili żądanego przez organ dokumentu.
Dodatkowo pismem z dnia 28 października 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika, o uchwałę wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowego budynku mieszkalnego podjętą w sprawie wyrażenia zgody na przedmiotowe roboty budowlane. W odpowiedzi skarżący ponownie przedstawili oświadczenie o zgodzie domniemanej, natomiast nie przedstawili uchwały wspólnoty mieszkaniowej.
Mając na uwadze, że na powyższe roboty brak jest zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również że roboty te są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
J. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszanie:
art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez pominięcie w niniejszej sprawie dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżących świadczących o tym, że skarżący w związku ze swoim podeszłym wiekiem oraz licznymi schorzeniami nie są w stanie dostarczyć opału do swojego lokalu mieszkalnego w inny sposób niż dotychczas, tj. poprzez schody przylegające do tarasu.
art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez brak ich zastosowania i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie, że cyt. "skoro w tej samej sprawie i w tej samej dacie decyzja organu wyraźnie stanowi, iż "Inwestorzy dopełnili nałożonego na nich obowiązku i złożyli w tut. inspektoracie wymaganą dokumentację. Ocenę techniczną przedmiotowych robót budowlanych związanych z wykonaniem konstrukcji balkonu oraz powiększeniem otworu okiennego pod wykonanie wejścia na balkon wykonał technik budowlany Z. S. (uprawnienia nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie). Osoba uprawniona określiła, iż "pod względem konstrukcyjnym i użytkowym wykonany balkon nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania oraz zagrożenia dla współwłaścicieli, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną". Organ nie stwierdził, aby zachodziła potrzeba wykonywania dodatkowych robót budowlanych. Dokumentacja zawiera oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę p. A. K. (właścicielki lokalu nr [...]) na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego balkonu. Pisemnej zgody nie przedłożono od p. S. B. i p. G. P.." dowód: Decyzja z dnia 04.06.2021 r. w sprawie PINB-5160/22/20/2021".
art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również wykonania robót niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych robót oraz pominięcie, że inwestorzy dopełnili nałożonego na nich obowiązku i złożyli wymaganą dokumentację: ocenę techniczną, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę A. K. (właścicielki lokalu nr [...]) na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego balkonu.
art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, że skarżący wykonali osadzenia okien balkonowych i tarasu o konstrukcji stalowej - w stanowiącym własność skarżących lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości G. [...] w roku 1999 r. na podstawie dorozumianych zgód ówczesnych właścicieli lokali mieszkalnych położonych w tym budynku.
art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również wykonania robót niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych robót i w konsekwencji pominięcie, że zgody nie są niezbędne do wydania decyzji w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., wydanym w sprawie II OSK1245/14, cyt. "Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W niniejszej sprawie tras jako pomieszczenie pomocnicze bez wątpienia służy wyłącznie zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych A. P. i P. T. jako właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...] w W. Nie ma więc żadnych podstaw aby ten taras w świetle powyższej definicji kwalifikować jako część budynku stanowiącą nieruchomość wspólną. Tym samym wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2007 r., nie dotyczyło czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.w.l. i nie wymagało uchwały właścicieli lokali, o której mowa w ust. 2 tego przepisu.".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były roboty budowlane zrealizowane w budynku nr [...] w miejscowości G., gmina D., w mieszkaniu nr [...] położonym na I piętrze, należącym do skarżących, polegające na wykuciu otworu pod montaż okna balkonowego oraz wykonanie tarasu o wymiarach 0,9m x 2,0 m wraz z podestem o wymiarach 1,0 m x 1,0 m ze schodami do ogrodu stanowiącego grunt będący przedmiotem współwłasności właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego do protokołu z oględzin, taras wykonany został w 2000 r., a schody w 2001 r.
Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmiany w jego obrębie, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne, np. przepuszczalność, ogniotrwałość itp.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Rz 1337/17). Wobec tego, w ocenie Sądu, wykucie otworu pod drzwi balkonowe w ścianach zewnętrznych budynku, wyczerpuje definicję przebudowy, podlegającej reglamentacji ustawy Prawo budowlane.
Również budowa tarasu i zewnętrznych schodów stanowi przebudowę, a nie rozbudowę, jakkolwiek bowiem stanowią one element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę ani nie zwiększają powierzchni zabudowy. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która wprawdzie nie jest aktem prawnym, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z regulacji zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, że jest to dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Dlatego też pojęciu "powierzchnia zabudowy", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2945/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13).
Nie ma też sporu co do tego, że wykonanie opisanych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i że inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili. Organ odwoławczy w wydanej decyzji przeprowadził prawidłową analizę prawną w tej kwestii i wobec braku jej spornego charakteru nie ma potrzeby powtarzania jej w tym miejscu.
W związku z tym organy prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, który w dacie podjęcia czynności stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Organ I instancji wstrzymując postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. wykonanie robót zobowiązał inwestorów na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych. Skarżący dopełnili tego obowiązku przedkładając ocenę techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, że "pod względem konstrukcyjnym i użytkowym wykonane roboty spełniają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) nie stanowiące zagrożenia bezpieczeństwa ich użytkowania oraz zagrożenia dla współwłaścicieli. Roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną obowiązującymi przepisami i normami.". W ocenie Sądu, opinia ta w sposób wystarczający na potrzeby postępowania naprawczego wykazała zgodność robót budowlanych z wymogami technicznymi oraz wykluczyła negatywny ich wpływ na stan techniczny budynku.
Pozytywna weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów techniczno–budowlanych nie wyczerpuje jednak wszystkich aspektów zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem.
Podkreślić należy, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17). Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane).
W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianach zewnętrznych miały miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada, ponieważ w przeciwnym razie mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12).
W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.
Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu.
Zgodzić należy się z organami, że w ramach spornej przebudowy inwestorzy wykonali prace, które obejmowały między innymi części wspólne przedmiotowego budynku. Po pierwsze, w zewnętrznej ścianie budynku wykuto otwór pod drzwi balkonowe. Po drugie, schody oparte zostały na gruncie wspólnym będącym przedmiotem współwłasności członków wspólnoty mieszkaniowej.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Generalnie przez części wspólne budynku rozumieć należy np. ściany nośne, stropy, dach, piony wodne, kanalizacyjne czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16). Jak już wyżej wskazano, wykucie dodatkowego otworu pod drzwi balkonowe powoduje istotne następstwa w parametrach użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak np. jego przepuszczalność, ogniotrwałość.
Wykucie zatem w ścianie zewnętrznej otworu pod drzwi balkonowe i posadowienie schodów prowadzących z tarasu na grunt stanowiący część wspólną niewątpliwie ingerowało w części wspólne gruntu i budynku, co obligowało skarżących do uzyskania zgody pozostałych właścicieli na wykonanie tych prac, nawet jeśli z tarasu i schodów korzystają wyłącznie skarżący.
Odnosząc się do argumentów skarżących zauważyć należy, że w orzecznictwie rzeczywiście wyrażany jest pogląd, oparty na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, że elementy wewnętrzne balkonu czy tarasu, takie jak podłoga, balustrada, ściany boczne i sufit stanowią część składową lokalu, a z kolei elementy architektonicznej konstrukcji balkonu (tarasu) trwale połączone z bryłą budynku i usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznaje się za stanowiące nieruchomość wspólną. W tej jednak sprawie roboty budowlane nie ograniczały się do wykonania tarasu służącego wyłącznym potrzebom skarżących, lecz łączyły się z ingerencją w części wspólne – ścianę budynku i grunt. Roboty te stanowią przy tym jedną konstrukcyjną całość, nie mogą być rozpatrywane osobno do poszczególnych części, zatem na ich wykonanie jako całości, jak słusznie stwierdziły organy, potrzebna była zgoda pozostałych współwłaścicieli (według stanu prawnego z daty wykonywania robót budowlanych) lub zgoda wspólnoty mieszkaniowej (w aktualnym stanie prawnym) lub zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu.
Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa tworzy się zatem z mocy prawa, niezależnie od woli poszczególnych właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości wspólnej i niezależnie od zakresu faktycznego użytkowania przez nich nieruchomości wspólnej.
Sposób zarządu nieruchomością wspólną określa rozdział 4 ustawy o własności lokali i przewiduje w art. 22 ust. 1 – 3 (w przypadku zarządzania nieruchomością wspólną na zasadach określonych w tej ustawie, które mają zastosowanie do wspólnot, które tak jak w niniejszej sprawie, składają się z liczby lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych większej niż trzy), że wybrany zarząd wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie podejmować jedynie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, zaś do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności; stanowi jednocześnie, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza się m.in. w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizującej samowolę budowlaną.
W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożyli dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ww. znaczeniu. Brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości.
Fakt uzyskania zgody współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w dacie ich wykonywania, na którą powołują się skarżący, nie został w żaden sposób udokumentowany. Nie została ona poparta żadnym dokumentem (pisemną zgodą wszystkich współwłaścicieli lub stosownym orzeczeniem sądu powszechnego zastępującego taką zgodę). Sami skarżący określają tę zgodę jako domniemaną. Nie stanowi jednak wystarczającego dowodu na wyrażenie takiej zgody to, że żaden ze współwłaścicieli nie sprzeciwił się wykonanym robotom budowlanym przez złożenia zawiadomienia do organów nadzoru budowlanego. Powodem braku takiego zawiadomienia nie musiała wszak być zgoda na wykonanie robót budowlanych, ale równie dobrze mogła to być niewiedza lub niechęć do inicjowania postępowania administracyjnego. Z jakichkolwiek powodów pozostali współwłaściciele nie zawiadomili o samowoli budowlanej organów nadzoru budowlanego, nie jest to wystarczająca podstawa do przyjęcia, że skarżący dysponowali wymaganą zgodą pozostałych współwłaścicieli. Niespornie też aktualni współwłaściciele nieruchomości takiej zgody nie wyrażają, a precyzyjnie rzecz ujmując, zgodę taką wyrazili jedynie współwłaściciele posiadający połowę udziałów w nieruchomości (skarżący i A. K.). Brak jest natomiast wymaganej uchwały wspólnoty mieszkaniowej.
Wobec powyższego kwestię dotyczącą naruszenia decyzji o warunkach zabudowy Sąd uznał za wtórną zauważając jednocześnie, że znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz budzi wątpliwości, czy jest oryginałem czy jedynie projektem takiej decyzji – jest kserokopią dokumentu podpisanego przez projektanta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bez powołania się na upoważnienie Burmistrza Gminy D. Wyjaśnianie tej kwestii było jednak zbędne, zważywszy, że o prawidłowości podjętych w tej sprawie decyzji przesądza inna podstawa, tj. brak dysponowania przez skarżących nieruchomością na cele budowlane.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje poddane jego ocenie akty tylko pod względem legalności, a zatem zgodności z prawem materialnym oraz procesowym. Tym samym, bierze pod uwagę jedynie to, czy określone podmioty dostosowały swoje zachowanie do określonych wymagań prawnych. W świetle art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że tytuł ten powinien być jednoznacznie wykazany. W niniejszym przypadku winien on wynikać z niebudzącej wątpliwości zgody wspólnoty mieszkaniowej bądź zastępującego ją orzeczenia sądu powszechnego. Oświadczenie woli współwłaścicieli nieruchomości (wyrażenie zgody) nie może przybrać formy dorozumianej.
W związku z zarzutami skargi (odnoszącymi się do stanu zdrowia skarżących oraz motywów odmowy wyrażenia zgody na przebudowę przez część współwłaścicieli nieruchomości) wyjaśnienia również wymaga, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego nie uwzględnia się zasad współżycia społecznego (przepisy prawa nie przewidują takiej przesłanki), do których odsyła art. 5 kodeksu cywilnego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04). Podnoszenie zatem okoliczności związanych z trudnościami w dostarczaniu opału do mieszkania w sytuacji zlikwidowania okna balkonowego i schodów (poprzez wydłużenie drogi) oraz z zachowaniem sąsiadów, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.