II SA/Lu 936/21

II SA/Lu 936/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1794/22 - Wyrok NSA z 2023-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 49e pkt1, art. 48a, art. 49f ust.1, art. 49 ust. 1 pkt 2, art. 63
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 36 ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Tezy
Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje zarówno granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i granice jego orzekania.
Sąd administracyjny jest władny do skorzystania z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, a objęty kontrolą akt wydany został „w granicach danej sprawy”.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e prawa budowlanego. Oba te rozstrzygnięcia wydawane są ramach tej samej sprawy, której przedmiotem pozostaje legalizacja samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), przy czym jego wydanie warunkuje możność późniejszego wydania decyzji rozbiórce obiektu budowlanego.
W sytuacji, gdy to postanowienie o wstrzymaniu budowy wyznacza rodzaj i zakres prowadzonego następnie postępowania legalizacyjnego, w tym także warunkuje możność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, uznać należy, że dokonanie kontroli takiego postanowienia jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
Z tych też względów uznać należało, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e prawa budowlanego i jako takie może być objęte kontrolą i rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu.
Prowadząc postępowanie organy powinny kierować się aktualnie obowiązującą treścią ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym w szczególności prowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie obecnie obowiązujących przepisów rozdziału 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy".
Powyższe nie oznacza jednakże, że dokonując oceny czy dany obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego stosować należy przepisy obecnie obwiązujące. Przeciwnie ustalając czy obiekt budowlany wykonany został w warunkach samowoli budowlanej stosować należy przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w czasie budowy obiektu. Aby stwierdzić czy przy wykonaniu obiektu budowlanego naruszono przepisy prawa budowlanego należy zawsze uwzględniać przepisy obowiązujące w czasie wykonania obiektu albowiem w przeciwnym razie nie można w ogóle przyjąć, że w czasie wykonania obiektu doszło do naruszenia przepisów. Nie sposób jest bowiem uznać, że roboty budowlane prowadzono z naruszeniem przepisów, które nie obowiązywały w czasie wykonania obiektu i które zaczęły obowiązywać kilka czy nawet kilkanaście lat po wybudowaniu obiektu.
Odmienna ocena tej kwestii prowadziłaby do niedopuszczalnego, w braku wyraźnej regulacji ustawowej, naruszenia zasady nieretroakcji, a więc zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej C. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 października 2021 r., znak: ZOA-VII.7721.16.2020 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania C. S., utrzymał w mocy od decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 1 lipca 2021 r., znak: PINB.411.VII.39.2020 nakazującą C. S. i B. S. rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. "Z.", gm. T. D..
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 października 2020 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kraśniku przeprowadzili kontrolę zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid.[...] w miejscowości Z., gm. T. D.. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się jednokomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Przedmiotowy obiekt jest konstrukcji murowanej, przekryty płytą żelbetową, wspartą dodatkowo na belce stalowej. Płyta zbiornika posiada otwór do opróżniania o średnicy 0,47 m. Otwór zbiornika na ścieki jest usytuowany w odległości 3,04 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid.[...] oraz w odległości 3,40 m od ogrodzenia z działką stanowiącą pas drogowy, z kolei odległość od ściany istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 3,95 m. Powyższa ściana, usytuowana jest prostopadle do granicy z działką sąsiednią, posiada otwory okienne i drzwiowe (balkonowe) do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto ustalono, że przedmiotowy zbiornik nie posiada wywiewki wentylacyjnej oraz dokonano sprawdzenia, czy zbiornik posiada wybetonowane dno, przy użyciu stalowego pręta fi 12 mm.
Obecna podczas kontroli C. S. oświadczyła, że zbiornik na ścieki został wybudowany w 1996 r. razem z ogrodzeniem, na podstawie dokumentów złożonych do Urzędu Gminy T. D.. Ponadto wskazała, iż przedmiotowy zbiornik posiada pojemność 5,0 m3 oraz okazała dokumenty potwierdzające wywóz ścieków z dnia 2 września 2020 r. i z dnia 19 października 2020 r.
W związku z przeprowadzoną kontrolą PINB w Kraśniku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na ścieki sanitarne i pismem z dnia 20 października 2020 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kraśniku o udzielenie informacji, czy w zbiorach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Kraśniku, tj. w pozwoleniach na budowę lub zgłoszeniach znajdują się dokumenty świadczące o legalności budowy zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] Pismem z dnia 29 października 2020 r. Starostwo Powiatowe w Kraśniku poinformowało, że w zasobach archiwalnych brak jest ww. dokumentów dotyczących przedmiotowego zbiornika.
Biorąc pod uwagę powyższe PINB w Kraśniku działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. znak: PINB.411.VII.39.2020 wstrzymał budowę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym [...]". Jednocześnie organ I instancji poinformował o możliwości złożenia przez inwestora lub właściciela obiektu budowlanego, wniosku o legalizację przedmiotowego zbiornika na ścieki sanitarne w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wskazał również, iż uzyskanie decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego będzie wiązało się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła C. S.. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r., znak: ZOA-VII.7721.16.2020 Lubelski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Pismem z dnia 11 lutego 2021 r. PINB w Kraśniku zwrócił się z wnioskiem do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., znak: ZOA-VII.7721.16.1.2020 LWINB działając z urzędu na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Kraśniku z dnia 30 listopada 2020 r., znak: PINB.411.VII.39.2020, nakazującego C. S. i B. S. wstrzymać budowę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce nr ewid.[...]
Wobec braku złożenia wniosku o legalizację PINB w Kraśniku decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. znak: PINB.41 l.VII.39.2020, nakazał C. S. i B. S. rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...]
W wyniku odwołania wniesionego przez C. S. w sprawie orzekał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, który decyzją z dnia 13 października 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...]
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ustalono, iż przedmiotowy zbiornik na ścieki został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, wobec czego zasadnym było wszczęcie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 48 - 49e Prawa budowlanego.
Jak wyjaśnił organ artykuł 48 Prawa budowlanego reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. noweli z 13 lutego 2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e Prawa budowlanego), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie.
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. PINB w Kraśniku wstrzymał budowę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] W postanowieniu organ I instancji poinformował strony o możliwości i sposobie legalizacji obiektu budowlanego.
W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 1-3 Prawa budowlanego).
Kolejnym etapem, w przypadku złożenia wniosku o legalizację, jest przedłożenie stosownych dokumentów legalizacyjnych w terminie, nie krótszym niż 60 dni.
Następnie, w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego dokonuje ich sprawdzenia.
Wobec braku stwierdzenia nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. la, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego), a po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego).
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że niezrealizowanie przez inwestora któregokolwiek z opisanych powyżej etapów ma swoje konsekwencję, uregulowane w art. 49e Prawa budowlanego zgodnie, z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Organ podkreślił w tym kontekście, że przepis art. 49e Prawa budowlanego nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego w zakresie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Brak realizacji jednego z etapów, powoduje niemożność przejścia do kolejnego punktu procedury legalizacyjnej, doprowadzającym tym samym do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.
W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organy nadzoru budowanego zobowiązane są zainicjować postępowanie legalizacyjne zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, natomiast legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem.
Skutkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie komentowanego przepisu i upływu określonych terminów na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej będzie więc wydanie decyzji o rozbiórce.
Organ odwoławczy wskazał, że wobec realizacji kolejnych etapów legalizacji, począwszy od stwierdzenia samowoli i złożenia przez inwestora wniosku o jej legalizację, organ I instancji jest związany treścią powyższych przepisów i musi przestrzegać ich wraz z zachowaniem ich chronologii. Dopiero zakończenie jednego etapu powoduje wdrożenie kolejnego aż do momentu końcowego, którym jest zatwierdzenie projektu budowlanego albo projektu zagospodarowaniu działki lub terenu oraz zezwolenie na wznowienie budowy, jeżeli nie została ona ukończona lub rozbiórka obiektu budowlanego. Wobec braku wniesienia skutecznego zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne z dnia 30 listopada 2020 r., postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne. Niezłożenie wniosku w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia PINB w Kraśniku, obligowało go do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podkreślono przy tym, iż organ nie ma innej możliwości niż wydać decyzję o rozbiórce w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację, bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Wskazać należy, iż przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do danego przypadku.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że aktualne pozostają powyższe wywody w zakresie w jakim organ II instancji, podczas postępowania odwoławczego na etapie zaskarżenia decyzji o rozbiórce, jest związany dotychczasowymi rozstrzygnięciami organu I instancji i nie ingeruje w nie, bowiem ewentualna możliwość interwencji była możliwa na etapie skutecznego zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu budowy przedmiotowego zbiornika.
Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została zaskarżona przez C. S. (dalej także jako "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono:
1. błędną i dowolną wykładnię przepisów procesowych, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a., polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że szambo nie odpowiadało wymaganiom techniczny, podczas gdy nie ma innej możliwości usytuowania szamba, jak również nie zwrócono się do Urzędu Gminy w Trzydniku, gdzie taka dokumentacja może się znajdować, gdyż zgodnie z moim oświadczeniem w tym, że urzędzie były dokonywane wszelki formalności dotyczące szamba,
2. obrazą prawa materialnego, tj. art. 66 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz art. 107 k.p.a. poprzez pominiecie tych przepisów przy wydaniu decyzji, Rozstrzygnięcie zawarte w wydanej na podstawie art. 66 decyzji powinno więc dokładnie określać treść i granice obowiązku nałożonego na indywidualnie oznaczony podmiot w konkretnej sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjmując, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym: 1) Nie opisały dokładnie na czym polega, ich zadaniem, nieodpowiedni stan techniczny szamba, nie dokonały w tym zakresie wystarczających ustaleń.
3. błędną i dowolną wykładnię przepisów procesowych, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77§1 kpa i art. 80 k.p.a., która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie faktu, iż przed wybudowaniem szamba istniał w ziemi przed jego budową wykopany otwór, co oznacza, że w latach 90 nastąpiła kontynuacja budowy szamba, co oznacza, że należało zastosować przepisy ustawy z 24 października 1974 r.,
4. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). poprzez niezastosowanie tego przepisu z uwagi na rozpoczęcie budowy szamba przed 1990 r., a w konsekwencji nie ustalenie przesłanek wyrażonych w tym artykule, a przepis ten, wbrew temu co przyjął organ, nie zobowiązuje do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszenia norm techniczno - budowlanych, w tym niezachowania odległości, lecz wymaga jednoznacznego wykazania, że w konkretnej sytuacji naruszenie prawa wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ ma zatem wykazać niedopuszczalność tego pogorszenia, przy czym jest oczywiste, iż samo niedotrzymanie wymaganych prawem minimalnych odległości nie przesądza jeszcze o skali niedopuszczalności. Inaczej bowiem dla zastosowania art. 37 wystarczyłoby wykazanie niedopuszczalnej prawem odległości, a tymczasem prawo żąda wykazania pogorszenia warunków w sposób nie budzący wątpliwości, co można osiągnąć jedynie przez dogłębną analizę i ocenę skutków naruszenia tych przepisów, w niniejszej sprawie tego nie stwierdzono.
Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie nakazujące C. S. i B. S. rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie "Zielonka", gmina T. D..
Prawnomaterialną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), przy czym przepisy rozdziału 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" w sprawie stasowane były w brzmieniu obecnie obowiązującym, ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).
U podstaw nakazania rozbiórki obiektu legło ustalenie, że postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne stało się ostateczne i prawomocne, co wobec niezłożenia w wymaganym terminie wniosku o legalizację, obligowało organ - z mocy art. 49e pkt 1 prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślał w tym kontekście, że w myśl art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie i nie ma innej możliwości niż wydanie decyzji o rozbiórce w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację, bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie.
Co do zasady stanowisko takie należy uznać za prawidłowe.
Decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wydawana na podstawie art. 49e prawa budowlanego ma charakter związany. Przepis ten nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie, co oznacza, że w przypadku spełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 49e p.b., organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zbiornika na ścieki sanitarne, przy czym postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne. W takiej sytuacji niezłożenie przez inwestorów, w terminie wynikającym z art. 48a p.b., wniosku o legalizację sprawiało, że wypełniona została hipoteza art. 49e pkt 1 p.b., co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.
Odmiennie ocenić należy jednak te kwestie w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu, obejmie się również ocenę prawidłowości postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Art. 135 p.p.s.a. daje możliwość wyjścia przez sąd administracyjny poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.
Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie formalnego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny.
Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje zarówno granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i granice jego orzekania.
Sąd administracyjny jest władny do skorzystania z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, a objęty kontrolą akt wydany został "w granicach danej sprawy".
W sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e prawa budowlanego.
Oba te rozstrzygnięcia wydawane są ramach tej samej sprawy, której przedmiotem pozostaje legalizacja samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), przy czym jego wydanie warunkuje możność późniejszego wydania decyzji rozbiórce obiektu budowlanego.
W sytuacji, gdy to postanowienie o wstrzymaniu budowy wyznacza rodzaj i zakres prowadzonego następnie postępowania legalizacyjnego, w tym także warunkuje możność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, uznać należy, że dokonanie kontroli takiego postanowienia jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
Z tych też względów uznać należało, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e prawa budowlanego i jako takie może być objęte kontrolą i rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu.
Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że do uprawomocnienia się postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne doszło w skutek zaniechań samej skarżącej, która zażalenie na to rozstrzygnięcie złożyła z uchybieniem terminu.
Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie zawiera ograniczeń i wyłączeń tego rodzaju, które z grona aktów lub czynności objętych art. 135 p.p.s.a. wykluczałaby te podlegające odrębnemu zaskarżeniu.
W kwestii określenia zakresu orzekania "w głąb" postępowania ustawa wymaga jedynie, by akt lub czynność zawierała się w granicach sprawy. Ten zaś warunek został spełniony.
Podkreślić należy, że w taki sposób kwestia ta postrzegana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1633/07 przyjęto, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego i na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na taką decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za taką interpretacją art. 135 p.p.s.a. miał również na uwadze to, że ustalenia opłaty legalizacyjnej dokonuje się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.
Dokonując merytorycznej oceny postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne stwierdzić należy, że jest ono oczywiście nieprawidłowe.
Z ustaleń dokonanych w uzasadnieniu tego postanowienia i leżących u podstaw wstrzymania budowy zbiornika na ścieki sanitarne wynikało, że w ocenie organu I instancji z akt sprawy wywieść należy jednoznacznie, że budowa zbiornika na ścieki sanitarne miała miejsce w 1996 r.
Skoro tak to w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 49f prawa budowlanego, zaś samo postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne jeżeli od zakończenia budowy obiektu upłynęło co najmniej 20 lat.
Skoro według ustaleń organu I instancji zbiornik na ścieki wykonano w 1996 r. to tym samym upłynęło już ponad 20 lat, w związku z czym przedmiotowe postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjne, a nie na podstawie przepisów art. 48 - 49e prawa budowlanego, które dotyczą "zwykłego" postępowania legalizacyjnego.
Dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje przy tym obojętna, podnoszona przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie przy rozstrzyganiu kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r., okoliczność, że z zawiadomienia skierowanego do organu I instancji przez M. W. wynika, że C. S. i B. S. "Posiadają zbiornik na ścieki ok. 10 lat".
Pomijając już nawet bowiem lakoniczność i gołosłowność takiego stwierdzenia wskazać należy, że oceny legalności wydanego aktu administracyjnego należy dokonywać w pierwszej kolejności nie w odniesieniu do stanów faktycznych hipotetycznych, lecz faktów ustalonych przez organ i wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Na tym polega bowiem proces stosowania prawa, który w istocie sprowadza się do ustalenia pewnego stanu faktycznego i określenie wynikających z niego konsekwencji (skutków) prawnych.
W sprawie zaś – jak wskazywano już wyżej – organ ustalił, że budowa przedmiotowego zbiornika na ścieki sanitarne miała miejsce w 1996 r.
Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że nawet gdyby podzielić argumentację Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie co do istnienia wątpliwości w zakresie faktycznej daty wykonania przedmiotowego zbiornika na ścieki to powyższe również wskazywałoby na wadliwość postanowienia o wstrzymaniu budowy. W takiej sytuacji należałoby bowiem przyjąć, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy jest także wadliwe z tego względu, że organ I instancji oceny wykonania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej dokonał z odwołaniem się do przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego, co było nieprawidłowe.
Oczywiście, jak już wyżej wskazano, co do zasady w sprawie stosować należało przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym, ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Niewątpliwie więc prowadząc postępowanie organy powinny kierować się aktualnie obowiązującą treścią ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym w szczególności prowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie obecnie obowiązujących przepisów rozdziału 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy".
Powyższe nie oznacza jednakże, że dokonując oceny czy dany obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego stosować należy przepisy obecnie obwiązujące.
Przeciwnie ustalając czy obiekt budowlany wykonany został w warunkach samowoli budowlanej stosować należy przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w czasie budowy obiektu. Aby stwierdzić czy przy wykonaniu obiektu budowlanego naruszono przepisy prawa budowlanego należy zawsze uwzględniać przepisy obowiązujące w czasie wykonania obiektu albowiem w przeciwnym razie nie można w ogóle przyjąć, że w czasie wykonania obiektu doszło do naruszenia przepisów. Nie sposób jest bowiem uznać, że roboty budowlane prowadzono z naruszeniem przepisów, które nie obowiązywały w czasie wykonania obiektu i które zaczęły obowiązywać kilka czy nawet kilkanaście lat po wybudowaniu obiektu.
Odmienna ocena tej kwestii prowadziłaby do niedopuszczalnego, w braku wyraźnej regulacji ustawowej, naruszenia zasady nieretroakcji, a więc zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).
Pośrednio prawidłowość takiej oceny przedmiotowej kwestii potwierdza także treść art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b., gdzie wprost postanowiono, że jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.
Organ I instancji nie stosując w sprawie art. 49e p.b. wadliwie uruchomił w sprawie tryb "zwykłego" postępowania legalizacyjnego, czym naruszył przepisy prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wstrzymania budowy i wydania w dalszej kolejności nakazu rozbiórki obiektu, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Organ I instancji nieprawidłowo ocenił także kwestię wykonania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej z odwołaniem się do przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego, a nie według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w czasie realizacji obiektu. Tym samym organ nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone naruszenia dotyczyły możliwości wstrzymania budowy i wydania w dalszej kolejności nakazu rozbiórki obiektu, co oznacza, że zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy (art. 135 p.p.s.a.).
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia.
Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących konieczności ustalenia tego w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne.
W pierwszej kolejności organ powinien zbadać czy przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w warunkach samowoli budowlanej, przy czym dla oceny tej kwestii stosować należy przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w czasie budowy obiektu.
Dla należytego wyjaśnienia tej kwestii organ powinien także w sposób możliwie pewny ustalić datę rzeczywistego wykonania spornego zbiornika na ścieki.
W dalszej kolejności, o ile potwierdzone zostanie, że obiekt budowlany wykonany został z naruszeniem przepisów prawa, organ określi i zastosuje właściwy tryb postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy.
Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny w szczególności te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o nałożeniu na właściciela obiektu nakazu rozbiórki lub braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w zasadzie nie są one uzasadnione.
W kwestii zarzutów najdalej idących dotyczących braku spełnienia wymagań technicznych i niemożności innego usytuowania szamba na działce, ze względu na jej wymiary, stwierdzić należy, że na gruncie tych ustaleń, które dotychczas zostały dokonane w sprawie, nie możne wykluczyć możliwości zlokalizowania zbiornika na ścieki na działce skarżącej.
Z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin wynika, że otwór zbiornika na ścieki jest usytuowany od granic działek sąsiednich oraz pasa drogowego w odległość przekraczającej 3 m.
Powyższe wydaje się wystarczające albowiem z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3, powinny wynosić od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.
Oczywiście jednoznaczne ustalenie tych okoliczności wymaga dalszych czynności organu nadzoru budowlanego, w tym m.in. ustalenia odległości od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednakże na gruncie obecnie zgromadzonego materiału dowodowego nie można w sposób niewątpliwie pewny wykluczyć możliwości zlokalizowania zbiornika na ścieki na działce nr [...].
Jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia tych okoliczności dokonają organy w dalszym postępowaniu.
Co do zarzutów skarżącej jakoby do wykonania szamba doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stwierdzić należy, że twierdzenia takie nie zostały w żaden sposób udowodnione. Co więcej pozostają one również w sprzeczności ze złożonym przez skarżącą w trakcie oględzin oświadczeniem, że zbiornik został wybudowany w 1996 r. (k.7 akt administracyjnych).
Podkreślić należy także, że ewentualnego istnienia we wcześniejszym czasie dołu w ziemi w żaden sposób nie można utożsamiać z wykonaniem zbiornika na ścieki.
W takiej zaś sytuacji nie miał zastosowania w sprawie przywoływany w skardze art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Odnosząc się do kwestii wykazania przez skarżącą tego, że przedmiotowy zbiornik na ścieki wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że okoliczność taka nie została w sprawie nadal w żaden sposób wykazana.
Oceny takiej nie zmienia również przedłożone w postępowaniu sądowym pismo Wójta Gminy T. z dnia 21 kwietnia 2022 r. (k.53 akt sądowych). W piśmie tym potwierdzono bowiem jedynie fakt istnienia pozwolenia na budowę ogrodzenia, a nie pozwolenia na wykonanie zbiornika na nieczystości ciekłe. Co więcej wskazywana w tym piśmie możliwość zaginięcia takiego pozwolenia, z uwagi na swój czysto hipotetyczny charakter, nie może uzasadniać przyjęcia, że pozwolenie takie zostało faktycznie wydane.
Podkreślić należy także, że przepis art. 63 p.b. nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych, w związku z czym to skarżąca ma obowiązek przedstawić dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu.
Nietrafnie skarżąca zarzuciła także, że organy nie opisały dokładnie i nie ustaliły na czym polega nieodpowiedni stan techniczny szamba. Okoliczność taka nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nakazano bowiem rozbiórką obiektu nie z uwagi na to, że zbiornik na ścieki sanitarne znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, lecz dlatego, że został on wykonany w warunkach samowoli budowlanej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r..
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 500 zł, na którą składał się wpis od skargi.