II SA/Gd 333/20

II SA/Gd 333/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1104/21 - Wyrok NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. P., F. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
I. P., F. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 września 2019 r., nr [..], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2019 r., zmienionym pismem z dnia 29 lipca 2019 r., J. K. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w B., w gminie K., dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącego gospodarstwa rolnego (siedliska), tj. na likwidacji fermy zwierząt futerkowych i budowie obiektu inwentarskiego do hodowli kur na 25425 stanowisk dla brojlerów kurzych (101,7 DJP).
W toku postępowania do organu I instancji wpłynęły wnioski osób zainteresowanych o uznanie ich za strony postępowania, sprzeciw w stosunku do planów inwestora, pod którym podpisało się około 300 mieszkańców B. oraz wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy dla działki nr [..] do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowanych dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania działki nr [..]. Burmistrz pismami z dnia 22 i 31 lipca 2019 r. zawiadomił zainteresowane osoby o nieuznaniu ich za strony postępowania, natomiast postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania.
Decyzją z dnia 10 września 2019 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [..] w B., gmina K., budynku inwentarskiego – kurnika, o obsadzie 25425 stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu, montaż dwóch silosów paszowych.
W decyzji tej Burmistrz ustalił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w następujący sposób:
- linia zabudowy: zgodnie z istniejącymi przepisami; należy uwzględnić przebieg linii elektromagnetycznej SN 15 kV /linie zabudowy nie dotyczą: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej/,
- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: nie więcej niż 0,15,
- udział terenu biologicznie czynnego: nie mniej niż 55%,
- szerokość elewacji frontowej, wyznaczona względem linii A-B na załączniku nr 1: 16,5 m z tolerancją do 20%,
- wysokość budynku - nie więcej niż 6,5 m; wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu główniej kalenicy,
- geometria dachu:
a) dla głównych połaci budynku: dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia 13-30 stopni; dopuszcza się dach płaski, tj. dach o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 12 stopni;
b) kierunek głównej kalenicy dachu: prostopadle do linii A-B wyznaczonej na załączniku nr 1,
c) dopuszcza się okna połaciowe.
Decyzja zawiera również ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także wskazuje warunki wynikające z przepisów szczegółowych.
Zdaniem organu I instancji planowane przedsięwzięcie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego i istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, pomimo, że wielkość gospodarstwa rolnego przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie, wynoszącą 4,85 ha, przeprowadzono analizę terenów sąsiednich. W przypadku przedmiotowej inwestycji istnieje bowiem sąsiedztwo, do którego należy dostosować planowaną zabudowę. Co więcej, planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia a Burmistrz postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Jednocześnie, Burmistrz wskazał, że projekt decyzji uzgodniony został z: Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Nadzór Wodny, zarządcą drogi gminnej oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:
- art. 97 § 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania działki nr [..], podczas gdy wynik wskazanego postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania;
- § 1, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania, skutkiem czego zaskarżona decyzja w sposób niewłaściwy (niezupełny) ustala warunki zabudowy;
- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skutkujące dopuszczeniem zabudowy kolidującej z istniejącą w terenie i uniemożliwiającej wykorzystanie nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko w zw. z § 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr 147/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem, iż planowana inwestycja jest możliwa na działce nr [..] podczas, gdy na terenie Parku Krajobrazowego tego rodzaju inwestycje nie są dopuszczalne.
Jednocześnie, skarżący zaskarżyli postanowienie Burmistrza z dnia 6 września 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 97 § 4 k.p.a.
Ponadto, w piśmie z dnia 7 października 2019 r. skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania, wskazując, że toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [..] położonej w B. i w piśmie z dnia 7 października 2019 r. złożono wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 września 2019 r.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium, powołując się na treść art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczyło na wstępie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, pomimo tego, że wielkość gospodarstwa rolnego przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie, wynoszącą 4,85 ha, przeprowadzono analizę terenów sąsiednich. W przypadku przedmiotowej inwestycji istnieje bowiem sąsiedztwo, w oparciu o którą można ustalić warunki zabudowy i w celu zachowania ładu przestrzennego planowaną inwestycję należy dostosować do istniejącej zabudowy.
Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w odległości min. 306 m, gdyż wielkość ta stanowi co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki (102 m) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, jak wyjaśniono, analizowana działka nie znajduje się bezpośrednio przy działce drogowej (znajduje się od niej w odległości około 167 m). Dojazd do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [..], która otacza przedmiotową działkę z każdej strony. Faktyczny wjazd na działkę znajduje się od strony jej południowej granicy, którą określono jako front działki.
W ocenie Kolegium, określone w decyzji wskaźniki przyszłej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Zdaniem Kolegium, mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego oraz fakt oddalenia przedmiotowej działki od pasa drogowego (167 m) a także to, że obecnie znajduje się na niej ferma zwierząt futerkowych, sposób, w jaki określono linię zabudowy, nie rzutuje znacząco na wynik sprawy. Brak ustalenia linii zabudowy nie doprowadzi bowiem do naruszenia ładu przestrzennego, gdyż usytuowanie planowanej inwestycji w pewnej odległości od pasa drogowego, w głębi działki, nie ma znaczącego wpływu na występujące na terenie analizowanym zagospodarowanie. Z kolei, wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na poziomie nie więcej niż 0,15. Wartość ta została ustalona na podstawie analizy, z której wynika, że na każdej z działek podlegających analizie wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,15. Powstanie zabudowy na powierzchni mniejszej, niż wynikająca z analizy, nie wpłynie negatywnie na otoczenie przedmiotowej nieruchomości. Określenie przez organ maksymalnej wartości równej średniej wartościom na analizowanym obszarze i ograniczające zamierzenie inwestora, dostosowuje inwestycję do zabudowy w sąsiedztwie. Także wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalony na poziomie nie mniejszym niż 55%, jest wartością określoną w stopniu wystarczającym. Każda wartość wskazana powyżej minimalnej jest wartością pozytywnie oddziaływującą na badany teren. Natomiast, ograniczenie dotyczące minimalnej wysokości zabudowy w przypadku zabudowy zagrodowej lub zabudowy na terenach obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym, w którym budynki pełnią zróżnicowane funkcje, a co za tym idzie posiadają zróżnicowaną formę, zdaniem Kolegium, nie jest konieczne. Zabudowa niższa niż 6,5 m nie wpłynie negatywnie na zastany ład przestrzenny. Wskazane w decyzji parametry dachu określone są, zdaniem Kolegium, w sposób właściwy, nie budzący wątpliwości i wpisują się w geometrię dachów budynków istniejących na obszarze analizowanym, na którym występują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych około 13-45 stopni oraz płaskie. Co najważniejsze, projektowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej już działalności polegającej na hodowli zwierząt futerkowych oraz kontynuacją istniejących już na obszarze analizowanym funkcji obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa produkcyjna i usługowa, zabudowa zagrodowa, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, tereny rolnicze i lasy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa nie zakłóci zastanej charakterystyki urbanistycznej.
W odniesieniu do zarzutu odwołania wskazującego na zwiększoną emisją odorów i pogorszenie mikroklimatu, co spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem, Kolegium wskazało, że kwestie te są analizowane na etapie badania wpływu inwestycji na środowisko, tj. na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wykraczają zatem poza ramy postępowania związanego z ustalaniem warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że kwestie emisji odorów, pogorszenia mikroklimatu i zwiększenia ilości mchu są zagadnieniami koniecznymi w głównej mierze do przeanalizowania na etapie badania wpływu inwestycji na środowisko, tj. na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykraczają poza ramy postępowania związanego z ustaleniem warunków zabudowy.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, tj. z § 3 pkt 1 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, który stanowi, że na terenie Parku wprowadza się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na terenie parku krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli jednak dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego, zakaz ten na terenie parku nie obowiązuje. Planowane zamierzenie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tego typu przedsięwzięć określa organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przedmiotowym przypadku Burmistrz. Z akt sprawy wynika, iż ocena oddziaływania dla planowanego przedsięwzięcia została przeprowadzona, a jej wyniki doprowadziły do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia funkcjonuje w obrocie prawnym, słusznie więc organ I instancji postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania w tym przedmiocie.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:
- art. 97 § 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania działki nr [..], podczas gdy wynik tamtego postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- § 1, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania, skutkiem czego zaskarżona decyzja w sposób niewłaściwy (niezupełny) ustala warunki przyszłej zabudowy;
- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkujące dopuszczeniem zabudowy kolidującej z istniejącą w terenie i uniemożliwiającej wykorzystanie nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem.
Skarżący wskazali przy tym, że organ poczynił ustalenia całkowicie dowolne i uznał, że projektowa inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na wnioskowanej działce (hodowla zwierząt futerkowych) oraz na obszarach analizowanych funkcji obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, w związku z czym nie zakłóci zastanej na danym terenie charakterystyki urbanistycznej. Organ nie zważył na fakt, że w odległości około 100 m od działki nr [..] położona jest działka nr [..], na której znajduje się spożywczy zakład produkcyjny (piekarnia - cukiernia) należący do I. i F. P. Piekarnia będzie szczególnie narażona na negatywne oddziaływanie skażonego przez planowaną inwestycję powietrza na proces technologiczny. Gazy i związki odorotwórcze zasysane poprzez centrale wentylacyjne w budynku piekarni-cukierni będą mieć ujemny wpływ na produkcję pieczywa, wpływ taki będzie też miała znaczna ilości owadów, zwłaszcza muchówek, związana z planowaną działalnością. Ponadto, na działce nr [..] K. P. prowadzi ośrodek agroturystyczny znajdujący się 250 m od planowanego przedsięwzięcia, a bliskość fermy drobiu spowoduje problemy z jego funkcjonowaniem. Budowa budynku inwentarskiego w postaci kurnika spowoduje zatem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Organ praktycznie nie zbadał tego zagadnienia, poprzestając na lapidarnym stwierdzeniu o braku ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek i zachowaniu dotychczasowej charakterystyki urbanistycznej. Tak istotna ingerencja w istniejący teren, jak budowa farmy kurzej, zasługuje na dogłębną analizę funkcji zabudowy i wyjaśnienie przesłanek, którymi kieruje się organ wydając decyzję.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza dnia 10 września 2019 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie skargi.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1815 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z powołanego przepisu wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyjątek od tej zasady wprowadza, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym przypadku koniecznym jest spełnienie jedynie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.
Z powołanego przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że jeżeli inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Wskazany przepis znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zabudowa zagrodowa stanowi zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. To zabudowa tworząca zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Tak więc na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Wskazana zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to, jak definiuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., II SA/Gd 170/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 stycznia 2019 r. inwestycja związana jest i powstanie w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na terenie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [..], która to działka wraz z działką nr [..] stanowi teren gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora. Na terenie działki nr [..] znajdują się budynki gospodarcze, budynek magazynowy i budynek mieszkalny. Planowana na terenie działki nr [..] inwestycja polegać ma na przebudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez likwidację fermy zwierząt futerkowych w zamian za wybudowanie obiektu inwentarskiego do hodowli drobiu na 25425 stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz na montażu dwóch silosów paszowych. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wielkość gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie, która wynosi 4,85 ha.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki do skorzystania z możliwości określenia warunków zabudowy z pominięciem wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu, wyłączenie stosowania w odniesieniu do zabudowy zagrodowej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a co za tym idzie - również wyłączenie obowiązku sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej u.p.z.p. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który zawiera upoważnienie do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to, zwłaszcza w świetle art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawierającego wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia, że przepisy rozporządzenia dotyczą wyłącznie określania warunków, które wyznaczałby plan miejscowy, gdyby na danym obszarze został uchwalony, a więc warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie, jak zadeklarowano w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2013 r., IV SA/Po 944/13, LEX nr 1402500 i przywołane tam stanowisko doktryny oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Po 404/18, LEX nr 2624893). Stwierdzić należy, że choć z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., to jednak w sytuacji określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sporządzanie takiej analizy jest zbędne. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie analizy jest zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czy nie, to nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie.
Tym samym, wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwolnienie z obowiązku sporządzania w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że w ogóle brak jest podstaw do określenia w zaskarżonej decyzji takich parametrów, jak linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku czy geometria dachu ze wskazaniem układu połaci dachowych, kątów nachylenia i wysokości kalenicy, i to zwłaszcza w sposób nie mający oparcia w treści wniosku inwestora. W przypadku zabudowy zagrodowej brak bowiem przypisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby obowiązek wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów. Usytuowanie projektowanej zabudowy na działce powinno być zdeterminowane wyłącznie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego - stosowane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, a zawarte w szczególności w ustawie o drogach publicznych (jeśli idzie o odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej; ale już nie drogi wewnętrznej), a także rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81). Przesądza o tym treść art. 54 pkt 2 u.p.z.p. stosowana odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która wskazuje, że treść decyzji w zakresie warunków i szczegółowych wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów odrębnych.
W niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., sporządzona została jednak analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której określono wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jednakże, wskazać należy, że ewentualne określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej (w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., może być ocenione wyłącznie jako ewentualne naruszenie interesu prawnego samego inwestora i może być skutecznie kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego jedynie przez samego inwestora, a nie przez inne osoby, których interesów prawnych te ograniczenia nie naruszają (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2018 r., II OSK 378/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, ponieważ złożona w niniejszej sprawie skarga nie pochodzi od inwestora, a ustalone w decyzji Burmistrza z dnia 10 września 2019 r. warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego uwzględniają złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy, brak jest podstaw do uznania, aby kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym potrzebę ich uchylenia.
Jednocześnie, gwoli rzetelności i kompletności wywodu oraz potrzeby ustosunkowania się do zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu, określone w decyzji Burmistrza warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przede wszystkim, z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja kontynuować będzie funkcję produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych istniejącą w obszarze analizowanym, którego wyznaczenie odpowiada wymogowi § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia i nie jest w sprawie kwestionowane. Inwestor planuje inwestycję polegającą na budowie budynku inwentarskiego produkcyjnego do hodowli drobiu a w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa produkcyjna i usługowa, zabudowa zagrodowa, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, tereny rolnicze oraz lasy. Ponadto, wnioskowana działka stanowi obecnie teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, albowiem istnieje na niej ferma mięsożernych zwierząt futerkowych.
Linia zabudowy została wyznaczona poprzez wskazanie – "zgodnie z obowiązującymi przepisami; należy uwzględnić przebieg linii elektroenergetycznej SN 15 kV /linie zabudowy nie dotyczą: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej". Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że działka inwestycyjna nie znajduje się przy działce drogowej a przedmiotowy budynek inwentarski ma zostać zlokalizowany w odległości minimalnej 254 m od granic działki. Dojazd do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [..], która otacza wnioskowaną działkę z każdej strony. Faktyczny wjazd na wnioskowaną działkę znajduje się od strony granicy południowej. Wskazać należy, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego dostępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09, LEX nr 706910). Z uwagi na powyższe, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1311/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy, w której planowana inwestycja powstać ma na terenach typowo rolnych, o rozproszonej, nieregularnej zabudowie, przyjęty sposób wyznaczenia linii zabudowy nie narusza § 4 rozporządzania, nie pozbawiając inwestora swobody projektowej bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia, w granicach określonych prawem.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczony został na poziomie "nie więcej niż 0,15". Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że na analizowanym obszarze wielkość powierzchni zabudowy na działkach w zabudowie zagrodowej oraz zabudowie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych wynosi: na działce nr [..] około 0,15 i na działce nr [..] około 0,15. Tym samym, średnia wielkość powierzchni zabudowy na tych działkach wynosi około 0,15. W analizie wyjaśniono przy tym, że ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej zgodnie z żądaniem inwestora na poziomie do 0,25 nie jest możliwe, gdyż jest to zdecydowanie wyższa wartość od średniej i od wartości występujących w obszarze analizowanym, przez co projektowany budynek mógłby negatywnie wpłynąć na ład przestrzenny okolicy.
Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 16,5 m z tolerancją do 20%. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 6 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika zaś, że szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej oraz zabudowie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, znajdujących się w sąsiedztwie wynosi: na działce nr [..] około 22 m, 10 m i 19 m a na działce nr [..] około 23 m i 8 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej oraz w zabudowie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych na tych działkach wynosi zatem około 16,5 m.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie "nie więcej niż 6,5 m", ze wskazaniem, że jest to wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 7 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że na obszarze analizowanym budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej oraz zabudowie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych posiadają wysokość około 6 – 9 m. Zgodnie z wnioskiem inwestora projektowany budynek inwentarski ma mieć wysokość 6,5 m. Jest to wartość nieodbiegająca od wartości występujących na analizowanym obszarze.
Geometria dachu ustalona została poprzez wskazanie: a) dla głównych połaci dachu budynku: dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia 13 – 30 stopni, dopuszcza się dach płaski, tj. dach o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 12 stopni; b) kierunek głównej kalenicy dachu: prostopadłe do linii A – B, wyznaczonej na załączniku nr 1; c) dopuszcza się okna połaciowe. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 8 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że na obszarze analizowanym w zabudowie zagrodowej oraz zabudowie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, występują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych około 13 – 45 stopni oraz dachy płaskie. Inwestor, zgodnie z projektem dołączonym do wniosku wniósł o dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 13 – 25 stopni, co wpisuje się w geometrię dachów istniejących w obszarze analizowanym.
Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie dopuszcza się formułowanie wskaźników w postaci tzw. "widełek" bądź nawet określenie ich poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej uznając, że ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., II OSK 1508/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, w szczególności za pomocą "widełek", jednakże musi on w danych okolicznościach być na tyle precyzyjny, by dla organu wydającego pozwolenie na budowę mieć wiążący charakter (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, sposób ustalenia tych parametrów musi pozostawać w ramach nakreślonych przez przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i nawiązywać do parametrów zastanych w obszarze analizowanym. W związku z tym, z jednej strony przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy, lecz z drugiej strony luz ten nie może być absolutny. Wszelkie odstępstwa od podstawowych wartości parametrów zabudowy, przewidzianych w rozporządzeniu, muszą być przedmiotem oceny w analizie, a także wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a punktem odniesienia powinny być wymagania ładu przestrzennego. Dokonane w decyzji Burmistrza z dnia 10 września 2019 r. ustalenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w pełni realizują powyższe wymagania.
Ponadto, planowana przez inwestora inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.
Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. do drogi gminnej nr [..] (działka nr [..]) - ul. C., poprzez teren działki nr [..], stanowiącej własność inwestora.
Ponadto, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W sąsiedztwie znajduje się bowiem sieć elektroenergetyczna i wodociągowa. Zgodnie z umową z [..] inwestor posiada zapewnienie dostawy energii elektrycznej, a zgodnie z umową z [..] inwestor posiada zapewnienie dostawy wody z istniejącej sieci wodociągowej w ramach istniejącego przyłącza. Zgodnie z wnioskiem inwestora przedmiotowa inwestycja generować będzie wyłącznie ścieki sanitarno–bytowe, które odprowadzane będą do szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki.
Co więcej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka nr [..] obejmuje bowiem użytki RV, RVI, Br – RV. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) nie jest wymagana zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w procedurze planu miejscowego dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne innych klas niż I-III.
Jednocześnie, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z obejmującą teren inwestycji uchwałą sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr 147/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego. Niewątpliwie bowiem, teren objęty decyzją znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego. W § 3 pkt 1 powołanej uchwały ustalono zaś zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziela społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże, jak słusznie przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, zaplanowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja dotyczy bowiem 25425 stanowisk dla bojlerów kurzych, tj. 101,7 DJP. Zgodnie zaś z treścią § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy tego rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo wejścia w życie w dniu 26 września 2019 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na treść § 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie został złożony przez inwestora w dniu 21 stycznia 2019 r. a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla zaplanowanego przez inwestora przedsięwzięcia wydana została przez Burmistrza w dniu 15 stycznia 2019 r.
Ponadto, decyzją Burmistrza z dnia 15 stycznia 2019 r., nr [..], określono środowiskowe uwarunkowania dla realizacji na terenie działki nr [..] w B. przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego budynku inwentarskiego tj. kurnika o obsadzie 38350 stanowisk dla bojlerów kurzych tj. 153 DJP, w tym część mieszkalna dla osób obsługujących hodowlę drobiu i montaż dwóch silosów paszowych. Decyzja ta wymagana była mocą art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja ta wymagana była również mocą art. 72 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja z dnia 15 stycznia 2019 r. stała się ostateczna w dniu 17 stycznia 2019 r. a postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r., a więc wydanym jeszcze przed wydaniem przez Burmistrza kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 10 września 2019 r., Burmistrz odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 15 stycznia 2019 r.
Powyższa decyzja Burmistrza z dnia 15 stycznia 2019 r. znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem, będący przedmiotem rozpoznania wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy ostatecznie dotyczy 25425 stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) a decyzja środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła 38350 stanowisk dla bojlerów kurzych (153 DJP). Zmiana inwestycji w tym zakresie, polegająca na zmniejszeniu liczby stanowisk dla bojlerów kurzych, umożliwia jednakże wykorzystanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dotyczącym przedsięwzięcia o mniejszych gabarytach. Zarówno bowiem przedsięwzięcie określone w decyzji środowiskowej, jak i przedsięwzięcie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednocześnie, jak słusznie uznały orzekające w niniejszej sprawie organy, brak było podstaw do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.
Przede wszystkim zaś, jak już wyżej wspomniano, decyzja z dnia 15 stycznia 2019 r. stała się ostateczna w dniu 17 stycznia 2019 r. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady organ nie ma kompetencji do podważania ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i samodzielnego badania środowiskowych uwarunkowań pozwalających na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., II SA/Bd 1495/15, LEX nr 2152030). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia (a tym samym do respektowania zapisów w niej zawartych) przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1817/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie, nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. samo wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która uprzednio rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia tej sprawy. Dopóki bowiem decyzja ostateczna (stanowiąca o zagadnieniu wstępnym) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania, naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu eliminację decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie powoduje bowiem sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy o warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a, organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym (w tym przypadku ostateczną decyzją środowiskową). Stan taki, co należy podkreślić, pozostaje aż do czasu ewentualnego wyeliminowania decyzji we właściwym do tego trybie. Co więcej, z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r., a więc wydanym jeszcze przed wydaniem przez Burmistrza kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 10 września 2019 r., Burmistrz odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 15 stycznia 2019 r.
Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).