II SA/Gd 334/23

II SA/Gd 334/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalenda Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 grudnia 2022 r., nr SKO.421.937.2022 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Chojnice z dnia 3 października 2022 r., nr MOPS.ZZ.8132.002638.22, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej K. L. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Słupsku z 9 grudnia 2022 r., nr SKO.421.937.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnice, w imieniu którego działał Kierownik Działu Świadczeń Wychowawczych, Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnicach, z 3 października 2022 r.,
nr MOPS.ZZ.8132.002638.22, o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 7 czerwca 2013 r. K. L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą M. B.
W formularzu wniosku wnioskodawczyni swoim podpisem i datą 7 czerwca 2013 r. opatrzyła fragment oświadczenia dotyczący kwestii braku ustalonego prawa do emerytury czy renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.
W oparciu o powyższy wniosek, decyzją z 5 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta Chojnice przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą, począwszy od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony. Powyższa decyzja była następnie kilkukrotnie zmieniana w związku z waloryzacją świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 12 lutego 2021 r. skarżąca złożyła organowi I instancji oświadczenie o rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z 5 lipca 2013 r. Decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. organ I instancji uchylił decyzję własną z 5 lipca 2013 r.
W dniu 31 stycznia 2021 r. skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. W jego treści stwierdziła, że zamierza zawiesić pobieranie renty rodzinnej, do której jest uprawniona.
W toku postępowania wszczętego przez organ z urzędu zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji ustalił, że skarżąca nabyła z dniem 1 lipca 2006 r. prawo do emerytury, które zawiesiła w związku z pobieraniem od 1 grudnia 1998 r. renty rodzinnej z tytułu śmierci męża. Rentę rodzinną przyznaną w zbiegu z zawieszoną emeryturą strona pobierała nieprzerwanie przez cały okres, przez jaki pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją z 5 lipca 2013 r.
Decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta Chojnice uznał kwotę 120 123 zł, wypłaconą K. L. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2021 r., w związku z opieką sprawowaną nad siostrą M. B., na podstawie decyzji z 5 lipca 2013 r., zmienianej kolejnymi decyzjami, za świadczenie nienależnie pobrane. Nadto, zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Na dzień wydania decyzji odsetki ustawowe za opóźnienie wyliczono w kwocie 39 864,05 zł.
Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 17 sierpnia 2022 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem potrzebę wykazania szczegółowego zestawienia dotyczącego wysokości nienależnie pobranych świadczeń w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2021 r. i naliczonych odsetek.
Decyzją z 3 października 2022 r. Burmistrz Miasta Chojnice uznał kwotę 120 123 zł, wypłaconą K. L. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2021 r., w związku z opieką sprawowaną nad siostrą M.B., na podstawie decyzji z 5 lipca 2013 r., zmienianej kolejnymi decyzjami, za świadczenie nienależnie pobrane. Nadto zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Na dzień wydania decyzji odsetki ustawowe za opóźnienie wyliczono w kwocie 40 427,87 zł.
Organ I instancji wyjaśnił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wykluczone w przypadku pobierania przez stronę renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Oznacza to, że brak było podstaw do przyznania K. L. świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji pobierania przez nią renty rodzinnej z tytułu śmierci męża w związku z zawieszoną emeryturą. O okoliczności tej strona nie poinformowała zaś organu występując w 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano, skarżąca już w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była informowana o niedopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania renty rodzinnej z tytułu śmierci męża w związku z zawieszoną emeryturą. W treści wniosku skarżąca złożyła zaś opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie, że nie pobiera m.in. renty rodzinnej z tytułu śmierci męża w związku z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Stosowne pouczenie w tym zakresie było zawarte także w każdej z wydanych decyzji (decyzja zasadnicza i decyzje zmieniające wysokość świadczenia). Strona została ponadto pouczona o konieczności niezwłocznego informowania organu I instancji o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, że brak wypełnienia powyższego obowiązku informacyjnego może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji obowiązkiem ich zwrotu.
W związku z tym, organ I instancji uznał, iż wobec pobierania przez stronę (w okresie od lipca 2013 do stycznia 2021 r.) świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo zbiegu tego uprawnienia z rentą rodzinną, zasadne okazało się ustalenie, że chodzi o świadczenie nienależnie pobrane.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 9 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że strona nie miała świadomości, iż pobiera świadczenie pielęgnacyjne wbrew obowiązującym przepisom. Kolegium podkreśliło, że pouczenie odnośnie przeszkód dotyczących pobierania świadczenia przedstawiono stronie w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - należy przyjąć, iż strona miała wiedzę, że pobiera świadczenie nienależne. Zdaniem organu odwoławczego, nie nastręczało trudności w zrozumieniu, że w przypadku posiadania prawa do innych świadczeń niż renta rodzinna (jak np. emerytura) strona nie powinna pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. W zaistniałej sytuacji nie ma więc znaczenia dobra bądź zła wola strony, czy też podnoszone w odwołaniu uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. Nie ma też znaczenia zawieszenie w spornym okresie pobierania emerytury.
W konsekwencji, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że świadczenia wypłacone stronie na podstawie decyzji z 5 lipca 2013 r., należało uznać za nienależnie pobrane i zobowiązać do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez nią renty rodzinnej z tytułu śmierci męża w związku z zawieszoną emeryturą, a pobieranie świadczenia rentowego przez skarżącą wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 uznał ten przepis za częściowo niezgodny z art. 71 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, i w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej do szczególnej pomocy państwa dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz zasady równego traktowania;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwą wykładnię, skutkujące przyjęciem, iż skarżąca pobrała świadczenie nienależnie pobrane w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2021 r., mimo iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o negatywnych przesłankach przyznania świadczenia i pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu o przysługującym jej prawie do pobierania świadczenia przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, a organ zaniechał prawidłowego i wyczerpującego pouczenia skarżącej o przesłankach negatywnych uzyskania świadczeniach oraz możliwości zawieszenia prawa do renty, choć skarżąca wskazywała już we wniosku, iż pobiera rentę rodzinną, a zatem okoliczność ta była znana organowi przed wydaniem decyzji i niniejszy przepis nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ I i II instancji do dokonania dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności, że:
- skarżąca nie poinformowała organu o pobieraniu renty rodzinnej w związku z zawieszoną emeryturą,
- pouczenie udzielone stronie odnośnie przeszkód pobierania świadczenia przedstawiono w sposób prawidłowy i zrozumiały dla skarżącej, a skarżąca miała wiedzę że pobiera świadczenie nienależne,
- nie miała znaczenia dobra lub zła wola strony,
- pouczenie udzielone stronie odnośnie przeszkód pobierania świadczenia przedstawiono w taki sposób, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego można przyjąć, iż strona miała wiedzę, że pobiera świadczenie nienależne, choć sama skarżąca nie ma wykształcenia ani zawodu wyuczonego, a ponadto przywołanie jedynie "suchych" sformułowań zawartych w przepisach prawa nie może rodzić przekonania organu, że strona rozumiała treść pouczenia, była należycie pouczona i uświadamiała sobie jego treść w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty strony są bezzasadne, podczas gdy wnikliwa i pełna, a nie wybiórcza analiza zarzutów winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji,
c. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
d. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez:
- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie świadomości skarżącej co do okoliczności powodującej brak bądź ustanie prawa do świadczenia w kontekście złożonego przez nią oświadczenia zawartego w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego oraz zaniechania pouczenia jej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co skutkuje wadliwością pouczenia w przedmiocie okoliczności stanowiących negatywne przesłanki przyznania świadczenia, a w konsekwencji brakiem możliwości przyjęcia, iż świadczenie było nienależnie pobrane przez skarżącą przez cały okres objęty niniejszym postępowaniem,
- brak właściwego i pełnego rozważenia kwestii obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym o konieczności zawieszenia pobieranej renty, celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkować winno przyjęciem, iż strona nie była należycie pouczona o jej prawach i obowiązkach,
- brak wnikliwego zbadania merytorycznego sprawy na wszystkich etapach postępowania,
- niezasadne przyjęcie przez organ, iż nie nastręczała trudności w zrozumieniu informacja, że w przypadku posiadania prawa do innych świadczeń niż renta rodzinna strona nie powinna pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, choć pouczenie ograniczyło się jedynie do zacytowania treści samego przepisu prawa o "zbiegu prawa do świadczeń", a skarżąca w toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia nie miała pełnomocnika i nie korzystała też z pomocy prawnej i nie rozumiała ich treści, co w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego jest całkowicie zrozumiałe,
- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiającego się niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniem motywów rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy w całości organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 9 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pełnomocnik podkreślił brak możliwości uznania świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej za nienależnie pobrane w świetle okoliczności sprawy towarzyszących przyznaniu tego świadczenia w 2013 r. i w konsekwencji brak podstaw do żądania zwrotu świadczeń przyznanych od 2013 r. do 2021 r. W ocenie pełnomocnika, skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie była prawidłowo poinformowana o możliwości wyboru pomiędzy pobieraną rentą rodzinną a świadczeniem pielęgnacyjnym, o które się ubiegała. Pomimo tego, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego sporządzonego w toku postępowania o przyznanie świadczenia skarżąca poinformowała organ o pobieraniu renty rodzinnej, decyzją z 5 lipca 2013 r. przyznano jej świadczenie. Z tego powodu zastosowane przez organ pouczenie nie odnosiło się bezpośrednio do sytuacji skarżącej, która mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności mające wpływ na jej prawo do świadczenia, skoro na mocy decyzji świadczenie jej przyznano i zmieniano konsekwentnie jego wysokość kolejnymi decyzjami aż do 2021 r. W tych okolicznościach nie został spełniony warunek świadomego pobierania świadczenia nienależnego. Podkreślono, że w świetle ustawy nienależnie pobranym świadczeniem jest nie każde świadczenie, które została wypłacone pomimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia, lecz tylko takie, co do którego osoba pobierająca była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pełnomocnik podkreśliła, że w sytuacji rodzinnej skarżącej, która samodzielnie opiekuje się od lat niepełnosprawną i chorą umysłową siostrą, cel świadczenia pobieranego na przestrzeni lat został zrealizowany. Do pisma załączono dokumenty obrazujące trudną sytuację materialną skarżącej, w której pozostaje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z prawem.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnice z 3 października 2022 r., w której uznano świadczenie pielęgnacyjne pobierane przez skarżącą na podstawie decyzji z 5 lipca 2013 r., zmienianej kolejnymi decyzjami, przez okres od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2021 r., za nienależnie pobrane i zobowiązano ją do zwrotu z tego tytułu kwoty 120 123 zł wraz z odsetkami w wysokości 40 427,87 zł.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że przedmiotem weryfikacji Sądu w niniejszej sprawie nie jest zgodność z prawem decyzji Burmistrza Miasta Chojnice z 5 lipca 2013 r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą ani żadnej z decyzji waloryzujących kwotę pierwotnie przyznanego świadczenia, które ten organ wydawał na przestrzeni lat do 2021 r. Decyzja z 5 lipca 2013 r. została przez organ uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z rezygnacją skarżącej z tego prawa (decyzja Burmistrza Miasta Chojnice z 18 lutego 2021 r.). W konsekwencji, o ile sama legalność decyzji z 5 lipca 2013 r. nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, o tyle okoliczności faktyczne ustalone w sprawie zakończonej przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r. mają istotne znaczenie dla oceny legalności działań organów zakończonych kwestionowanym rozstrzygnięciem.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;
2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 2b).
Orzekające w sprawie organy ustaliły, że skarżącej przez cały okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci męża przyznanej w zbiegu z prawem do emerytury, a pomimo pouczenia nie poinformowała organy o tej okoliczności jako o przeszkodzie w przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy przypisując jej pełną świadomość co do istnienia przeszkód w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z przysługującym jej prawem do renty rodzinnej, obarczyły ją obowiązkiem zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego jako nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
W ocenie Sądu, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można zaakceptować stanowiska organów jako rozstrzygnięcia prawidłowego i spełniającego standardy demokratycznego państwa prawnego. Obarczone jest ono wadą polegającą na błędnej ocenie ujawnionych okoliczności faktycznych i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj., błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu we wskazanej normie prawnej.
Unormowanie zawarte w art. 30 u.ś.r. dotyczy nienależnie pobranych świadczeń, wprowadzając ogólną zasadę, że świadczenia rodzinne nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Zwrotowi podlegają wszystkie świadczenia rodzinne, o których stanowi ustawa, a więc skatalogowane w art. 2 u.ś.r., pod warunkiem że zostały nienależnie pobrane, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia normatywnie określonego w art. 30 ust. 2 u.ś.r.
Podkreślić należy, że powyższa regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych, których zwrotu na tej podstawie nie można żądać.
W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak i tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności (art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.ś.r.) (tak P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, LEX/el. 2023 i powołane tam orzecznictwo).
Istotne jest, że przepis art. 30 ust. 2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która je pobrała, że świadczenie jej nie przysługuje i tylko wówczas może być ono uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu (zob. wyroki WSA w Lublinie z 28 sierpnia 2012 r., II SA/Lu 320/12, LEX nr 1224028, z 28 sierpnia 2012 r., II SA/Lu 319/12, LEX nr 1224027). Oznacza to, że dla uznania danego świadczenia za nienależnie pobrane konieczne jest zaistnienie jednocześnie dwóch elementów - obiektywnego, polegającego na faktycznym zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do danego świadczenia oraz subiektywnego, czyli stanu świadomości osoby korzystającej z danej formy pomocy publicznej, że mu się ona nie należy.
Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie i tylko w sytuacji, gdy świadczenie zostało wypłacone na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, świadczenie traktuje się jako nienależnie pobrane (tak NSA w wyroku z 1 kwietnia 2010 r., I OSK 1710/09, LEX nr 595278, a także w wyroku z 4 października 2011 r., I OSK 762/11, LEX nr 1069676, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2008 r., II SA/Go 645/07 oraz WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 961/10, LEX nr 957355).
Warunkiem przypisania świadomości wnioskodawcy co do istnienia przeszkód w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego, jest prawidłowe pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Pouczenie to nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Celem pouczenia jest wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, a jednocześnie pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10, LEX nr 957287).
Pouczenie takie nie może odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że oba orzekające organy za podstawę kwalifikacji świadczenia za nienależnie pobrane przyjęły art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który stanowi, że za świadczenia rodzinne nienależnie pobrane uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
W świetle tej regulacji warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wystąpienie w trakcie jego realizacji okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty. Wystąpienie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń oznacza w istocie odpadnięcie jednej z przesłanek warunkujących ich nabycie. Co najistotniejsze jednak, przepis ten swoją hipotezą odnosi się do sytuacji faktycznych, które wystąpiły po wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych. Nie można zatem kwalifikować jako okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń sytuacji, w której okoliczność wyłączająca nabycie prawa do świadczeń istniała już w dacie wydawania decyzji, a organ o niej wiedział. Podkreślić należy, że przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., choć w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie oznacza to, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny (podobnie na tle tożsamych regulacji w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 1065/18, LEX nr 2570800).
Z ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca złożyła w 2013 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą M. B. Wniosek ten złożyła do organu na formularzu, którego treść opatrzyła swoimi podpisami, w tym podpis wraz z datą złożyła pod informacją obejmującą przytoczenie przepisów u.ś.r. dotyczących warunków przyznania i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W toku wszczętego wnioskiem skarżącej postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego zasadniczym elementem było sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego w dwóch miejscach, tj. w "informacji o członkach rodziny" oraz w "ocenie sytuacji osoby/rodziny i wnioskach pracownika socjalnego" wyraźnie odnotowano, że K. L. przysługuje renta rodzinna, która stanowi jej dochód. Dokument ten został opatrzony nie tylko podpisem skarżącej, oświadczającej, że wszystkie podane informacje są zgodne z prawdą, ale również podpisem pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad.
Z tego wynika zarówno to, że skarżąca w toku postępowania nie zataiła żadnych informacji mających wpływ na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym przede wszystkim faktu pobierania renty rodzinnej po mężu, jak również to, że organ przed wydaniem decyzji miał wiedzę odnośnie okoliczności włączającej prawo do przyznania skarżącej świadczenia w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Powyższe konstytuuje niezwykle istotne wnioski rzutujące na prowadzoną przez Sąd kontrolę legalności. Otóż bowiem w takiej sytuacji, z jaką mieliśmy do czynienia w postępowaniu poprzedzającym przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o ile można przyznać, że zaistniała obiektywnie przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o tyle nie można powiedzieć, że okoliczność ta wystąpiła po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie. Taka chronologia zdarzeń jest natomiast niezbędna do tego, aby móc stwierdzić, że świadczenia zostały pobrane przez świadczeniobiorcę nienależnie.
Co jednak najważniejsze, skarżącej w takich okolicznościach nie można przypisać subiektywnego przekonania o tym, że świadczenie pielęgnacyjne jej się nie należało. Skarżąca bowiem działając w pełnym zaufaniu do organów państwa, mogła i pozostawała w uzasadnionym przeświadczeniu, że okoliczność pobierania przez nią renty rodzinnej po mężu jest irrelewantna prawnie, skoro pomimo jej ujawnienia w toku postępowania przed wydaniem decyzji organ administracji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne i przez wiele lat je konsekwentnie waloryzował kolejnymi decyzjami administracyjnymi.
Skoro skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu o spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to w uprawnieniu do renty rodzinnej nie mogła upatrywać przeszkody do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym sensie nie można przypisać jej świadomości tego, że przez okres pobierania świadczenia istniała prawna przeszkoda wykluczająca legalne przyznanie i pobieranie tego świadczenia, jak również zawinionego zaniechania informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia.
Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego prezentowanego przez orzekające organy doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia naruszającego zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwaną również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wyrastającą z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (LEX nr 46367) wskazał, że zasada ta "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny".
Dokonane przez organ pouczenia o przesłankach przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okolicznościach powodujących utratę tego prawa, zarówno w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz w decyzjach waloryzacyjnych oceny zaistniałej sytuacji zmienić nie mogło. Żadne z tych pouczeń nie było adekwatne do sytuacji skarżącej, a organ w toku postępowania nie zadbał o to, aby w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), wyjaśnić zaistniałe rozbieżności w zakresie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To na organie prowadzącym postępowanie ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny były również czuwać nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza, jeśli tak jak skarżąca, działają bez profesjonalnego pełnomocnika. Zasada informowania uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie się zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (tak wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., V SA/Wa 2052/18, Legalis). Ma ona charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej (zob. wyroki WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 172/18, WSA w Poznaniu z 28.12.2018 r., II SA/Po 1051/18, Legalis). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Przeciwnie powinien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 3 lipca 2018 r., II SA/Ol 331/18, Legalis).
Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji powziąwszy informację o pobieraniu przez skarżącą renty rodzinnej po mężu nie udzielił jej rzetelnej i pełnej informacji odnośnie jej sytuacji prawnej i możliwości pobierania wyłącznie jednego ze świadczeń – albo renty rodzinnej albo świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy informacjami wynikającymi z formularza wniosku (wynika z niego, że skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia emerytalno – rentowego) a ujawnionymi w wywiadzie środowiskowym (wyraźnie wynika z niego, że skarżąca pobiera rentę rodzinną po mężu). Pomimo tego, decyzją z 5 lipca 2013 r. organ przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne i wielokrotnie je waloryzował w niezmienionych od 2013 r. okolicznościach faktycznych upewniając skarżącą, sprawującą rzeczywistą i kompleksową opiekę nad niepełnosprawną siostrą, że spełnia ona przesłanki do przyznania tego świadczenia.
W tej sytuacji, konsekwencje zaniedbań organów w realizacji powyższych obowiązków nie mogą wywierać negatywnych skutków dla skarżącej, a wobec przyznania przez organ świadczenia pomimo wiedzy odnośnie zaistnienia okoliczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pouczenie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie mogło wywrzeć takiego skutku, jaki wiąże z nim powyższa norma prawna i jakie przypisały mu organy.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że okoliczności niniejszej sprawy nie wyczerpały hipotezy normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., co uniemożliwiało zastosowanie art. 30 ust. 1 u.ś.r. i uznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą za świadczenie nienależnie pobrane. W tych okolicznościach faktycznych potraktowanie skarżącej, pozostającej w trudnej sytuacji życiowej i korzystającej z pomocy państwa, w zaufaniu do którego zwróciła się z wnioskiem o pomoc, jako osoby pobierającej nienależnie świadczenie pielęgnacyjne, doprowadziłoby do zniweczenia sensu udzielanej przez Państwo pomocy oraz poważnie naruszyło zaufanie obywatela do Państwa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdził potrzebę umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie przez organ z urzędu. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontrola legalności przeprowadzona w niniejszej sprawie potwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do uznania świadczenia pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. i zobowiązania jej do zwrotu łącznej kwoty pobranych świadczeń wraz z odsetkami, co oznacza, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 5400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą wynagrodzenie adwokata w wysokości ustalonej w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).