II SA/Gd 329/23

II SA/Gd 329/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 428/24 - Wyrok NSA z 2026-01-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi L. L., B. B. i M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.155.2022.DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr GN.683.11.2.2015.IP; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących L. L., B. B. i M. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga L. L., B. B. i M.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.155.2022.DL, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. L. L., B. B., J.S. i M.K. zwrócili się do Starosty Wejherowskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w B., gmina Wejherowo, oznaczoną jako działki nr [...]-[...], przejętą od ich poprzednika prawnego J. S. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.).
Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. Starosta Wejherowski umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia 31 października 2016 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r., Starosta Wejherowski, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że Skarb Państwa wypłacił już byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie.
Niewątpliwie bowiem, jak zauważył Starosta, nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, mimo że poszukiwał jej w: Archiwum Państwowym w Gdańsku, Archiwum Państwowym w Gdyni, PKO Banku Polskim S.A., Sądzie Rejonowym w Wejherowie, Urzędzie Gminy w Wejherowie. Jednakże, treść obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dokonane zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Starosta wyjaśnił przy tym, że w aktach notarialnych dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości J. S., znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), które w § 3 ust. 2 wskazywało, że w razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1, cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1. Tym samym, w każdym przypadku cena obligatoryjnie musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy. Starosta uwzględnił ponadto, że osoby wywłaszczone nigdy wcześniej nie zwróciły się z wnioskiem o należne odszkodowanie a w aktach archiwalnych Urzędu Gminy znajdują się operaty szacunkowe z 4 i 6 grudnia 1975 r. sporządzone przez biegłego R. Ż. dla każdej z działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Starosty, jedynym racjonalnym powodem zlecenia biegłemu wyceny przedmiotowych nieruchomości była właśnie konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. S.
Od decyzji Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. odwołanie wnieśli: L.L., B. B., M. K. i J. S., która zmarła w toku postępowania odwoławczego i zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 2 listopada 2018 r. jej spadkobiercami zostali:, L. L., B. B. i M.K. każdy w 1/3 części spadku.
Po rozpoznaniu tego odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 8 maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r.
Wojewoda, powołując się na argumentację organu I instancji i wskazując, że z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem Naczelnik Gminy Wejherowo wydał w dniu 15 grudnia 1975 r. decyzję odszkodowawczą, zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodów m.in. w postaci przesłuchania wnioskodawców oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem. Osoby te nie miały wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli.
Mając to na uwadze, Wojewoda stwierdził, że nie odnaleziono żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że J. S. nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczone od niego działki. Trudno przy tym uwierzyć, aby w sytuacji, gdyby nie otrzymał on odszkodowania nie upomniałby się o nie. W niniejszej sprawie organ wyczerpał przysługujące mu możliwości dowodowe, a wnioskodawcy nie potwierdzili braku ustalenia i wypłaty tego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 405/19, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 maja 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r.
Sąd, dopuszczając możliwość wydania przez uprawniony organ na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) i stwierdzając, na wstępie że, odszkodowanie ustalane decyzją administracyjną nie podlega przedawnieniu, uznał bowiem, że w niniejszej sprawie nie zostało należycie ustalone, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. Zdaniem Sadu, nie zostało bowiem wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte od J. S. została kiedykolwiek wydana.
Sąd wskazał przy tym, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J. S. i dotyczącej działek nr [...]-[...], położonych we wsi B., jak i jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że akta takie w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry.
Jak stwierdził Sąd, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za przedmiotowe działki. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że w odniesieniu do innej nieruchomości wywłaszczonej tym samym zarządzeniem wydana została decyzja o odszkodowaniu. Należy bowiem wskazać, że decyzji tej z dnia 15 grudnia 1975 r. nie ma w aktach sprawy, zatem nie sposób zbadać jej treści w kontekście wartości dowodowej dla niniejszej sprawy. Ponadto nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki ustalono odszkodowanie nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach.
Sąd wskazał następnie, że przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być w ocenie organów treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [...]-[...], wydzielonych z nieruchomości J. S., w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi.
Sąd uznał, że samo wskazanie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone za sporną działkę, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, Sąd zauważył, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.
Ponadto, w ocenie Sadu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków (wnioskodawców jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Wejherowie bądź ich spadkobierców) również nie można było przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Jak wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji "osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. S.".
Podobnie, Sąd wskazał, że nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez ojca wnioskujących o jego wypłatę, czy też brak wiedzy wnioskujących o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania.
Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd zauważył przy tym, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów. Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich.
Sąd wskazał przy tym, że jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [...]-[...], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Wejherowski decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, stwierdzając, że prawo do ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 odnosi się jedynie do osób faktycznie wywłaszczonych. Nie ma natomiast zastosowania do ich następców prawnych.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że zgodnie z wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 405/19 w związku z brakiem odnalezienia decyzji odszkodowawczej za przedmiotowe działki, jak również jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej wydanie należało ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawców.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta wejherowski, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr GN.683.11.2.2015.IP, wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za działki nr [...]-[...] o łącznej pow. 5944 m2, położone w B., gmina Wejherowo.
Uzasadniając wydaną decyzję, starosta wskazał, że dokumentów świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania nie odnaleziono w: Archiwum Starostwa Powiatowego w Wejherowie, Archiwum Państwowym w Gdańsku, Archiwum Państwowym w Gdyni, PKO Banku Polskim SA, Sądzie Rejonowym w Wejherowie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Archiwum Zakładowym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie. Nadto, nie odnaleziono dokumentów dotyczących ewentualnego zniszczenia rejestrów wniosków o ustalenie odszkodowania i rejestrów wydanych decyzji w sprawie odszkodowań. Nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobistego odbioru gotówki jako kategorię B5. Dla dokumentów objętych tą kategorią obowiązek przechowywania istniał wyłącznie przez 5 lat, co potwierdziła Poczta Polska S.A. w piśmie z dnia 24 marca 2016 r. oraz PKO BP S.A. w piśmie z dnia 7 września 2016 r.
Zdaniem Starosty, mimo że nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego w trybie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 r. w sprawie przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz.U. nr 3, poz. 16), były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie z § 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Rolnictwa, wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 powołanej wyżej ustawy oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy". Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży, płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Jak wynika z treści przepisu, był to warunek konieczny zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Starosta podkreślił przy tym, że z aktów notarialnych dotyczących nabycia działek budowlanych o nr [..]-[..], wydzielonych z nieruchomości J. S., wynika, że sprzedaż nastąpiła właśnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, a więc na cenę nabycia musiało składać się wypłacone właścicielowi gruntów odszkodowanie. Treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Żaden inny ówcześnie obowiązujący przepis nie pozwoliłby ustalić ceny zbycia w sposób odmienny od wskazanego, co potwierdza treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym nawet "W razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1 - cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1". Zatem, w każdym przypadku cena musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy.
Ponadto, Starosta podkreślił, że osoby przesłuchane w charakterze świadków (wnioskodawcy oraz właściciele nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem bądź ich spadkobiercy) stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli.
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego we wniosku wszczynającym sprawę, że odszkodowania za przejętą przed 43 laty nieruchomość nie ustalono, Starosta stwierdził, że takie oświadczenie nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem faktu, że właściciel nieruchomości – J. S., zmarły 29 listopada 1992 r., odszkodowania nie otrzymał, a tym bardziej udowodnieniem, że tak nie było.
Starosta stwierdził nadto, że nieprawdopodobna jest teza, że osoba wywłaszczona w latach siedemdziesiątych, którą pobawiono prawa własności działki o powierzchni 5944 m2, nigdy wcześniej nie zwróciła się z wnioskiem o należne odszkodowanie, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary, nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli.
Starosta uznał, że z uwagi na brak dowodów bezpośrednich świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, którymi byłaby decyzja o ustaleniu odszkodowania czy też dowód wypłaty należnej kwoty, zobowiązany był wydać orzeczenie w oparciu o dowody pośrednie, takie jak: informacja udzielona przez Prezesa Sądu Rejonowego w Wejherowie, z której wynika. że kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego, decyzje Naczelnika Gminy Wejherowo ustalające nabywców działek wcześniej wywłaszczonych, w których jako podstawę prawną podano rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, opinie w sprawie wyceny działek przewidzianych pod budownictwo jednorodzinne sporządzone w grudniu 1975 r., akty notarialne sprzedaży wcześniej wywłaszczonych gruntów na rzecz ustalonych nabywców a także wyjaśnienia stron i świadków. Opisane dokumenty pośrednio, jednakże w spójny i logiczny sposób dowodzą, że odszkodowanie zostało właścicielowi wypłacone. Zebrany materiał zdecydowanie silniej przemawia za tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, aniżeli za tym, że wywłaszczony właściciel nieruchomości został pozbawiony znacznych areałów gruntu, za które nie zostało mu wypłacone należne odszkodowanie i nie ubiegał się o nie.
Starosta wskazał też, że uzupełnił materiał dowodowy o operat szacunkowy wyceny nieruchomości, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie odszkodowania przez organy administracji publicznej. Rzeczoznawca ustalił, że łączna powierzchnia wywłaszczonego gruntu to 0,5944 ha, a łączna wartość przedmiotu wyceny to 497 943 zł. Starosta Wejherowski oceniając operat szacunkowy pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, uznał go za prawidłowy.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie z dnia 17 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów – w tym pozyskanych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta wystąpił, pismem z dnia 6 marca 2020 r. do Archiwum Państwowego w Gdańsku o udzielenie informacji, czy zachowały się protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu oraz czy zachowały się rejestry lub protokoły zniszczenia rejestrów wniosków o ustalenie odszkodowania i rejestrów wydanych decyzji w sprawie odszkodowań. W odpowiedzi, Archiwum Państwowe w Gdańsku w piśmie z dnia 14 kwietnia 2020 r. wskazało, że dokumentacja brakowań stanowi materiały archiwalne, które powinny być przechowywane w archiwum zakładowym Starostwa tak długo jak ono funkcjonuje. Wobec powyższego wszelka dokumentacja dotycząca brakowań, którą dysponuje archiwum państwowe powinna mieć odbicie w aktach posiadanych w Starostwie. Ponadto, spis dokumentacji niearchiwalnej zawiera jedynie ogólne nazwy teczek aktowych, dlatego na ich podstawie nie jest możliwe określenie pojedynczych spraw, które mogły zostać ewentualnie zniszczone w ramach danej teczki. Archiwum Państwowe nie było w stanie zweryfikować danych, o które prosi Starostwo w posiadanej ewidencji.
Wojewoda wskazał przy tym, że w okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem (klasa 8221) sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że ze stosowanej praktyki i wzorów protokołów przekazywanych akt do brakowania nie wynika, jakich konkretnie dokumentów dotyczy brakowanie. Protokół zawiera najczęściej takie informacje, jak znak akt/znak sprawy, sygnaturę archiwalną, daty skrajne, tytuł jednostki. Dane te nie określają w sposób szczegółowy nazwy dokumentu, czy jest to decyzja i kogo dotyczy. Niemożliwe jest więc na podstawie tego typu protokołu stwierdzić, czy konkretny dokument został zniszczony.
Wojewoda podkreślił, że za inną nieruchomość o pow. 2 300 m2, wpisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą działki nr [..]-[..] i [...] - działkę nr [...] o pow. 3 140 m2 - wywłaszczoną tym samym zarządzeniem, decyzję odszkodowawczą w dniu 15 grudnia 1975 r. wydał Naczelnik Gminy Wejherowo. Została ona przedłożona przez wnioskodawców w innej sprawie prowadzonej przez Wojewodę Pomorskiego. Akt tego postępowania odszkodowawczego również nie odnaleziono, mimo wystąpienia do archiwów i instytucji.
Wojewoda zgodził się nadto z organem I instancji, iż na cenę nabycia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, musiało składać się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów", co oznacza, że kwota odszkodowania została wcześniej ustalona przez biegłego. Ponadto, przy piśmie z dnia 2 września 2015 r. Urząd Gminy Wejherowo przekazał decyzje z lat 1976-1977 ustalające nabywców wydzielonych działek z wywłaszczonej nieruchomości wraz z opiniami szacunkowymi sporządzonymi przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 grudnia 1975 r. dla wszystkich przejętych działek łącznie oraz dla każdej z przejętych działek oddzielnie, które to potwierdzają.
Wojewoda podkreślił również, że wszyscy wnioskodawcy, w tym żona byłego właściciela (która zmarła w 2018 r.), którzy złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działki oświadczyli, że nie wiedzą, czy zostało ono ustalone i wypłacone. Nie odnaleziono żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że były właściciel nie otrzymał odszkodowania za ww. działki. Takich dokumentów nie przedłożyli również wnioskodawcy. Trudno jednak uwierzyć, że w sytuacji, gdyby wywłaszczony nie otrzymał odszkodowania, nie upomniałby się o nie przez okres prawie 18 lat, jak również nie dyskutował o tym w gronie najbliższej rodziny, zwłaszcza z żoną.
W ocenie Wojewody Pomorskiego, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Organ odwoławczy wskazał przy tym na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach z okresu ostatnich 2 lat wyjaśnia, iż brak dokumentów ze względu na upływ okresu ich archiwizacji, nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. braku odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, iż przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane.
Wojewoda podkreślił, też że pomimo faktu, iż organ administracji publicznej powinien gromadzić z urzędu materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a., strona nie jest zwolniona z obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie.
W konsekwencji, za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za działkę, a wręcz przeciwnie, dowody poszlakowe - zeznania jednego ze świadków, akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek - wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.
Odnosząc się do stwierdzenia w decyzji z dnia 23 listopada 2020 r., że należy ustalić odszkodowanie za przedmiotowe działki, organ wyjaśnił, że nie ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 405/19, oraz zapoznaniu się obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami dotyczącymi archiwizacji i z treścią najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego danego zagadnienia, uznał, że pogląd w nim wyrażony może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Organ stwierdził też, że nie ma znaczenia dla sprawy operat szacunkowy, sporządzony w dniu 24 lutego 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1. art. 8 k.p.a., poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń strony, uznanie, że powinna ona udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwania na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony;
2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło;
3. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.
W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było ustalenie czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. S. – poprzednik prawny skarżących, otrzymał odszkodowanie za nieruchomość położoną w B., gmina Wejherowo, oznaczoną jako działki nr [...]-[..] oraz [..] i [..], która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r., nr [..].
Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216), dalej "u.t.b.w.", a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16).
W § 1 zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo w powiecie wejherowskim wskazano, że na własność Skarbu Państwa przechodzą grunty położone we wsi B. przeznaczone projektem wyznaczania terenów budowlanych na cele budownictwa mieszkaniowego, określone w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia. Stosownie do § 2 tego zarządzenia odszkodowanie, należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty przejęte na własność Państwa we wsi B., według obowiązujących przepisów ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w Wejherowie.
Jak wynika z dołączonego do zarządzenia wykazu gruntów we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa, będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość J. S. objęta była tym wykazem.
Wobec tego nie ulega wątpliwości, że nieruchomość położona w B., gmina Wejherowo, oznaczona jako działki nr [..]-[..], stanowiąca własność J. S., została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Wejherowie jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w.
W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 26 września 2019 roku, sygn. akt II SA/Gd 405/19, uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 maja 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego z 8 sierpnia 2017 r.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 405/19, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.
Sąd wyjaśnił też, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.
Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r., Sąd w cytowanym wyroku wskazał, że w tej sprawie trzeba ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie.
Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku przeanalizował wszystkie dowody zebrane przez organy w sprawie i uznał, iż powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, które nie zgromadziły wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie na potwierdzenie swoich tez, czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została kiedykolwiek wydana.
Sąd wskazał, iż ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J. S. i dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. W tym stanie Sąd nakazał ustalenie czy kiedykolwiek wydano decyzję o odszkodowaniu, a jeżeli tak – czy uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało.
Należy także wskazać, iż WSA wyraźnie wypowiedział się odnośnie wagi ustaleń dotyczących braku decyzji odszkodowawczej. Stwierdził bowiem: "Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony działkę, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawcy."
Sąd ocenił także przeprowadzone dowody osobowe i również odnośnie tych dowodów uznał, iż "na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki". Jak stwierdził Sąd: "także przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone."
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także organom, iż: "Oparcie zaś przez organ administracji publicznej, obowiązanego wszak do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. (...) niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego (...) Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich."
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż "zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. (...)". Dlatego też Sąd stwierdził, że: "Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą (...) dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [..]-[..], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego."
Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego tę sprawę, zarówno Starosta Wejherowski, jak i Wojewoda Pomorski nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 września 2019 r., omówionych szczegółowo powyżej.
Ponownie rozpoznając tę sprawę organy przeprowadziły bowiem jedynie dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W istocie nie pozyskały zatem żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotową działkę odszkodowania. A przecież z wytycznych Sądu jednoznacznie wynikało, iż dla bezprzedmiotowości tego postępowania nie wystarcza samo ustalenie, że odszkodowanie zostało ustalone, trzeba bowiem jeszcze ustalić jego wysokość i stwierdzić, że je wypłacono. Mimo tego, bazując w istocie na tych samych dowodach pośrednich, już negatywnie ocenionych w poprzednim wyroku Sądu, organy obu instancji przyjęły, tak jak poprzednio, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji i wypłacone, naruszając tym samym w sposób istotny art. 153 p.p.s.a. a także w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naruszyły także ponownie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z uwagi na opisane powyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku, organy nie mogły bowiem przyjąć, iż brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikowi prawnemu skarżącego. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów k.p.a.
Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.
W tej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w tym artykule. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądów zaprezentowanych w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 405/19 jest dla organów i obecnie orzekającego składu sądu wiążący. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która również mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku.
W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 405/19.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż wniosek zgłoszony w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę Pomorskiego nie spotkał się ze sprzeciwem skarżącego.