II SA/Gd 505/22

II SA/Gd 505/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r. nr WOP.7721.171.2021.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga J. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r., nr WOP.7721.171.2021.TA, została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 14 października 2020 r. na terenie działek nr [...] oraz nr [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (w skrócie PINB) dokonał kontroli, podczas której ustalono, że B. i J. R. w 2005 r. - na istniejącym tarasie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], wykonali roboty budowlane polegające na zbudowaniu pomieszczenia o konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 24,49 m2, z dachem 5-ciospadowym. Wspomniany budynek mieszkalny powstał na skutek wydania w dniu 20 grudnia 1996 r. przez Wójta Gminy S. decyzji nr UAN-B/7351/57/96 o pozwoleniu na budowę. Następnie w dniu 15 lutego 2002 r. Wójt Gminy S. - decyzją nr B.7355/5/02 udzielił pozwolenia na użytkowanie parteru (garaż, kotłownia, pokój dzienny, kuchnia i łazienka) oraz poddasza (3 pokoje, korytarz) przedmiotowego budynku, wskazując jednocześnie w jej treści, że pozostałe do wykonania roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników. Z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, że pomieszczenie będące przedmiotem kontroli stanowi ogród zimowy. Przedstawiciele organu ujawnili natomiast, że przestrzeń ta stanowi pomieszkanie mieszkalne – jadalnię. Co więcej, wyposażone jest w instalację elektryczną oraz centralne ogrzewanie. Niniejsze ustalenia potwierdza wykonana dokumentacja zdjęciowa.
Na skutek wniosków płynących z niniejszej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w dniu 3 listopada 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w spawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki [...] w miejscowości S., gm. S. Po dokonaniu dalszych czynności w postępowaniu organ I instancji w dniu 23 kwietnia 2021 r. wydał – na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowalne lub w skrócie "P.b.", postanowienie o wstrzymaniu inwestorom robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o zrealizowane na parterze, na istniejącym tarasie, pomieszczenie mieszkalne (jadalnia) o powierzchni zabudowy wynoszącej 24,49 m2 na wskazanej powyżej działce. Jednocześnie pouczono strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Niniejsze postanowienie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi inwestorów w dniu 26 kwietnia 2021 r. Wniosek o dokonanie procedury legalizacyjnej nie został przez stronę złożony. Strona nie zaskarżyła również tego postanowienia stosownym zażaleniem.
W związku z powyższym - 11 sierpnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr PINB.5170.128.1.2020.2021.PR - nakazującą stronie rozbiórkę przedmiotowej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalony stan faktyczny w sprawie stwierdzając na jego podstawie, że omawiana rozbudowa budynku mieszkalnego o zrealizowane na parterze na istniejącym tarasie pomieszczenie mieszkalne (jadalnia) została zrealizowana bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie PINB, ponieważ art. 29 i art. 30 P.b. - wymieniające enumeratywnie jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (nie wymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania - nie wyszczególnia rozbudowy budynku mieszkalnego o zrealizowane na parterze, na istniejącym tarasie, pomieszczenie mieszkalne, bezspornym jest, że na jej realizację w pierwszej kolejności należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podkreślono również, że z uwagi na nowelizację ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (dzień wejścia w życie 11 lipca 2003 r.) obecnie istnieje możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, jednakże po spełnieniu właściwych wymagań określonych w ustawie - Prawo budowlane. W związku z nieprzedłożeniem wniosku o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego, organ uznał za konieczne - w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b., wydanie decyzji o rozbiórce pomieszczenia zrealizowanego na podstawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego.
Wobec zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (w skrócie PWINB) - decyzją
o nr WOP.7721.171.2021.TA z dnia 5 maja 2022 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b. B. R. i J. R. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego - tj. zrealizowanego na parterze na istniejącym tarasie - 6-kątnego pomieszczenia mieszkalnego (jadalni) o wymiarach zabudowy w rzucie: 2,90m; 1,63m; 5,15m; 1,63m; 2,90m; 7,45m (oznaczonego symbolem "J" na szkicu będącym załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji), usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gm. S.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji po przytoczeniu stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że bezsporną okolicznością jest, że na działce nr [...] w S., istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, który został wybudowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. nr UAN-B/7351/57/96 z dnia 20 grudnia 1996 r. Budynek ten został następnie przyjęty do użytkowania przez Wójta Gminy S. decyzją nr B.7355/5/02 z dnia 15 lutego 2002 r. (udzielono ww. inwestorom pozwolenia na użytkowanie parteru budynku (garaż, kotłownia, pokój dzienny, kuchnia i łazienka) oraz poddasza (3 pokoje, korytarz). Istotę sporu stanowi fakt wykonania przez inwestorów w 2005 r. na istniejącym tarasie ww. budynku robót budowlanych polegających na wybudowaniu pomieszczenia o konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy wynoszącej 24,49 m2 (w rzucie na planie prostokąta o wym. 2,90m x 7,45m z narożnymi ryzalitami o boku 1,15m - str. 18 akt PINB załącznik graficzny do protokołu z dnia 14.10.2020 r.) z pięciospadowym dachem, do którego doprowadzono instalację elektryczną oraz centralne ogrzewanie.
Odnosząc się po zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie można uznać jako zasadnych twierdzeń strony wskazujących, że przedmiotem postępowania jest "ogród zimowy". W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, z którego wynika, że np. zabudowany taras, powiększający powierzchnię mieszkalną skutkiem usunięcia w ścianie zewnętrznej trwałej przegrody budowlanej, nie mógł być zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy), czy też weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., z uwagi na to, że konsekwencją wykonanych robót budowlanych była zmiana kubatury budynku, gdyż powierzchnia zabudowanego tarasu zwiększyła powierzchnię lokalu, stanowiąc z tym lokalem jedną, funkcjonalną całość. Taka ocena, której skutkiem jest przyjęcie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na skutek zwiększenia jego powierzchni i kubatury determinuje konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie - Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a P.b., definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji) wypełnia pojęcie "rozbudowy".
Odwołując się do realiów przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że inwestor - po odbiorze w 2002 r. budynku - usunął w 2005 r. w zachodniej ścianie budynku przy tarasie 2 okna oraz zamurował drzwi wejściowe na taras, a następnie powiększył ww. 2 otwory okienne, uzyskując 2 przejścia. Przejścia te prowadzą do wykonanego nowego pomieszczenia, wydzielonego z zasadniczej bryły budynku 3 ścianami i odrębnym od budynku dachem - jako przestrzenny element wykonany w obrębie posadzki tarasu budynku. Nowe pomieszczenie powiększa przestrzeń przylegającego pokoju - stanowi więc rozbudowę ww. budynku - rozbudowano istniejący pokój dzienny na parterze o pomieszczenie (jadalnię). Nowe pomieszczenie posiada 3 zewnętrzne ściany z przeszkleniami (okiennymi i drzwiowymi). Skutkiem tej rozbudowy jest powiększenie powierzchni użytkowej budynku oraz jego kubatury o nową część. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę polegającą na demontażu 2 okien w ścianie zachodniej budynku, powiększeniu tych otworów do wielkości otworów przejść (do poziomu posadzki) oraz obudowie tarasu drewnianą konstrukcją do wysokości pierwszej kondygnacji z uzyskaniem w efekcie nowego pomieszczenia. Zarówno w dacie budowy jak i obecnie - taka rozbudowa budynku wymaga natomiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide art. 28 ust. 1 P.b.).
Organ odwoławczy nie zgodził się również z argumentacją strony wskazującą na to, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest cały czas w budowie, gdyż nie został odebrany "ostatecznie", ponieważ Wójt Gminy S. decyzją nr B.7355/5/02 z dnia 15 lutego 2002 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tylko pewnych określonych części budynku i dlatego przedmiot postępowania powstał jako "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonane podczas realizacji całej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że w treści ww. decyzji Wójta Gminy S. jednoznacznie wskazano, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku J. R. w sprawie zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego typu W-0202, zlokalizowanego na dz. nr [..] w S. W decyzji tej - udzielającej pozwolenia na użytkowanie - wskazano, że organ, po protokolarnym stwierdzeniu stanu budowy w dniu 14 lutego 2002 r. - udzielił pozwolenia na użytkowanie parteru budynku (garaż, kotłownia, pokój dzienny, kuchnia, łazienka) i poddasza (3 pokoje, korytarz). W ww. decyzji wskazano również, że roboty budowlane, które pozostały do wykonania, to wyłącznie roboty na poddaszu budynku (łazienka i pokój). Tak więc - w ocenie PWINB - oczywiste jest, że Wójt Gminy S. decyzją nr B.7355/5/02 z dnia 15 lutego 2002 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku z dozwoleniem dokończenia (już po odbiorze) jedynie pozostałych robót w części poddasza (w pokoju i łazience poddasza). Nie można zatem – zdaniem organu - uznać jako zasadnego stanowiska strony wskazującego, że budowa budynku trwa do dnia dzisiejszego, a budynek nie został jeszcze odebrany.
Mając powyższe na uwadze PWINB uznał, że wykonana rozbudowa budynku o nowe pomieszczenie (jadalnię) nie została zrealizowana jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonane w trakcie budowy tego budynku. Biorąc pod uwagę przytoczone rozważania organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowa rozbudowa budynku (dobudowa nowej części budynku) - zarówno w dacie budowy, jak i obecnie - w dacie orzekania - wymagała i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. W sprawie doszło więc do samowolnej budowy części budynku (rozbudowy o nowe pomieszczenie - dobudowaną jadalnię) zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem w tej sytuacji zastosowano tryb z art. 48 i nast. ustawy - Prawo budowlane. Zasadne w związku z tym było wydanie w oparciu o art. 48 ust. 1 i 3 P.b. postanowienia o wstrzymaniu budowy i informującego o możliwości złożenia w PINB wniosku o legalizację w wymaganym terminie oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej - co organ I instancji zastosował - wydając postanowienie nr PINB.5170.128.1.20.2021 .PR z dnia 23 kwietnia 2021 r. Obowiązani jednak nigdy z takim wnioskiem nie wystąpili. W związku z powyższym PWINB uznał za zasadne wydanie na gruncie niniejszej sprawy decyzji o rozbiórce samowolnej rozbudowy.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że organ I instancji niezasadnie wskazał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ww. ustawy - bowiem prawidłową podstawę prawną nakazu rozbiórki w tej sprawie stanowi art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). Ponadto PWINB stwierdził, że organ I instancji w orzeczeniu nie wskazał jasno i jednoznacznie lokalizacji pomieszczenia objętego nakazem rozbiórki ani jego wymiarów (podał jedynie powierzchnię zabudowy jadalni). Jako że materiał dowodowy PINB zawierał niezbędne dane (wydruk z mapy z zaznaczonym schematem lokalizacji przedmiotu postępowania wraz z wymiarami - stanowiący załącznik do protokołu z dnia 14 października 2020 r.) – możliwe było doprecyzowanie ww. kwestii przez organ II instancji w jego rozstrzygnięciu.
W dniu 27 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga J. R., reprezentowanego przez pełnomocnika, na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2022 r., nr. WOP.7721.171.2021.TA., której zarzucono naruszenie:
1. Przepisów postępowania, w szczególności art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie objawiające się w braku podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rezygnacji z zasady praworządności, rezygnacji z zasady pogłębiania zaufania, wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym wadliwym przeprowadzeniu środków dowodowych.
2. Przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 i art. 49 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w arbitralnym przyjęciu przez organ nadzoru budowlanego, że rozbudowa budynku mieszkalnego, tj. zrealizowanie na istniejącym tarasie pomieszczenia (jadalni), jest niezależną konstrukcją, podczas gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dobudowane pomieszczenie jest pomieszczeniem zależnym od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
2) art. 50 i art. 51 P.b. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy należy zastosować tzw. procedurę legalizacyjną, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje tzw. procedura naprawcza.
W związku z powyższym wniesiono m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 17 sierpnia 2021 roku (znak: PINB.5170.128.1.2020.2021.PR), w całości.
W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści przepisów stanowiących podstawę rozważań w niniejszej sprawie, skarżący przyznał, że wykonane przez niego roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku, a zatem – jako nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29 - 30 P.b., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji PINB i wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] w S. otrzymał pozwolenie na budowę nr UAN-B/7351/57/96 z dnia 20 grudnia 1996 roku. Budynek do dnia sporządzenia skargi nie został w całości oddany do użytku, a skarżący prowadzi roboty budowlane związane z jego budową nieprzerwanie od 1997 roku. Dlatego w warunkach niniejszej sprawy mamy do czynienia co najwyżej z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, a nie samowolną rozbudową budynku mieszkalnego. Skarżący wyjaśnił także, iż jego wątpliwości budzi okoliczność czy w warunkach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego powinny stosować procedurę wynikającą z art. 48 i art. 49 P.b. (tzw. procedurę legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50 - 51 P.b. (tzw. procedurę naprawczą). Do udzielenia odpowiedzi na tę wątpliwość niezbędne jest pełne, konkretne i jednoznaczne określenie czy wskazana przez organ nadzoru budowlanego rozbudowa budynku nieszklanego jest samodzielnym i niezależnym budynkiem od istniejącego budynku. W dalszej części uzasadnienia nadmieniono, że ustalenia dokonane zarówno przez PINB, jak i PWINB, nie wyjaśniają jednoznacznie, czy wykonanie rozbiórki nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym i legalnym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zakresie doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Opierając się na przytoczonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i stanowisku doktryny skarżący wywiódł wniosek, że organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego. Wobec powyższego, zdaniem strony, w przedmiotowej sprawie błędnie prowadzono procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 i art. 49 P.b. Skoro bowiem organ nadzoru budowlanego przyjął, że rozbudowa budynku mieszkalnego powiększyła jego powierzchnię użytkową o pomieszczenie mieszkalne (jadalnię), a więc stanowi z nim funkcjonalną całość, to potencjalna rozbiórka rozbudowanej części budynku pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części. PINB wskazał co prawda, że jego zdaniem jadalnia jest niezależną konstrukcją gdyż pomieszczenie to zostało zrealizowane na istniejącym tarasie, a komunikacja do tego pomieszczenia odbywa się przez istniejący otwór drzwiowy, jednakże - zdaniem skarżącego - zdemontowanie dobudowanych części naruszy konstrukcję legalnie wybudowanego domu. Świadczy o tym chociażby fakt usunięcia z budynku mieszkalnego okien, które obecnie służą jako wejście do dobudowanego pomieszczenia. Innymi słowy, rozbiórka dobudowanego pomieszczenia wymagałaby jednocześnie wykonania dodatkowych prac w celu doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowalnego powinien dokonać ponownej oceny stanu faktycznego i jednoznacznie określić, czy przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego jest samodzielna w stopniu takim, że jej rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący wcześniej budynek do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie takiego założenia dlatego konieczne jest uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, że ustalony w tej sprawie stan faktyczny nakazuje zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą
w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że PINB wszczął postępowanie w dniu 3 listopada 2020 r., tak więc po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji prawa budowlanego.
Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do zbadania czy samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w S. mogła nosić - zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej - znamiona pozwalające na zakwalifikowanie jej jako istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego przez Wójta Gminy S. w 1996 r. Bezspornym na każdym etapie prowadzonego postępowania było, iż rozbudowa budynku mieszkalnego - polegająca na zrealizowaniu na parterze, na istniejącym tarasie 6-kątnego pomieszczenia mieszkalnego o charakterze jadalni, o wymiarach zabudowy w rzucie: 2,90m; 1,63m, 5,15m, 1,63m, 2,90m, 7,45m, zarówno w dacie budowy, jak i obecnie, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. winna być objęta pozwoleniem na budowę. Powstałe na skutek samowoli budowlanej pomieszczenie nie wypełnia bowiem znamion, które zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane zwalniałyby inwestora z konieczności wystąpienia o stosowne pozwolenie.
Z ustalonego i w tym zakresie bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że w 2005 r. inwestor usunął w zachodniej ścianie budynku 2 okna oraz zamurował drzwi wejściowe na taras, po czym powiększył otwory okienne, uzyskując dwa przejścia. Nowe pomieszczenie, wydzielone z zasadniczej bryły budynku 3 ścianami i odrębnym dachem, powiększa przestrzeń przylegającego doń pokoju, skutkując jednocześnie powiększeniem powierzchni użytkowej budynku oraz jego kubatury. Wykonanie tych robót budowanych – zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd zgadza się z argumentacją organów wskazującą na to, że błędnym jest uznanie skarżącego, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia 15 lutego 2002 r. - udzielająca inwestorom pozwolenia na użytkowanie parteru oraz poddasza budynku mieszkalnego, nie stanowiła jego ostatecznego odbioru, co oznaczałoby w praktyce, że jest on od udzielenia pozwolenia na budowę w 1996 r. w ciągłej budowie. Z uzasadnienia wspomnianej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika jasno, że organ udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, ponieważ uznał, że pozostałe do wykonania roboty budowlane - usytuowane jedynie na poddaszu i dotyczące prac w łazience i pokoju, nie będą zagrażać osobom legalnie użytkującym przedmiotowy budynek mieszkalny. Jednocześnie organ uznał za zakończone roboty budowlane dotyczące pomieszczeń stanowiących przeważającą większość przestrzeni budynku, tj. parteru (garażu, kotłowni, pokoju dziennego, kuchni oraz łazienki) oraz w zakresie poddasza - trzech pokoi i korytarza. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest uznanie, że na moment wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowa przedmiotowego budynku została właściwie zakończona. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie pozwolenia na użytkowanie przez właściwy organ ma miejsce po protokolarnym stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu
m.in. z warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zatem wydając omawianą decyzję organ potwierdził, że pierwotnie budynek mieszkalny został wzniesiony wedle ustaleń poczynionych w wydanym pozwoleniu na budowę. Zmiany - polegające na wykonaniu w 2005 r. rozbudowy budynku, tj. wybudowaniu pomieszczenia posiadającego zewnętrzne ściany i dach pięciospadowy pokryty dachówką, o użytkowym charakterze jadalni, na istniejącym tarasie, zostały dokonane - po pierwsze - sprzecznie z treścią wydanego w 1996 r. pozwolenia na budowę, a po drugie - po tym jak budynek został oddany inwestorom do użytkowania. Co więcej, jak słusznie zauważył PWINB, decyzja Wójta Gminy S. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku została wydana na wniosek samego skarżącego w sprawie zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego typu W-0202. Opisane powyżej fakty wskazują na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć miejsce istotne odstępstwo od projektu budowlanego dokonane w trakcie budowy przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy doszedł do wniosku, mając na względzie ustalony stan faktyczny, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym w odwołaniu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a zatem nie jest możliwe zastosowanie tzw. procedury naprawczej określonej w art. 50 - 51 P.b., lecz - zgodne z obowiązującymi przepisami – prawidłowe będzie zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 48 P.b., a następnie art. 49e pkt 1 P.b.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 P.b. wydał w dniu 23 kwietnia 2021 r. postanowienie wstrzymujące stronie skarżącej roboty budowlane w spornym zakresie, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację dokonanej rozbudowy. Co istotne, w treści zawartego w tym postanowieniu pouczenia strona została poinformowana o tym, iż w przypadku braku złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zostanie wydana decyzja o rozbiórce samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego o wykonanie na parterze na istniejącym tarasie pomieszczenia mieszkalnego - jadalni. Analiza akt sprawy wykazała, że skarżący nie skorzystał ani z możliwości złożenia wniosku o legalizację, ani z możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 ust. 4 P.b.).
Zgodnie z treścią art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Biorąc pod uwagę bierność strony oraz przywołany powyżej przepis organy procedujące w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy podjęły decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej samodzielnej części budynku, stanowiącej samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę.
Sąd nie podzielił też argumentacji skarżącego wywiedzionej w skardze jakoby przedmiotowa część budynku, powstała na skutek jego samowolnej rozbudowy, była obecnie tak z nim związana, że jej rozbiórka naruszyłaby co najmniej część legalnie wybudowanego budynku. Według twierdzenia strony, organy nie przeanalizowały wystarczająco tej kwestii, z czym Sąd również się nie zgadza. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2021 roku, PINB już na tym etapie postępowania kwestię tę analizował i prawidłowo uznał, że pozyskał wystarczający materiał dowodowy - na podstawie którego ustalił, że w wyniku zrealizowanych spornych robót budowlanych powstała samodzielna część budynku. Jak wskazał organ w uzasadnieniu tego postanowienia, w trakcie przeprowadzonej kontroli, podczas której wykonano również dokumentację zdjęciową, ustalono, że wybudowane na istniejącym tarasie pomieszczenie mieszkalne o charakterze jadalni jest samodzielną konstrukcją, niezależną od części parterowej oraz piętra budynku. Komunikacja do przedmiotowego pomieszczenia odbywa się przez istniejący otwór drzwiowy. Organ uznał również, że rozbiórka ww. rozbudowy budynku nie będzie ingerować w pozostałą część budynku i dlatego nie należy jej rozpatrywać w oparciu o przepisy art. 50 – 51 P.b. lecz winna zostać rozpatrzona w oparciu o art. 48 i nast. P.b. Sąd w pełni podziela dokonaną przez organ I instancji ocenę w tym zakresie. Najlepiej jej zasadność obrazują ustalenia poczynione podczas kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącego i B. R. w dniu 14 października 2020 roku i załączone do protokołu z tej kontroli zdjęcia. Szczególnie przedmiotowe zdjęcia (zwłaszcza zdjęcia dobudowanej części obiektu znajdujące się na k. 14 akt organu I instancji) potwierdzają dokonaną przez organy oceną samodzielności przedmiotowego pomieszczenia (stanowiącego klasyczną dobudówkę do budynku) i możliwości jego rozbiórki bez uszczerbku dla pozostałej części budynku.
Należy przy tym podkreślić, że treści ww. postanowienia organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2021 roku inwestorzy w żaden sposób nie zakwestionowali, w szczególności nie zaskarżyli go zażaleniem, choć takie prawo im przysługiwało.
Podsumowując całość dokonanych powyżej rozważań należało stwierdzić, że wykonane przez skarżącego i B. R. roboty budowlane, stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...], nie mogły zostać zakwalifikowane według obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane jako wykonane w ramach odstępstwa od projektu budowlanego. Stanowiły one osobną inwestycję, która winna zostać objęta – zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. - pozwoleniem na budowę. Wobec bierności strony skarżącej, mimo skutecznego doręczenia jej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy wydały decyzję o rozbiórce przedmiotowej, samodzielnej części budynku, mając na uwadze, że rozbiórka nie będzie ingerowała w pozostałą część budynku.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.