II SA/Gd 329/22

II SA/Gd 329/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO.420.10.2022 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 10 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy z 2 lutego 2022 r. o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu pieca, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 19 stycznia 2022 r. K. R. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 4.000 zł z przeznaczeniem na remont pieca.
Decyzją z 2 lutego 2022 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy przyznał K. R. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie wymiany pieca w kwocie 200 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca podnosząc, że Wójt Gminy Kobylnica posiada znaczne środki pieniężne, z których powinien jej przyznać pomoc w kwocie 4.000 zł. Podniosła, że niezrozumiałym jest dla niej decyzja o przyznaniu jej jedynie kwoty 200 zł na dofinansowanie wymiany pieca.
SKO w Słupsku rozpoznając sprawę w drugiej instancji wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.).
W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Decyzja w przedmiocie jego przyznania lub też odmowy przyznania oraz jego ewentualnej wysokości, została pozostawiona przez ustawodawcę swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji.
Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiącymi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 3 i 4, wskazującymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się, jak również udzielić wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria, od których ta pomoc zależy, jak również może przyznać zasiłek celowy w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uprawnienia, jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być zatem traktowana, jak oczekiwałaby tego odwołująca, jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.
Zasiłek celowy jest jednym z najczęściej udzielanych świadczeń z pomocy społecznej. Po spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, określonego w art. 8 pkt 1 u.p.s. (obecnie dla osoby samotnie gospodarującej 776 zł, dla osoby w rodzinie - 600 zł, a dla rodziny wielokrotność kwoty 600 zł - kwota jest mnożona przez liczbę członków rodziny), w myśl art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przyznanie zasiłku celowego jest więc przede wszystkim uzależnione od wysokości dochodów. Przekroczenie kryterium uniemożliwia zatem przyznanie zasiłku celowego.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".
Wedle zaś treści art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
• miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
• składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
• kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Skarżąca K. R. ma 46 lat. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Strona otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz zasiłek stały w kwocie 485,16 zł. Jej miesięczny dochód wynosi więc 701 zł i nie przekracza kryterium dochodowego (776 zł), warunkującego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane do dnia 30 listopada 2022 r. Jest osobą bierną zawodowo. Deklaruje, że nie wykonuje prac dorywczych. Jest właścicielką zabudowanej nieruchomości położonej w Gminie Kobylnica, w miejscowości K. (w której mieszka). Skarżąca stale korzysta z pomocy OPS w Kobylnicy. W listopadzie 2021 r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 250 zł, w grudniu 2021 r. zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 200 zł, w lutym 2022 r. celowy na zakup żywności w kwocie 200 zł.
W dniu 19 stycznia 2022 r. K. R. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 4.000 zł z przeznaczeniem na remont pieca. Pisemne oświadczenie Ł. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Zduńsko-Remontowe w S., z którego wynika, że piec kaflowy znajdujący się w domu skarżącej wymaga przestawienia i wykonania nowego fundamentu. Przy czym wstępny koszt powyższych prac wynosić będzie 4.000 zł.
Organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek strony, przyznając jej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie wymiany pieca w kwocie 200 zł.
Zauważył organ odwoławczy, że pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom najuboższym, przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby majątkowe i możliwości. Wobec ograniczonych środków finansowych organy pomocy społecznej nie są w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości.
Kolegium stoi na stanowisku, że odwołanie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem OPS w Kobylnicy posiada ograniczone środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych. Z pisma Kierownika OPS w Kobylnicy z 21 lutego 2022 r. wynika, że w lutym 2022 r. była to jedynie kwota 8.000 zł. OPS w Kobylnicy jest zmuszony racjonalnie gospodarować posiadanym budżetem na zasiłki celowe, aby zabezpieczyć potrzeby osób w najtrudniejszej sytuacji. Uwzględnić musi przy tym nie tylko interes strony, ale i interesy innych mieszkańców gminy, w tym rodzin z dziećmi, znajdujących się w podobnej, a niejednokrotnie jeszcze trudniejszej sytuacji materialnej. Co oczywiste, żaden organ nie może rozdysponować więcej środków niż posiada. Środki finansowe ośrodka pomocy społecznej muszą wystarczyć dla każdego, kto pomocy wymaga, a konieczność rozważnego i sprawiedliwego dysponowania tymi środkami prowadzi do wniosku, że osoby posiadające możliwości zarobkowe lub systematycznie korzystające z pomocy, muszą spodziewać się, że świadczenia pieniężne nie zostaną im przyznane lub zostaną przyznane w niższej wysokości. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych będących w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, a nie zaspokajanie wszelkich oczekiwań mieszkańców danej gminy w pełnej wysokości.
Skarżąca jest stałym klientem OPS w Kobylnicy. Utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pieniężnych wypłacanych przez organ pierwszej instancji. Nie szuka zatrudnienia i nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Zaznaczył organ odwoławczy, że sam fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie zwalnia strony z obowiązku aktywnego podejmowania starań o samodzielne poprawienie swojej sytuacji życiowej i materialnej, w tym starań o znalezienie zatrudnienia (np. w charakterze opiekunki), bądź podejmowania prac dorywczych. Nie przerzuca też na OPS w Kobylnicy ciężaru finansowego utrzymania strony i prac remontowych w należącym do niej domu. Skarżąca nie może domagać się, by cały koszt gruntownego remontu pieca (wstępnie wyceniany na 4.000 zł), został pokryty ze środków publicznych, kosztem innych obywateli. W szczególności zaś tych, którym problemy życiowe uniemożliwiają zaspokojenie elementarnych wręcz potrzeb. Jest to istotne zwłaszcza w dobie pandemii Covid-19, która pozbawiła wiele rodzin dotychczasowego źródła utrzymania i sprawiła, że nie są w stanie samodzielnie się utrzymać.
W świetle powyższego, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pieniężnego w wyższej kwocie.
Kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Kolegium zostały przez organ orzekający w niniejszej sprawie spełnione. Organ wypełnił obowiązek zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zebrany zaś materiał dowodowy w pełni potwierdza zasadność wydanego przez organ rozstrzygnięcia.
We wniesionej skardze jej autorka podniosła, że stan jej zdrowia nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim, a okoliczność zawalenia się pieca w okresie grzewczym jest zdarzeniem nagłym i losowym. Podkreśliła, że przebywanie w niedogrzanym lokalu w okresie grzewczym grozi pogorszeniem stanu zdrowia. Podała, że nie ma możliwości zdobycia środków na wymianę pieca, gdyż jej dzieci są ubogie i nie mogą jej wesprzeć, a sama nie może podjąć pracy z uwago na stan zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 10 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy z 2 lutego 2022 r. o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu pieca.
Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 2268 ze zm.) – dalej jako "ustawa", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Art. 39 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie.
Wymienione w art. 39 ust. 2 ustawy potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy, pierwszeństwo należy przyznać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Jednak należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny.
Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 775/19, LEX nr 2784100, "istotą zasiłków celowych jest to, że uzyskane z tego tytułu świadczenia powinny być w całości przeznaczone na cel, na który zostały przyznane.
Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej.
Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od dochodów uzyskiwanych przez osoby starające się o pomoc, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o nie spełnia warunki do otrzymania pomocy.
Rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2076/21 wskazał, że organ pomocy, ustalając wysokość zasiłku celowego, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej.
W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż potrzeba remontu pieca kaflowego jest potrzebą kwalifikującą przyznanie zasiłku celowego. Jednakże okoliczność, iż kwota posiadanych przez organ środków (8.000 zł.) na wszystkie osoby kwalifikujące się do otrzymania takiej pomocy, uzasadniała w ocenie Sądu przyznanie skarżącej zasiłku celowego jedynie w kwocie 200 zł. Jest to oczywiście kwota niewielka w stosunku do wnioskowanej przez skarżącą, lecz rozstrzygnięcie organu uzasadnione jest wysokością posiadanych środków i potrzebami innych osób korzystających z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylnicy. Zasadnie też organy wskazały na okoliczność, że skarżąca często korzysta z tego rodzaju pomocy. Mianowicie; w listopadzie 2021 r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 250 zł, w grudniu 2021 r. zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 200 zł, w lutym 2022 r. celowy na zakup żywności w kwocie 200 zł. Zauważyć też należy, że kwota przyznanych zasiłków jest w każdym przypadku podobna i oscyluje w okolicach 200 zł. W ocenie Sądu świadczy to, iż potrzeby wszystkich osób korzystających z takiej pomocy w stosunku do środków posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Kobylnicy, pozwalają na przyznanie zasiłku celowego w takiej właśnie kwocie jak przyznana przez organ.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).