II SA/Łd 816/22

II SA/Łd 816/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 112 ust. 2, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 35
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. C., A. W. i K. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN-III.7581.107.2022.AG w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z decyzjami zezwalającymi na przeprowadzenie magistrali wodociągowej, gazociągu oraz wierceń geologicznych dotyczącymi gospodarstwa rolnego oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN-III.7581.107.2022.AG Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie ustalenia odszkodowania na skutek wydania decyzji dotyczących zezwolenia na przeprowadzenie magistrali wodociągowej i gazociągu oraz o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania na skutek wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie wierceń geologicznych.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 21 maja 2020 r. H.K., M.Z., reprezentowany przez H.K., J.C., K.C., A.W., M. (M.) J. i S.Z., jako spadkobiercy J.Z. i S.Z.1. - właścicieli gospodarstwa rolnego położonego w Ł. przy ul. [...], objętego księgą wieczystą [...], wystąpili o: 1. przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z dnia 8 lipca 1981 r. nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 części gospodarstwa rolnego o pow. 7837 m2, 2. przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr IV-W-II/Z/8221/1/81 części gospodarstwa rolnego o pow. 9850 m2 , 3. przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z dnia 28 października 1982 r. nr IV-W/IV/Z/8221/28/81 na wniosek Zakładu Energetycznego Ł. - Miasto, zezwalającej na zajęcie działki nr [...] dla potrzeb przebudowy linii energetycznej, 4. przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z dnia 26 kwietnia 1983 r. nr IV-W/Z/8221/1411/83 części gospodarstwa rolnego o pow. 4200 m2, 5. zwrot działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pochodzących z ww. gospodarstwa rolnego lub wypłatę odszkodowania, jeśli zwrot nie będzie możliwy.
Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. nr DM-DM-XVII.6853.38.2020 Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z decyzjami nr IV-W-VII-Z/82211/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., nr IV-W-VH-Z/82211/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., nr IV-W/Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., dotyczącymi gospodarstwa rolnego przy ul. [...]. W piśmie organ poinformował, że względem pozostałych żądań, objętych podaniem z dnia 25 maja 2020 r., wszczęte zostały odrębne postępowania.
Decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. nr DM-DM-XVII.6853.38.2020 Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.), orzekł o odmowie przychylenia się do wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że w okolicznościach sprawy wnioskodawcom, jako spadkobiercom osób wywłaszczonych, odszkodowanie nie należy się. Odszkodowanie należne jest tylko podmiotowi wywłaszczonemu, bowiem prawo to nie przechodzi na następców syngularnych ani uniwersalnych.
Rozpatrując odwołanie J.C., A.W. i K.C., reprezentowanych przez adwokat M.K., Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr GN-III.7581.391.2020.AG, prezentując stanowisko odmienne wynikające z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/20 z dnia 22 lutego 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr DM-DM-XVII.6853.38.2020 Prezydent Miasta Łodzi odmówił w punkcie 1. na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.), ustalenia na rzecz M.Z., H.K., S.Z., M.J., J.C., K.C. i A.W., odszkodowania na skutek wydania decyzji nr IV-W-VJJ.-Z/82211/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. i nr IV-W/Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r. dotyczących zezwolenia na przeprowadzenie magistrali wodociągowej i gazociągu oraz wierceń geologicznych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], a w punkcie 2. umorzył, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie o odszkodowanie wskutek wydania decyzji nr IV-W-VIIZ/82211/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.C., A.W. i K.C., reprezentowani przez adwokat M.K. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 105 § 1 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia na rzecz odwołujących odszkodowania w związku z decyzją nr IV-W-VIIZ/82211/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r. jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia i ustalenia przedmiotowego odszkodowania, co w ocenie organu uzasadniało jego umorzenie w powołanym zakresie, podczas gdy organ powinien wydać w tej sprawie decyzję merytoryczną; b) art. 7 i 8 K.p.a., polegające na kwestionowaniu przez organ prawidłowości szacunku nieruchomości będącego podstawą do wydania decyzji administracyjnych z dnia 28 października 1982r. oraz 25 września 1989 r. i twierdzeniu, iż szkoda wynikła z decyzji nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 oraz nr IV-W-V-Z/8221/11/83 została już naprawiona, podczas gdy wydane decyzje nie dają podstaw do takiego twierdzenia, a zarówno one, jak i stanowiące ich podstawę szacunki korzystają z domniemania zgodności z prawem, nie zostały nigdy zakwestionowane, czy uchylone, przez co organ kwestionując je - w sposób oczywisty godzi w zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, skoro kwestionuje w istocie zgodność z prawem rozstrzygnięć z roku 1982 i 1989; c) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania i tylko wtedy, gdy obowiązujące obecnie przepisy przewidują jego ustalenie, co - wobec przyjęcia przez organ braku istnienia takiego przepisu - skutkowało uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzeniem, podczas gdy dla zastosowania przepisu wystarczające jest, by w dniu odjęcia własności istniała konkretna norma prawa materialnego, która przewidywała takie odszkodowanie; d) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ ustaleń w zakresie rozmiarów szkody poniesionej w związku z treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście, nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście, nr IV-W-V-Z/8221/II/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-II-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., podczas gdy przepisy te obligują organ do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; e) art. 11 K.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wyjaśnieniu przyczyn wydania rozstrzygnięcia w zapadłej treści, bez dokładnego wyjaśnienia jego podstaw prawnych i bez ich dogłębnej analizy, przez co naruszona została zasada przekonywania, podczas gdy organ powinien w pełni wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na odmowie przyznania odszkodowania za szkodę wynikłą wskutek wykonania decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście, nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r. w związku z bezpodstawnym uznaniem, iż szkoda odwołujących została już w całości zaspokojona, podczas gdy prawidłowa ocena prawna dokonanych szacunków prowadzić winna do wniosku, iż zachodzą przesłanki określone w powołanym przepisie do ustalenia na rzecz odwołujących stosownego odszkodowania, b) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż przepisy te nie stanowią normy uprawniającej odwołujących do ustalenia na ich rzecz odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości w celu przeprowadzenia na nich wierceń geologicznych na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź- Śródmieście nr IV-W-VII-Z/82211/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem ustawowej definicji wywłaszczenia prowadzić powinna do odwrotnego wniosku i uznania, iż w obecnym stanie prawnym obowiązuje przepis uprawniający do przyznania odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości w celu przeprowadzenia wierceń geologicznych. W ocenie skarżących, decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona w całości a organ odwoławczy powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN-III.7581.107.2022.AG Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zawarte we wniosku z dnia 21 maja 2020 r. roszczenia odszkodowawcze wynikają z decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście: nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., nr IV-W-II/Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., dotyczących nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i S.1. małż. Z. Spadek po zmarłym [...] r. J.Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 25 września 1988 r. sygn. akt V Ns II 280/88 nabyli: S.Z.1., M.Z., M.J., S.Z., J.C.1. i H.K. Spadek po S.Z.1., zmarłej [...] r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II Ns 1015/18 nabyli: J.C.1., H.K., M.J.1., M.Z. i S.Z. W postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II Ns 3033/12 Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi stwierdził, że spadkobiercami zmarłej [...] r. J.C.1. są: J.C., A.W. i K.C. Decyzjami nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. i nr IV-W-VZ/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., wydanymi na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.), zezwolono na przeprowadzenie na działce [...] odpowiednio magistrali wodociągowej (pow. zajęcia 7 837 m2) i uzbrojenia (na pow. 4 200 m2). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., obowiązującej według stanu z dnia wydania decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3). W decyzjach z dnia 8 lipca 1981 r. i z dnia 26 kwietnia 1983 r. podano, że odszkodowanie zgodnie z art. 36 wypłacone zostanie na zasadzie porozumienia stron i zobowiązano wnioskodawcę do dostarczenia informacji, czy dokonana została wypłata odszkodowania w tym trybie. Wojewoda zauważył, że art. 36 ustawy regulował kwestie odszkodowawcze. Zgodnie z ust. 1 art. 36 odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). W ust. 3 ustawodawca doprecyzował, że właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Decyzją nr IV-W-II/Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., wydaną na podstawie art. 39, 43 i 44 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zezwolono na przeprowadzenie wierceń geologicznych na pow. 9 850 m2 spornej działki. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. obowiązującej według stanu z dnia wydania decyzji, naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości może nawet przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zezwolić ubiegającemu się o wywłaszczenie na przeprowadzenie w oznaczonym czasie i w niezbędnych rozmiarach określonych prac badawczych lub wierceń. Osobom uprawnionym do dokonania tych prac lub wierceń przysługuje na podstawie tego zezwolenia również prawo wstępu do wnętrza budynków znajdujących się na nieruchomości (ust. 2). W świetle art. 44 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, właścicielowi zajętej nieruchomości należy się od wnioskodawcy odszkodowanie za straty wyrządzone zajęciem. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone i wypłacone w przeciągu 30 dni od powstania straty. Odszkodowanie za inne straty powinno nastąpić nie później niż w trzy miesiące po ustaniu zajęcia. W decyzji z dnia 20 sierpnia 1981 r. zapisano, że zajęcie nieruchomości może nastąpić pod warunkiem dokonania przez biegłego szczegółowego opisu tej części nieruchomości, która objęta jest zezwoleniem, niezbędnego dla ustalenia odszkodowania w myśl art. 44 ustawy wywłaszczeniowej. Aktualnie zagadnienie ustalenia odszkodowania z tytułu poprowadzenia na nieruchomości urządzeń przesyłowych na skutek wykonania decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności (art. 124) reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.). W myśl art. 128 ust. 4 ustawy, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wojewoda podkreślił, że w niniejszym postępowaniu, z racji treści cytowanych powyżej przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. dotyczących odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, rozważane jest tylko odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa wart. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 - 126, 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/20 z dnia 22 lutego 2021 r. odszkodowanie może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że artykuł 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości, zatem nabycie spadku nie mogło dotyczyć działki, która nie weszła już do masy spadkowej, z tego powodu, że została wcześniej wywłaszczona od spadkodawcy w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość skutecznego ubiegania się o odszkodowanie wyklucza wywłaszczenie działki z jednoczesnym przyznaniem odszkodowania za pełną jej wartości. Uzyskanie przez ówczesnego właściciela odszkodowania na okoliczność wywłaszczenia, uwzględniającego wyższą wartość nieruchomości, jaką posiadała, gdyby nie ograniczono prawa, stoi na przeszkodzie uzyskania obecnie ekwiwalentu za zmniejszenie wartości nieruchomości w powodu ograniczenia. Ekwiwalent ten zawierał się już w odszkodowaniu za wywłaszczenie. Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż magistrala wodociągowa wybudowana na podstawie decyzji nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. przebiega przez aktualną działkę nr [...], która odpowiada dawnej działce nr [...] powstałej w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...]. Działka nr [...] została wywłaszczona od J. i S.1. małż. Z. decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście nr IV.W-VII-N/8221/38/82 z dnia 28 października 1982 r. Z kolei uzbrojenie, o którym mowa w decyzji nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r. poprowadzone zostało na terenie stanowiącym aktualne działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], wywodzące się z działki nr [...], wywłaszczone od S.Z.1. i spadkobierców J.Z. mocą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź Śródmieście nr IV.W.W.V-N/8221/84/87 z dnia 7 lutego 1989 r. utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi nr G.III.8221-2/47/88 z dnia 25 września 1989 r. Wnioskodawcy jako spadkobiercy J.Z., nie nabyli prawa do odszkodowania z tytułu wykonania postanowień decyzji z dnia 8 lipca 1981 r. na części nieruchomości wywłaszczonej w 1982 r., która nie weszła w skład masy spadkowej. Podobnie, grunt objęty decyzją o ograniczeniu prawa z dnia 26 kwietnia 1983 r., wywłaszczony w 1989 r., nie wszedł do masy spadkowej po S.Z.1. i J.C.1. Co do pozostałych udziałów należało stwierdzić brak uzasadnienia dla przyznania odszkodowania, bowiem za wywłaszczone sporne części nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie w pełnej wysokości, tj. nie pomniejszonej o wartość wynikającą z ograniczenia prawa. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma za zadanie umożliwiać urzeczywistnienie zasady słusznego odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia (ograniczenia), nie można stwierdzić w opisanych okolicznościach, by z tytułu wykonania decyzji ograniczających prawo własności nastąpił uszczerbek na prawach majątkowych wnioskodawców. Odnosząc się do zasadności ustalenia odszkodowania z tytułu wykonania decyzji nr IV-W-II/Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie wierceń geologicznych, Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że w aktualnym systemie prawnym nie istnieje instytucja zajęcia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego celem dokonania prac badawczych lub wierceń. Brak obecnie odpowiednika dla regulacji ujętej w art. 39 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Nie można zatem w tym zakresie zastosować przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczącego wszak możliwości ustalenia odszkodowania jedynie wówczas, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W aktualnym stanie prawnym do dochodzenia roszczeń za korzystanie z nieruchomości w okresie poprzedzającym wywłaszczenie przysługuje droga sądowa. Tym samym Wojewoda stwierdził, że dopuszczalne było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wykonania decyzji nr IV-W-II/Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r. Skutki proceduralne płynące obecnie z decyzji pierwszoinstancyjnej o charakterze formalnoprocesowym są dla wnioskodawców tożsame, jak w przypadku wydania decyzji merytorycznej negatywnie rozpatrującej żądanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli J.C., A.W. i K.C., reprezentowani przez adwokat M.K. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia organowi I instancji, b) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ I instancji naruszył w niniejszym postępowaniu szereg wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w postaci ustaleń w zakresie rozmiarów szkody wywołanych decyzjami Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., nr IV-W-VII-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r. nie został wyjaśniony, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia organowi I instancji, ewentualnie zmianą tejże decyzji, c) art. 105 § 1 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia na rzecz strony odszkodowania w związku z decyzją nr IV-W-VIIZ/82211/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r. jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia i ustalenia przedmiotowego odszkodowania, co w ocenie organu uzasadniało jego umorzenie w powołanym zakresie, podczas gdy organ powinien wydać w tej sprawie decyzję merytoryczną, d) art. 7 i 8 K.p.a. polegające na kwestionowaniu przez organ prawidłowości szacunku nieruchomości będącego podstawą do wydania decyzji administracyjnych z dnia 28 października 1982 r. oraz 25 września 1989 r. i twierdzeniu, iż szkoda wynikła z decyzji nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 oraz nr IV-W-V-Z/8221/ll/83 została już naprawiona, podczas gdy wydane decyzje nie dają podstaw do takiego twierdzenia, a zarówno one, jak i stanowiące ich podstawę szacunki korzystają z domniemania zgodności z prawem, nie zostały nigdy zakwestionowane, czy uchylone, przez co organ kwestionując je - w sposób oczywisty godzi w zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, skoro kwestionuje w istocie zgodność z prawem rozstrzygnięć z roku 1982 i 1989, e) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania i tylko wtedy, gdy obowiązujące obecnie przepisy przewidują jego ustalenie, co - wobec przyjęcia przez organ braku istnienia takiego przepisu - skutkowało uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzeniem, podczas gdy dla zastosowania przepisu wystarczające jest, by w dniu odjęcia własności istniała konkretna norma prawa materialnego, która przewidywała takie odszkodowanie, f) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ ustaleń w zakresie rozmiarów szkody poniesionej w związku z treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście, nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście, nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-II-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 roku, podczas gdy przepisy te obligują organ do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na odmowie przyznania odszkodowania za szkodę wynikłą wskutek wykonania decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście, nr IV-W-V-Z/8221/11/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r. w związku z bezpodstawnym uznaniem, iż szkoda odwołujących została już w całości zaspokojona, podczas gdy prawidłowa ocena prawna dokonanych szacunków prowadzić winna do wniosku, iż zachodzą przesłanki określone w powołanym przepisie do ustalenia na rzecz odwołujących stosownego odszkodowania, b) art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż prawo do odszkodowania w przypadku uprzedniego wydania decyzji ograniczającej prawo własności możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie, co skutkowało brakiem ustalenia na rzecz skarżących stosownego odszkodowania, podczas gdy prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, czy też wierzytelności od poprzednika prawnego a od wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego właściciela, co winno skutkować ustaleniem na rzecz skarżących stosownego odszkodowania, c) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż przepisy te nie stanowią normy uprawniającej odwołujących do ustalenia na ich rzecz odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości w celu przeprowadzenia na nich wierceń geologicznych na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście nr IV-W-VII-Z/82211/1/81 z dnia 20.08.1981 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem ustawowej definicji wywłaszczenia prowadzić powinna do odwrotnego wniosku i uznania, iż w obecnym stanie prawnym obowiązuje przepis uprawniający do przyznania odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości w celu przeprowadzenia wierceń geologicznych. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 26 lipca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 28 lutego 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że zarzuty przedstawione w punktach 1 c - f i 2 a i b stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których Wojewoda Łódzki odniósł się w zaskarżonej decyzji stojąc na stanowisku, że nie zasługują na uwzględnienie. Wyrażone stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tożsame z orzeczeniem organu I instancji, musiało skutkować koniecznością zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda Łódzki wyraził pogląd, że prawo do uzyskania odszkodowania, wskutek wykonania decyzji ograniczających prawo własności w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., jest związane z przysługiwaniem wnioskodawcom prawa własności spornej nieruchomości, przy czym w sprawie stanowisko to dotyczyło wyłącznie prawa nabytego w drodze sukcesji i było powiązane z kontekstem określonym okolicznościami sprawy. Jak zostało wszak ustalone, teren, na którym wcześniej ograniczono prawo własności podlegał następnie wywłaszczeniu. Wywłaszczenie nastąpiło przed nabyciem spadków przez poszczególnych wnioskodawców. Co istotne natomiast, odszkodowanie za władcze pozbawienie prawa własności zostało wówczas wypłacone w pełnej wysokości, tj. nie pomniejszonej o wartość wynikającą z ograniczenia prawa. Wojewoda podkreślił, że przejście prawa do żądania odszkodowania za ograniczenie możliwe byłoby do wzięcia pod rozwagę wówczas, gdyby spadkobiercy w drodze spadkobrania nabyli własność nieruchomości, z którą jest to roszczenie związane i doznaliby uszczerbku na majątku, co dopiero wymagałoby stosownego zadośćuczynienia. Z uwagi na przedstawione racje, w opinii Wojewody, pozbawiony słuszności jest zarzut naruszenia art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 6 grudnia 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżących oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie powołanego przepisu. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z dnia 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżących, organ administracji i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań poczynić należy ogólną uwagę, że organ administracji jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a żądanie wniosku określa przedmiot sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący jako spadkobiercy właścicieli dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł. – J. i S.1., małż. Z., wskazali, że domagają się ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia nieruchomości na skutek wydania następujących decyzji:
1) Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r., którą zezwolono Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu [...] na przeprowadzenie magistrali wodociągowej "[...]" m.in. przez dawną działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w Ł.;
2) Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-V-Z/8221/II/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., którą zezwolono Miejskiemu Zarządowi Geodezji i Gospodarki Terenami na przeprowadzenie uzbrojenia przez dawną działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w Ł. (gazociągu spinającego);
3) Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-II-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., którą zezwolono Zarządowi Gospodarki Terenami m. Ł. na przeprowadzenie wierceń geologicznych m.in. przez dawną działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w Ł. (dzisiejsze dz. [...], [...], [...]).
W stosunku do żądania skarżących opartego na rozstrzygnięciu decyzji z dnia 8 lipca 1981 r. oraz decyzji z dnia 26 kwietnia 1983 r. organy odmówiły ustalenia odszkodowania, natomiast w stosunku do roszczeń wysuwanych na podstawie decyzji z dnia 20 sierpnia 1981 r. organy doszły do wniosku, że postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.
Przystępując do oceny stanowiska organów administracji podzielić należy stanowisko organów w niniejszej sprawie, że aktualnie zagadnienie odszkodowania z tytułu poprowadzenia na nieruchomości urządzeń przesyłowych na skutek wykonania decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 128 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ustawy. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zaznaczyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1857/15).
Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku, gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20).
Z powyższego wynika, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania tylko w sytuacji niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą zatem nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z ustaleniami organów administracji magistrala wodociągowa wybudowana na podstawie decyzji z dnia 8 lipca 1981 r. przebiega przez aktualną dz. ewid. nr [...], która odpowiada dawnej dz. ewid. nr [...] powstałej w wyniku podziału pierwotnej dz. ewid. nr [...]. Dz. ewid. nr [...] została następnie wywłaszczona od J. i S.1. małż Z. decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia 28 października 1982 r. nr IV.W-VII-N/8221/38/82, którą to decyzją ustalono jednocześnie na ich rzecz odszkodowanie za grunt i naniesienia roślinne. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a skarżący nie negują wypłaty przyznanego odszkodowania.
Wobec powyższych ustaleń nie można odmówić racji organom administracji, zdaniem których nabycie spadku nie mogło dotyczyć działki, która nie weszła do masy spadkowej na skutek jej wcześniejszego wywłaszczenia od spadkodawcy w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, skoro jak już wspomniano odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia mogą nabyć tylko spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania, to zdaniem Sądu wszelkie inne niezaspokojone roszczenia związane z nieruchomością, która nie weszła do masy spadkowej, spadkobiercom osoby wywłaszczonej nie przysługują. Słusznie organy administracji twierdzą zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawie w drodze spadkobrania na następcę prawnego nie mogło przejść roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym decyzję w zakresie odmowy ustalenia odszkodowania na skutek wydania aktu nr IV-W-VII-Z/8221/11/81 z dnia 8 lipca 1981 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie magistrali wodociągowej przez dawną działkę nr [...], uznać należy za prawidłową.
Z kolei uzbrojenie, o którym mowa w decyzji z dnia 26 kwietnia 1983 r. poprowadzone zostało na terenie stanowiącym aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], wywodzące się z działki nr [...] (dawniej dz. [...]). Zostały one następnie wywłaszczone od S.Z.1. i spadkobierców J.Z. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z dnia 7 lutego 1989 r. nr IV.W.W.V-N/8221/84/87 utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi z dnia 25 września 1989 r. nr G.III.8221-2/47/88. Decyzją z dnia 7 lutego 1989 r. ustalono jednocześnie odszkodowanie za grunty i rośliny. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a skarżący nie kwestionują wypłaty przyznanego odszkodowania. Warto w tym miejscu przede wszystkim zaznaczyć, że odszkodowanie przyznane z tytułu wywłaszczenia dz. [...] zostało przyznane w pełnej wysokości tj. nie pomniejszonej o wartość wynikającą z ograniczenia prawa własności. Ustalenia te potwierdza treść szacunku z 1989 r. (k. 153), zgodnie z którą "w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego tj. w dniu 12 października 1987 r. grunt ten nie był urządzony ani uzbrojony. (...) Oceniany grunt jest terenem surowym bez uzbrojenia wykorzystywanym do czasu zajęcia rolniczo".
W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organy administracji zasadnie uznały, iż brak jest także podstaw do ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia nieruchomości na skutek wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-V-Z/8221/II/83 z dnia 26 kwietnia 1983 r., którą zezwolono na przeprowadzenie uzbrojenia przez dawną działkę nr [...] (gazociągu spinającego). Skoro odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną nie było pomniejszone o wartość obciążenia wynikającego z przeprowadzonego uzbrojenia nie sposób uznać, aby nastąpił jakikolwiek uszczerbek (szkoda) w prawach majątkowych wnioskodawców wskutek wydania decyzji z 26 kwietnia 1983 r. Wbrew stanowisku skarżących w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać również należy, że art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego naruszenie zarzuca skarżący, nie stanowi samoistnej podstawy żądania odszkodowania, organy nie dopuściły się więc jego naruszenia.
Za prawidłowe należy też uznać rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania odszkodowawczego w związku z decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-II-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r., którą zezwolono Zarządowi Gospodarki Terenami m. Ł. na przeprowadzenie wierceń geologicznych m.in. przez dawną działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w Ł. (dzisiejsze dz. [...], [...], [...]). Jak wynika z twierdzeń skarżących żądają oni odszkodowania za straty wyrządzone zajęciem nieruchomości w celu przeprowadzenia wierceń geologicznych. Abstrahując od kwestii zrealizowania tej decyzji (z akt sprawy nie wynika, aby została ona zrealizowana, a szkoda poniesiona) podzielić należy stanowisko organów administracji, że obowiązujące obecnie przepisy prawa nie dają podstawy do ustalenia odszkodowania zgodnego z żądaniem skarżących. Z akt sprawy nie wynika, aby teren objęty decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr IV-W-II-Z/8221/1/81 został wywłaszczony. Z treści m.in. pisma H.K. z dnia 15 czerwca 2021 r. wynika wręcz, że nieruchomość nadal pozostaje we władaniu spadkobierców. Tymczasem z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynika, że odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Literalne brzmienie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje również zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto, taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku, czy wyroku z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17 - należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. Zasadność tego stanowiska znajduje poparcie także w piśmiennictwie (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1019). Co więcej, podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi sam wyłącznie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślić bowiem trzeba, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tym samym warunkiem ustalenia takiego odszkodowania jest wskazanie przepisu, z którego wynikałby materialnoprawny obowiązek ustalenia takiego odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 72/19). Rację mają tym samym organy administracji, że warunek polegający na konieczności istnienia obecnie instytucji prawnej uprawniającej do zajęcia nieruchomości na cel określony jako wykonanie przed wywłaszczeniem prac badawczych i wierceń, nie został w przypadku decyzji z dnia 20 sierpnia 1981 r. spełniony. Wobec tego brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia nieruchomości na skutek wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście nr IV-W-II-Z/8221/1/81 z dnia 20 sierpnia 1981 r. Powyższe prowadzi z kolei do uznania za prawidłowe umorzenia w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
W okolicznościach badanej sprawy nie ziściła się żadna okoliczność, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego (art. 7, 8, 11, 77, 105 § 1, 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania, że został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to z tego względu, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja spełnia także wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.
is