II SA/Gd 338/22

II SA/Gd 338/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59, art. 60, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO Gd/6160/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego Ł. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 11 marca 2022 r. nr SKO Gd/6160/21 w przedmiocie warunków zabudowy została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 14 października 2021 r. nr 122/2021, wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1-1a i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla L. Sp. z o.o. sp. komandytowej z siedzibą w J. warunki zabudowy dla inwestycji stanowiącej przebudowę z rozbudową budynku handlowego L., polegającej na lokalizacji w istniejącej części magazynowej pomieszczenia odpieku pieczywa z mroźnią i rozbudowie budynku o powierzchnię magazynową, budowie ekranu akustycznego, przeniesieniu skraplaczy chłodniczych na elewację frontową (południową) i wykonaniu systemu dostępu parkingowego na dz. nr [...], obręb I miasta S., gmina S. Dla inwestycji tej ustalono następujące warunki urbanistyczne: 1) budynek usługowy po rozbudowie nie może zajmować więcej niż (30% zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, 2) wielkość terenu biologicznie czynnego nie może być mniejsza niż 10% powierzchni działki budowlanej, 3) dopuszcza się budowę nowych oraz wykorzystanie, przebudowę, rozbudowę oraz ewentualną likwidację istniejących, wewnętrznych sieci uzbrojenia terenu i urządzeń inżynierskich. 4) obowiązuje maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy w pierzei istniejącego budynku usługowego od strony ul. S., zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, 5) obowiązuje maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 25,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej (ul. S.), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. 6) nową infrastrukturę techniczną należy umieścić poza pasem drogowym drogi krajowej nr 55 w odległości minimum 25,0 m od krawędzi jezdni tej drogi, za wyjątkiem przejść poprzecznych pod drogą i bezpośrednich włączeń do istniejącej w pasie drogowym infrastruktury, 7) zakazuje się odprowadzania wód opadowych do elementów odwodnienia drogi krajowej nr 55, 8) zabrania się ustawiania reklam w odległości mniejszej niż 25,0m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 55, 9) zabrania się umieszczania w sąsiedztwie drogi krajowej nr 55 urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zarządca drogi krajowej nr 55 nie zezwala na lokalizację reklam świetlnych emitujących zmienne światło (natężenie i obraz), m. in. typu plazma, LED, 10) nakazuje się realizację ekranów akustycznych o wysokich walorach estetycznych, wtapiających się w otoczenie, o kolorystyce tła pastelowej (kolory szarości, zieleni lub błękitów) na granicy z działkami nr [...], [...], [...] o wysokości 4 m. Ekrany należy obsadzić zielenią izolacyjną, pnączami itp., 11) ustala się rozbudowę istniejącego budynku o pomieszczenia magazynowe wraz z przebudową budynku (wydzielenie nowych pomieszczeń mroźni i odpieku pieczywa) na następujących warunkach: a) w rozbudowywanej części budynku nie dopuszcza się realizacji dodatkowej powierzchni sprzedażowej, a jedynie powierzchnię magazynową umożliwiającą ograniczenie dostaw w szczególności dostaw nocnych, b) (rozbudowa parterowa o powierzchnię magazynową nie większą niż 130m2, c) ustala się maksymalną wysokość od otaczającego terenu do najwyższej części projektowanie rozbudowy: nie wyższą niż budynku istniejącego (t.j. nie większą niż 8.21m p.p.t.) d) szerokość elewacji frontowej winna wynosić nie więcej niż 57,71 m. liczona od ul. S., e) ustala się dla rozbudowywanej części dachy dwuspadowe, strome, o nachyleniu połaci nie mniejszym niż 20 stopni; kryte dachówką ceramiczną, f) dopuszcza się zamurowanie i przemurowanie Istniejących oraz wybicie nowych otworów okiennych i drzwiowych; przebudowane elewacje winna tworzyć harmonijną całość w zamyśle architektonicznym, g) nakazuje się przeniesienie skraplaczy chłodniczych z elewacji północnej na elewację południową (frontową - równoległą do ul. S.). h) w pomieszczeniu odpieku pieczywa zastosować system wentylacji zamkniętej, zabezpieczający przed emisją uciążliwych zapachów i hałasem wraz z systemem rekuperacji.
Jednocześnie, ustalono warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ze wskazaniem na art. 5 ust.1 ustawy Prawo budowlane a także zaleceniem ograniczenia zasięgu uciążliwości dla środowiska przedmiotowej inwestycji (w tym w stosunku do nieruchomości sąsiednich) do granic obszaru objętego wnioskiem oraz nieprzekroczenia w czasie eksploatacji instalacji standardów emisyjnych w środowisku. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na stanowiącej integralną część decyzji jest mapie z obszarem objętym wnioskiem oznaczonym linią przerywaną koloru czarnego i literami A-D.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego) polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do wymogu stawianego przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy stanowią załączniki do niniejszej decyzji. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zostały wniesione uwagi stron nie zgadzających się na realizację inwestycji z uwagi na bliską odległość od budynków mieszkalnych i jej negatywny wpływ na jakość życia, ze szczególnym wskazaniem uciążliwości związanych z hałasem i nocnym zakłócaniem życia sąsiedzkiego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Niezależnie od powyższego inwestor winien zrealizować inwestycję zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy Prawo budowlane tj. przy zachowaniu istotnych interesów osób trzecich. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Obszar inwestycji nie leży na obszarach chronionych odrębnymi przepisami. Projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołań wniesionych przez: J. Z., Ł. Z. i A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia warunków określonych w art.61 ust.1 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust.2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. oraz na Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art.54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzję wydano po dokonaniu analizy uwarunkowań. Projekt decyzji i analiza urbanistyczna została sporządzona przez uprawnioną osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Za obszar analizy przyjęto teren znajdujący się w odległości do 315 m od granicy terenu inwestycji (granic działki), którego dotyczy wniosek, obejmujący zabudowę o funkcji usługowej. Przyjęty obszar jest zgodny z § 3 ust.2 ww. rozporządzenia. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Dla planowanej funkcji przyjęto zabudowę usługową. Analizie poddano 11 działek znajdujących się w obszarze analizowanym z zabudową usługową. Określone dla planowanej przebudowy wraz z rozbudową ustalenia i wartości parametrów, tj. funkcja, powierzchnia rozbudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, geometria dachu, linia zabudowy czy procent pokrycia działki zabudową - znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji I wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy, a parametry planowanej przebudowy wraz z rozbudową zostały określone w sposób dający się pogodzić z zaistniałym stanem rzeczy. W ocenie Kolegium ustalone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszają ładu przestrzennego, zachowano kontynuację funkcji, jak też nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak; powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku czy geometria dachu. Jak wynika z analizy urbanistycznej, szerokość elewacji frontowych budynków usługowych znajdujących się obszarze analizowanym wynosi od ok. 4,9 m do 92 m. Średnia szerokość elewacji budynków usługowy to 25 m. Zgodnie 2 § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to 2 analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże wskazać należy, iż szerokość elewacji budynku już istniejącego wynosi 57.71 m (w tym zakresie stan zastany, a nie nowa zabudowa). W wyniku planowanej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szerokość ta nie ulegnie zmianie. W zakresie współczynnika zabudowy działki, co wynika z analizy urbanistycznej, na analizowanym obszarze znajdują się tereny o powierzchni zabudowy usługowej w stosunku do powierzchni działki o współczynniku od ok. 0,09 do ok. 0,71. Zgodnie z § 5 ust.2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust.2). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy usługowej w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 0,25. Zaskarżoną decyzją ustalono, iż budynek po rozbudowie nie może zajmować więcej niż 30% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Autor analizy urbanistycznej wskazał, iż przyjęto wskaźnik na poziomie 0,30 ze względu na możliwość zrealizowania inwestycji w formie zapewniającej zachowanie ładu przestrzennego, bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,30 nie przekracza maksymalnej wielkości wskaźnika występującego w obszarze analizowanym (0,71). W ocenie Kolegium przyjęty wskaźnik, choć przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki istniejący w obszarze analizowanym, to jak wynika z uzasadnienia autora analizy, odstępstwo to pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. W tym zakresie Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19.10.2021 r. II SA/Po 253/21, Lex nr 3278971.
Kolegium wyjaśniło także, że ustalenie położenia analizowanych działek na mapie jest możliwe poprzez wskazane numery geodezyjne. Podnoszona przez strony kwestia zachowania przepisów ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi czy Uchwały Rady Miejskiej w S. nr [..] z dnia 24 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie miasta i gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie podlega ocenie w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy. Kolegium uznało za bezzasadny zarzut dotyczący braku na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowy usługowej w okolicznościach sprawy, wskazując przy tym, że planowana inwestycja dotyczy przebudowy wraz z rozbudową budynku już istniejącego o funkcji usługowo-handlowej. Zaskarżona decyzja nie zmienia dotychczasowej funkcji terenu ani przeznaczenia budynku. W zakresie naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego wskazać należy, iż zgodnie bowiem z art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie, co nie oznacza, że na pewno taka inwestycja powstanie. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona budowlanego poprzez m.in. wymaganiami prawa zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, czy też współwłaścicieli nieruchomości wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w tym:
- przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że obszar analizowany na którym organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., został prawidłowo wyznaczony, a w związku z tym uznanie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi prawa;
- przepisu § 6 pkt 1 w związku z § 5 ppkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U z 2003r. nr 164 po. 1588) poprzez przyjęcie, iż szerokość elewacji frontowej całego budynku winna wynosić nie więcej niż 57,7m, liczona od ul. S. w sytuacji gdy wskazany wyżej przepis wprost wskazuje, iż dla nowej zabudowy wyznacza się szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, § 5 ppkt 5) rozporządzenia, należy rozumieć iż wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy wielkość średnia budynków usługowych dla tego obszaru wynosi 25,0 m.
- przepisu § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U z 2003r. nr 164 po. 1588) poprzez przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Należy przez to rozumieć, iż wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy wielkość średnia dla budynków usługowych tego obszaru wynosi 0,25. Istniejący budynek L. już ma wielkość 0,27 a w celu realizacji inwestycji zwiększa się go do 0,30.
- przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie przez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w związku z tym uznanie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi przywołanego przepisu - podczas gdy żadna z działek wybranych do analizy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka wnioskodawcy;
- art. 1.1 oraz art. 2.1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi związku z Uchwałą nr [..] Rady Miejskiej w S. z dnia 24 sierpnia 2018 w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie miasta i gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wydana decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i w obszarze analizowanym znajduję się w odległości mniejszej niż 50m miejsca chronione w/w ustawą czyli Szkoła Podstawowa nr [...] oraz plac zabaw, boisko sportowe, hala sportowa.
Nadto, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w tym naruszenie przepisu art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U 2021 poz. 735) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, mimo że sporządzona analiza nie uwzględnia w części opisowej adresów dziłąek poddanych analizie, a także naruszenie art. 10 §1 Kpa.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niewątpliwie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku handlowego Lidl stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalane są zaś na zasadach wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).
W ocenie Sądu obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczony, co wynika wprost z treści tej analizy, zaś skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów w tym zakresie, stanowiąc jedynie polemikę skarżącego z prawidłowym rozstrzygnięciem organów. Z uwagi bowiem na szerokość frontu działki wynoszącą 105 m, obszar ten wyznaczono w odległości 315 m, a więc dokładnie trzykrotności frontu.
Wbrew zarzutowi skargi nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie skarżący twierdził, że żadna z działek wybranych do analizy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka wnioskodawcy.
W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można ograniczać wyłącznie do działek dostępnej z tej samej drogi publicznej ale należy mieć w tym względzie każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami u.p.z.p. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2015 r., II OSK 318/14). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) stwierdził, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcie działki sąsiedniej nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji. Pojęcie to powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej pewną urbanistyczną całość, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 562/22).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że przyjęte do analizy działki, znajdujące się w obszarze analizowanym, są zatem działkami sąsiednimi w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zakres inwestycji określony we wniosku inwestora. Zamierzenie dotyczy bowiem terenu zabudowanego już budynkiem usługowym o określnych konkretnych gabarytach. Powyższa okoliczność musi być zatem uwzględniona przy ocenie ustalonych w decyzji parametrów.
I tak, z § 6 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% z możliwością wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w wyznaczonym obszarze wynosi 25 m, przy minimalnej 4,9 m i maksymalnej 92 m. Szerokość elewacji frontowej budynku wynosząca 57,71 m w wyniku wnioskowanej rozbudowy nie ulegnie zmianie. W tej zaś sytuacji zarzuty skargi dotyczące przekroczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono ustala się maksymalną wysokość od otaczającego terenu do najwyższej części projektowanie rozbudowy: nie wyższą niż budynku istniejącego (t.j. nie większą niż 8.21m p.p.t.), a więc stosownie do wymogu § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Geometrię dachu ustalono jako dachy dwuspadowe, strome o nachyleniu połaci nie mniejszej niż 20 stopni, kryte dachówka ceramiczną, stosownie do wymogu określonego w § 8 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Linię zabudowy ustalono w odległości 25 m od drogi krajowej oraz w pierzei budynku od strony drogi gminnej, wyznaczając ją na załączniku graficznym do decyzji. Powyższe ustalenie odpowiada wymogowi wynikającemu z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Stosownie do wymogu wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak zaś wynika z ust. 2 dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym w niniejszej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy usługowej w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,25. Sąd podziela przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, wyrażony w nawiązaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19.10.2021 r. II SA/Po 253/21, że inwestycja, która mieści się w granicach parametrów analizowanych, nawet innych niż średnie, nie prowadząc do przekroczenia granicy czy to górnej, czy to dolnej, nie narusza interesu społecznego. Wskazać przy tym należy, że przyjęte w tym zakresie odstępstwo w stosunku do średniej powierzchni zabudowy 0,25 wynosi 0,30 i zgodnie z analizą pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że aktualny wskaźnik zabudowy, dotyczący obiektu przed wnioskowaną rozbudową, wynosi już 0,28, natomiast maksymalny w obszarze analizowanym 0,71. W takiej sytuacji uznać należy, że wyznaczenie wskaźnika wynoszącego 0,30 spełnia wymogi przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia.
W związku z tym parametrem wskazać jednakże należy, że w decyzji organu I instancji został jednocześnie zawarty warunek, precyzujący przedmiotową rozbudowę parterową o powierzchnię magazynową nie większą niż 130 m2. Takiego rodzaju parametru nie przewidują natomiast ani przepisy ustawy, ani też przepisy rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy określany jest konkretnym ułamkiem w odniesieniu do powierzchni terenu objętego wnioskiem. Co więcej, ta wielkość przekracza wnioskowaną przez inwestora powierzchnię, a przede wszystkim ustalony wskaźnik 0,30, który pozwala na zwiększenie zabudowy o około 95 m2. Tym samym, dopuszczenie rozbudowy o 130 m2 w istocie przekroczyłoby i tak już zwiększony w stosunku do średniego w obszarze analizowanym wskaźnik 0,30. Rozstrzygnięcie w zakresie parametru powierzchni zabudowy nie jest więc zrozumiałe, jako że zachodzi sprzeczność pomiędzy obiema wielkościami wskazanymi jednocześnie w wydanej decyzji. Kwestia ta nie została dostrzeżona przez orzekające w sprawie organy, a ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia złożonego wniosku i wynik sprawy oraz jego znaczenie, jako że kształt zamierzenia ustalany w decyzji o warunkach zabudowy jest wiążący na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Wskazać nadto należy, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nakazano realizację ekranów akustycznych o wysokich walorach estetycznych, wtapiających się w otoczenie, o kolorystyce tła pastelowej (kolory szarości, zieleni lub błękitów) na granicy z działkami nr [...], [...], [...] o wysokości 4 m. Ekrany należy obsadzić zielenią izolacyjną, pnączami itp. Niewątpliwie warunek dotyczący zastosowania ekranów akustycznych ma na celu zabezpieczenie realnej ochrony interesów osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości i jego wprowadzenie do decyzji o warunkach zabudowy było co do zasady prawidłowe. Jednakże, z przepisów u.p.z.p. nie wynika kompetencja organu do określania konkretnych parametrów takich ekranów ani też tak dokładnej lokalizacji.
Jak prawidłowo natomiast wskazało Kolegium, decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawo do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji.
Wbrew zarzutom skargi Kolegium trafnie uznało, że identyfikacja analizowanych działek możliwa jest na podstawie wskazanych numerów geodezyjnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby w tym zakresie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też art. 80 k.p.a. Nie może odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwały Rady Miejskiej w S. nr [..] z dnia 24 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie miasta i gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako że kwestie te nie są rozstrzygane przy ustalaniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, co również właściwie oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Mając jednakże wskazane powyżej uchybienia, dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy oraz ustalonych parametrów i lokalizacji ekranów akustycznych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd.