II SA/Gd 332/20

II SA/Gd 332/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 411/22 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K., J. W. i J. W. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2020 r., nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
M. K., J. K. oraz J. W. i J. W. wnieśli do Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2020 roku, nr [..], na mocy której umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem m.in. wskazanych wyżej osób od decyzji Starosty nr [..] z 10 października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 15 kwietnia 2019 r. Spółka A. wystąpiła do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] wraz z instalacją elektryczną zasilającą stację na działce nr [..] w miejscowości K., gmina S. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta decyzją z 10 października 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 84 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej powoływanej jako P.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.
Rozpoznając wniosek Starosta uznał, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku przedłożony projekt spełnia wymagania obowiązującego planu, jest kompletny i przedłożono wszystkie dokumenty wymagane mocą art. 33 ust. 2 P.b. Inwestor przedłożył bowiem cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z przedłożona informacją obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach działek [..]-[..] poza działką nr [..] w miejscowości K., gmina S., a ponadnormatywne wartości pola elektromagnetycznego znajdują się na: azymucie 600 dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 88,7 m i na wysokości powyżej 43,7 m n.p.t. oraz dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 87,8 m i na wysokości powyżej 32,5 m n.p.t.; na azymucie 1600 dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 88,7 m i na wysokości powyżej 43,7 m n.p.t. oraz dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 87,8 m i na wysokości powyżej 32,5 m n.p.t.; na azymucie 2500 dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 88,7 m i na wysokości powyżej 43,7 m n.p.t. oraz dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu 87,8 i na wysokości powyżej 34,1 m n.p.t. Ponadto, przedłożony projekt spełnia wymogi określone przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) i inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Starosta wskazał, że przedsięwzięcie polega na budowie instalacji 3 anten sektorowych oraz 1 anteny radioliniowej zlokalizowanych na jednej wieży kratowej TPMKFL II o wysokości 50 m i wysokości całkowitej 53,50 m n. p. t. zawieszonych na dwóch poziomach 46 m oraz 47,8 m a w najbliższym otoczeniu stacji w promieniu do 88 metrów nie występuje zabudowa mieszkaniowa ani gospodarcza. Nie są też znane inne anteny i urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne istotne z punktu widzenia oddziaływania na ludzi i środowisko, gdyż obecnie istniejąca baza telefonii komórkowej na dostrzegalni należącej do Lasów Państwowych na działce [..] przeznaczona jest do likwidacji i znajduje się w odległości 600 metrów od projektowanej stacji.
Starosta wskazał również, że działka w K. nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu inwestor prawidłowo ubiegając się o pozwolenie na budowę przedłożył ostateczną decyzję Wójta Gminy nr [..] z 29 marca 2017 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie do obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych organ wskazał, iż będą one występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, stąd też realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast sama lokalizacja stacji bazowej i zasięg jej oddziaływania znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie jest objęta obszarem Natura 2000, ani innymi formami ochrony przyrody. W granicach obszaru chronionego krajobrazu obowiązują odstępstwa wskazane w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody dotyczące inwestycji celu publicznego.
W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Starostę jako strony postępowania zgłosili się: M. K., J. K., M. J. – P., B. P., J.W., J. W., G. Z., A. Z. oraz K. K.– współwłaściciele i właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanym w decyzji Wójta gminy nr [..] z 29 marca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Osoby te zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę i zobowiązane do przedstawienia ewentualnych zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów stron postępowania wniesionych w jego toku starosta stwierdził, że zarzut dotyczący obaw wynikających z negatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego jest bezzasadny, gdyż inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a obszar promieniowania anten znajduje się w miejscach niedostępnych dla ludzi. Zarzut obniżenia wartości nieruchomości jest bezzasadny, gdyż nie jest to kwestia która jest rozstrzygana w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K., J. K., M. J. – P., B. P., J.W., J. W., G. Z., A. Z. oraz K. K., działający w charakterze stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Na skutek rozpoznania wskazanych wyżej odwołań Wojewoda decyzją z 17 marca 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Prawo to przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Na etapie badania braków formalnych organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo przez uprawnione do tego osoby. Stwierdzenie, że odwołujący się nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, co w konsekwencji wymaga umorzenia tak zainicjowanego postępowania odwoławczego. W ocenie Wojewody rozpatrzenie bowiem odwołania osoby nieuprawnionej do jego wniesienia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dokonując analizy legitymacji do wniesienia odwołania organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony postepowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., natomiast w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 P.b., w myśl którego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.
Zgodnie z ustaleniami organu M. i J.K. są współwłaścicielami działek nr: [..]-[..] obręb [..], a najbliżej położona względem planowanej inwestycji jest działka [..] znajdująca się w odległości 130 metrów od projektowanej stacji bazowanej. J.i J.W. są współwłaścicielami działki [..] obręb [..] i znajduje się w odległości powyżej 230 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. G. i A. Z. są współwłaścicielami działki [..] obręb [..] i znajduje się w odległości powyżej 260 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. M. J. – P. jest właścicielką działki [..] obręb [..] i znajduje się w odległości powyżej 260 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. K. K. jest właścicielką działki [...] obręb [..] i znajduje się w odległości powyżej 310 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. K. K. nie była stroną postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że objęcie działek skarżących obszarem oddziaływania mogłoby wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową. Analiza obszarów występowania pół elektromagnetycznych doprowadziła Wojewodę do wniosku, że obszar oddziaływania inwestycji znajduje się w odległości ponad 60 metrów od granicy działki M. i J.K. nr [..], ponad 160 metrów od granicy działki J. i J. W. nr [..], ponad 170 metrów od granicy działki G. i A. Z. nr [..], ponad 170 metrów od granicy działki M. J. – P. nr [..] oraz ponad 220 metrów od granicy działki K.K. nr [..]. Tym samym, w ocenie organu zasięg występowania poł elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m2 dla anten sektorowych nie dotyczy działek i skarżących, a co za tym idzie działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Wojewody, za nie przyznaniem skarżącym statusu stron przemawia również fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 roku w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w którym zwiększono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych.
Jak stwierdził bowiem organ odwoławczy planowana inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na prawa lub obowiązki skarżących jako właścicieli wskazanych nieruchomości, tj. nie będzie ingerować w wykonywane przez właścicieli działek prawo własności nieruchomości, a subiektywne odczucia skarżących nie są wystarczające, aby uznać ich za stronę postępowania. Tylko bowiem osoba, której prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś przedsięwzięcia jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym Wojewoda stwierdził, że Starosta błędnie ustalił krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w miejscowości K. Nie wskazał on bowiem jakie ustalenia poczynił w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązuje dla terenów sąsiednich oraz jaki mają one wpływ na krąg stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewoda stwierdził, że przyznanie osobie statusu strony przez Wójta Gminy w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tożsamym uprawnieniu tej osoby na gruncie P.b. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż są to odrębne postepowania administracyjne uregulowane odrębnymi przepisami prawa. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że sam fakt, iż skarżący zostali uznani za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji nie przesądza, że mają oni charakter strony, gdyż samo doręczenie decyzji jako czynność techniczno – prawna nie tworzy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b., który zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w postępowaniu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym nie przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a fakt wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający statusu strony czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, a w konsekwencji postępowanie podlega umorzeniu w trybie art. 138 §1 pkt 3 kpa.
W skardze do sądu M. K. i J. K. oraz J. W. oraz J. W. zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 , 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń anten oraz pominięcie faktu, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego, lecz samej decyzji nie można odkodować z uwagi, iż organ nie weryfikował dokumentacji technicznej; naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wymaga ochrony przed polami elektromagnetycznymi poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na wskazanych poziomach, co jest tożsame z istnieniem interesu prawnego oraz naruszenie art. 2, 6 ust. 1 lit a), 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenie faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy pominął przepisy wskazane w skardze skupiając się tylko na jednym przepisie prawa materialnego. Ponadto podnieśli, iż okoliczność występowania pola ponadnormatywnego poza granice działki nie jest przesłanką do uznania, iż nie przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich przymiot strony, co zostało potwierdzone wyrokiem NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17. Skarżący wskazali również, że organy administracyjne nie ustaliły mocy maksymalnych urządzeń oraz ich pochyleń, co jest sprzecznie z aktualną linią orzeczniczą. Jak wskazali, koniecznie należy uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej jak i potencjalnej zabudowy, gdyż najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi. W ocenie skarżących, organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności. Jednocześnie organ nie wykazał zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że inwestor dotrzyma poziom pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazali liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 19 czerwca 2020 r. pełnomocnik spółki A. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że z materiału aktowego w sprawie wynika jednoznacznie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Starosty nr [..], gdyż działki stanowiące własność skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji. W związku z tym nie byli uprawnieni do występowania w charakterze strony, a w konsekwencji do odwołania się od decyzji starosty gwarantującego merytoryczne rozpoznanie skargi.
W uzupełnieniu skargi z 26 listopada 2020 r. wskazano, że działka nr [..] graniczy z działką należącą do M. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 30 lipca 2021 r. podjął postępowanie zawieszone dnia 5 stycznia 2021 r. z powodu śmierci skarżącego J. K., ustaliwszy zarazem spadkobierczynię zmarłej strony, którą jest M. K .
Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2021 r. wskazał, że obszar oddziaływania obiektu nie może być ustalany na podstawie jednego przepisu odrębnego, ponieważ zgodnie z najnowszym orzecznictwem interes prawny istnieje wtedy, kiedy istnieją przepisy prawa materialnego podlegającego weryfikacji w postępowaniu administracyjnym o charakterze merytorycznym. Zdaniem pełnomocnika z decyzji Wojewody wynika wprost, że organ analizował konkretne, lecz nie wszystkie przepisy prawa materialnego, co świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżących. Osoba będąca stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być uznana również za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w miejscowości K., gmina S. Organ uznał bowiem, że wnoszące odwołanie osoby nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu.
Istotą sprawy jest zatem dokonanie oceny, czy organ II instancji zasadnie uznał i ustalił, że M. K., J. K., M. J. – P., B. P., J.W., J. W., G. Z., A. Z. oraz K. K. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie. Organ odwoławczy uznał zaś, że wnoszący odwołanie nie doznają naruszeń w zakresie swoich prawnie chronionych interesów, ani ograniczeń w korzystaniu ze swoich nieruchomości.
Podstawą prawną ustaleń Wojewody był art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, który w sprawie pozwolenia na budowę stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Posłużenie się w omawianym przepisie pojęciem "obszaru oddziaływania" miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W konsekwencji, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlanego objęte pozwoleniem. Konieczne jest bowiem wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Z kolei po stornie organów oznacza to obowiązek ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Jeżeli organ ustali okoliczności, które na gruncie konkretnej normy prawa materialnego mogłyby stanowić ograniczenie w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości, powinien objąć właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Dla powyższych ustaleń kluczowe jest natomiast wskazanie konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają bowiem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, i tylko wówczas mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane, Komentarz, wyd. III - Lex).
Dla oceny czy odwołujący są stronami znajdującymi się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej istotne jest w pierwszej kolejności ustalenie odległości pomiędzy nieruchomościami należącymi do skarżących, a obiektami wchodzącymi w skład kompleksu inwestycyjnego. Przy czym ustalenie tych odległości musi być dokonywane w kontekście przepisów odrębnych, które mogą ograniczać zagospodarowanie terenu, właśnie z powodu posadowienia innego obiektu.
Do przepisów tych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Przepis § 314 tego rozporządzenia stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Regulacja ta odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej.
Należy bowiem zauważyć, że ze względu na charakter spornego zamierzenia, ewentualne jego oddziaływanie na działki odwołujących się, które spowodowałoby objęcie ich nieruchomości obszarem oddziaływania, może wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje i zainstalowane na nich anteny. Aby zapobiec negatywnemu wpływowi, jaki może wywierać lokalizacja obiektu emitującego pola elektromagnetyczne w pobliżu siedzib ludzkich, ustawodawca określił standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi, zawarte w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), dalej jako rozporządzenie w sprawie poziomów pół elektromagnetycznych. Wskazać jednak trzeba, że w dacie sporządzania dokumentacji projektowej i jej oceny przez organ I instancji podstawę tych standardów stanowiło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w Środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192 poz. 1883), przy czym jego regulacje były bardziej rygorystyczne w zakresie wartości, jakich nie może przekraczać natężenie mocy pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Dotychczas, stacja pracująca w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, nie mogła w miejscach dostępnych dla ludności przekraczać poziomu 0,1 W/m2. Aktualnie zaś, dla stacji pracującej w częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz wartość średniej gęstości mocy pola w miejscach dostępnych dla ludności została zwiększona do 10 W/m2.
W celu wykazania spełnienia ww. wymogów w przedłożonym projekcie budowalnym zawarto zarówno rysunki w przekroju pionowym, jak i poziomym przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych przepisami. Przy czym prawidłowo uwzględniono w nich, wbrew twierdzeniom skarżących, maksymalne pochylenie wiązek promieniowania oraz uksztaltowanie terenu, gdyż elementy mają wpływ na ustalenia co do przebiegu wiązek promieniowania przez sąsiednie tereny. Z analizy dokumentacji projektowej wynika też, że dokonując badania poziomów pól uwzględniono zjawisko kumulacji wszystkich projektowanych anten, które zdaniem Sądu musi być badane przy tego typu inwestycjach (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 699/16; z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 432/19; z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 145/20, dostępne w CBOSA). Ten skumulowany zasięg występowania pól został odniesiony do przepisów rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. obowiązujących w dacie sporządzenia dokumentacji i orzekania przez organ I instancji, a więc do wartości 0,1 W/m2 i wynosi on 88,7 m, zaś przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do odległości 87,8 m od środka osi, a pola przekraczające dopuszczalną gęstość 0,1 W/m2 wystąpią powyżej wysokości 32,5 m na azymucie 160º; 32, 7 m na azymucie 160º oraz 34,1 m na azymucie 250º. Obszary pól przekraczające dopuszczalne wartości są zatem zlokalizowane m.in. nad działkami sąsiednimi o nr [..]-[..], a więc nie nad działkami należącymi do odwołujących się, przy czym obszary te nie znajdują się w miejscach dostępnych dla ludności, lecz znacznie nad nimi. Należy przy tym zauważyć, że spełnienie wymogów dla wartości gęstości mocy ≥ 0,1 W/m2 powoduje jednocześnie, że niewątpliwie inwestycja jest zgodna z wymogami stawianymi w aktualnym rozporządzeniu w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, które przewiduje wartość 10 W/m2.
Jak wynika z akt, działki skarżących znajdują się w odległości ponad 200 m od środka osi głównych wiązek promieniowania anten, a oddziaływanie inwestycji kończy się ponad 60 m od działki nr [..] (M. i J.K.), ponad 160 m od działki nr [..] (J. i J. W.), ponad 170 m od granicy z działki nr [..] (G. i A. Z.), ponad 170 m od granicy działki nr [..] (M. J.-P.) oraz ponad 220 m od granicy działki nr [..] (K. A. K.). Powyższe szczegółowo przedstawione przez Wojewodę nie tylko w decyzji, ale także zwymiarowane na mapie w skali 1:2000 (k. 28 akt organu odwoławczego) i prowadzi do wniosku, że zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania ≥ 0,1 W/m2 (zgodnie z uprzednio obowiązującymi przepisami prawa, bardziej rygorystycznymi dla inwestora) nie dotyczy działek skarżących, a co za tym idzie, działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Także mając na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy należy stwierdzić, że ww. działki znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej stacji bazowej.
Jak już natomiast wskazano, w przypadku budowy stacji bazowej, przepisami prawa materialnego, które wyznaczają obszar oddziaływania inwestycji, od którego określenia uzależnione jest nadanie statusu strony postępowania, są przepisy związane z dopuszczalnymi mocami wiązek promieniowania elektromagnetycznego, gdyż ich pojawienie się w miejscach dostępnych dla ludności niewątpliwie ma wpływ na użytkowanie i sposób zagospodarowania nieruchomości, a także może mieć wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Ustalenie zaś, że żadne z pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, ani tym bardziej - 10 W/m2 nie wkraczają na działki nr [..]-[.] oznacza, że nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości i w związku z czym nie ma podstaw, aby ich właścicieli uznać za strony niniejszego postępowania.
Trafnie więc uznał Wojewoda, że organ I instancji dokonał błędnego ustalenia stron postępowania przyznając ten status M.K., J.K., J. W., J. W., G. Z., A.Z. oraz M.J.-P. W tej sytuacji, wniesione przez nich odwołanie nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Sytuacja taka ma bowiem ma miejsce, gdy odwołanie zostaje wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusy strony postępowania (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 353/17; WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 352/17, dostępne w CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że fakt uznania za strony ww. osób w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przesądza o ich sytuacji procesowej na etapie postępowania odwoławczego. Także bowiem organ odwoławczy jest zobowiązany do zbadania, czy prowadzony przez niego etap postepowania jest inicjowany przez podmiotu uprawnione, tj. czy odwołania wniosły osoby mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Weryfikację taką powinien przeprowadzić w fazie postępowania rozpoznawczego i w przypadku stwierdzenia, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że wydana przez Wojewodę decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy, zgodnie ze swoim obowiązkiem, dokonał sprawdzenia legitymacji wnoszących odwołanie do kwestionowania rozstrzygnięcia Starosty i uwzględnił, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej, dla wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji istotne są kwestie związane z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny. W związku z tym zasadnie zbadano, jaki jest obszar oddziaływania tych pól, w szczególności zaś, gdzie występują wartości tych pól wyższe niż dopuszczalne przepisami prawa oraz czy działki podmiotów wnoszących odwołanie w tym obszarze się znajdują, a więc inwestycja może mieć na nie negatywny wpływ, który wymaga zapewnienia właścicielom tych działek udziału w postępowaniu w celu zapewnienia ochrony ich prawa. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie musiały skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, gdyż wnoszącym odwołanie nie przysługiwało prawo do jego złożenia zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów i wątpliwości skarżących należy Sąd nie neguje stanowiska, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość kontroli rozstrzygnięcia dla inwestycji, która emituje szkodliwe dla ludzi promieniowanie, jednakże jednocześnie należy wyznaczyć granice odziaływania takiego przedsięwzięcia, która powinna wyznaczać obszar realnego ograniczenia zagospodarowania konkretnej działki. W niniejszej sprawie skarżący poza tylko potencjalnym narażeniem zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji, nie wykazali skutecznie naruszenia przepisu, przez planowaną stację bazową, który stanowiłby podstawę ich interesu prawnego. Jak zaś wykazało przeprowadzone postępowanie, w odniesieniu do działek skarżących nie zostały naruszone wymogi określone w przepisach dotyczących wyznaczania poziomów pól elektromagnetycznych, które mają na celu zarówno ochronę środowiska, jak i zdrowia ludzi. Sam zaś fakt, że inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie i będzie powodowała bliżej nieokreślone oddziaływanie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącym w niniejszym postępowaniu. Taka argumentacja świadczy wyłącznie o subiektywnym przekonaniu stron, nie popartym żadnymi konkretami wynikającymi z projektu budowlanego czy norm prawa materialnego, natomiast należy zauważyć, że normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest bowiem źródłem oddziaływań, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących w związku z budową na sąsiadującej (bezpośrednio lub pośrednio) nieruchomości spornego przedsięwzięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji. Z powodu braku legitymacji ze strony skarżących we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc wydana decyzja odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).