Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Gd 325/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Gd 325/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 marca 2025 r. nr SKO Gd/5259/24 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Spółka z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 9 sierpnia 2022 r. nr GZDiZ.NP.701.60.7.2022.JB/PG, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył karę pieniężną M. Spółce z o.o. ustalając jej wysokość na kwotę 32 226,20 zł
1) za umieszczenie w dniach od 20 maja 2022 r. do dnia 15 lipca 2022 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych o treści "M." przy ul. B. [...] w G. na działce nr [...] obr. [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji 3,10 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska;
2) za umieszczenie w dniach od 20 maja 2022 r. do dnia 9 sierpnia 2022 r. dwóch wolnostojących dwustronnych tablic reklamowych o treści "M" i "M." przy ul. B. w G. na działce nr [...] obr. [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji 18,16 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska;
3) nałożono na M. Spółka z o.o. obowiązek dostosowania ww. urządzenia reklamowego do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcie ww. dwóch wolnostojących dwustronnych tablic reklamowych o treści "M" i "M".
Wnioskiem z 26 maja 2023 r. pełnomocnik Spółki złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.).
Postanowieniem z 6 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska sprostowano z urzędu omyłkę pisarską w ww. decyzji z 9 sierpnia 2022 r. w ten sposób, że w punkcie 1 i 2 rozstrzygnięcia decyzji zmieniono wyraz "niezgodnej" na "niezgodnych", a w punkcie 3 rozstrzygnięcia decyzji zmieniono "urządzenie reklamowe" na "dwie wolnostojące dwustronne tablice reklamowe o treści "M" i "M"
Decyzją z 22 maja 2024 r. sygn. akt SKO Gd 3894/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku:
1) stwierdziło nieważność punktu 3 ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 9 sierpnia 2022 r.,
2) odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego i nauki prawa, ma ono miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisu ma charakter oczywisty, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dodatkowo rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji, gdy jest ono na tyle oczywiste, że istnieje możliwość jego stwierdzenia bez przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wynika to z tego, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Nie jest bowiem ono zwyczajnym przedłużeniem tego postępowania. Jego przedmiotem i zarazem obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, a wynikiem może być co najwyżej wydanie decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Ponadto, nie jest także dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z powodu odmiennej wykładni prezentowanej przez wnioskodawcę. Rażące naruszenie prawa dotyczy bowiem przepisu prawa, a nie jego wykładni. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na niewłaściwą czy błędną jego wykładnię, która nie stoi jednakże w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu, stanowiłoby nadużycie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawca domaga się zatwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako u.p.z.p. (mylnie wskazując na art. 37b ust. 1, przywołując jednak treść art. 36d ust. 1). Wnioskodawca stwierdza, że organ chce go ukarać za posiadanie lub niedostosowanie legalnie umieszczonych tablic, tymczasem to nie to samo, co umieszczenie reklam sprzeczne z obowiązującą w dniu czynu uchwałą.
Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gdańsku z 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1040/22 wskazując, że zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. W przywołanym wyroku sąd wskazał także na art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Sąd ocenił, że taka jest konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Sąd wyjaśnił także, że przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Ponadto takie rozumienie zakładałoby lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej.
Kolegium w pełni zaaprobowało przytoczone powyżej stanowisko WSA w Gdańsku stwierdzając, że w świetle zaprezentowanego rozumienia przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz pojęcia "umieszczenia" urządzenia reklamowego bądź tablicy reklamowej, kontrolowana decyzja nie może być uznana za akt rażąco naruszający prawo. Nie jest zasadne podnoszone przez Wnioskodawcę stanowisko mówiące, że decyzja pozbawiona jest postawy prawnej, bowiem organ nie mógł karać wstecz, tj. za czyn, który w dniu dokonania nie był sprzeczny z uchwałą krajobrazową. Organ podkreślił, że w dacie wydania decyzji przepis ustawy obowiązywał, podobnie jak uchwała krajobrazowa. Okres dostosowawczy także już upłynął w związku z czym nie możne być mowy o tym, aby w systemie prawa nie istniał ówcześnie przepis pozwalający organowi administracji na wymierzenie kary administracyjnej, o której mowa.
Następnie wskazano, że niezasadny jest także zarzut mówiący, że decyzja jest nieważna z uwagi na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Argumentuje, że Spółka, które legalnie umieściła reklamy w postaci szyldów w dniu umieszczenia nie naruszyła zapisów uchwały krajobrazowej - nie mogła być adresatem decyzji o nałożeniu kary, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że karze podlega zaniechanie polegające na niezdemontowaniu do czasu upływu okresu dostosowawczego reklamy, a nie jej umieszczenie w roku 1994.
W ocenie Kolegium nie są zasadne zarzuty odwołujące się do przepisów działu IVA k.p.a. o karach administracyjnych, tzn. nie można stwierdzić, że kontrolowana decyzja jest nieważna z powodu rażącego naruszenia któregokolwiek z nich. Kolegium ponownie podkreśliło, że podstawą prawną - przesłanką wymiaru kary, był przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a nie regulacje k.p.a., które stosuje się wyłącznie w przypadku braku regulacji w przepisach szczególnych.
Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Skarżący wskazuje, że budowa restauracji oraz wykonanie pierwotnego oznakowania terenu wokół restauracji dokonano jeszcze w 1994 r. Kolegium wskazało jednakże, iż przyczyną ukarania było niedostosowanie reklamy do nowouchwalonej uchwały krajobrazowej, która weszła w życie po usytuowaniu spornego obiektu reklamowego, oraz po upływie przewidzianego prawem okresu dostosowawczego. W niniejszej sprawie ewentualny termin na ukaranie należy liczyć od upływu tego okresu, a nie od usytuowania reklamy. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 189b k.p.a. mówiącego, że kara jest następstwem naruszenia prawa. W ocenie Kolegium należy podkreślić, że podstawą prawną - przesłanką wymiaru kary, był przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a nie regulacje k.p.a. Brak było jakichkolwiek przeszkód do zastosowania tego przepisu w przypadku naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu zdemontowania reklam niespełniających wymogów uchwały krajobrazowej po upływie okresu dostosowawczego. Za całkowicie bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. W stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca w ogóle okoliczność opisaną w tym przepisie, bowiem przepisy będące podstawą prawną kary obowiązywały przez czas popełnienia deliktu (zaniechania) oraz wydawania decyzji w niezmienionej treści. Interpretacja Wnioskodawcy wyłącza możliwość karania za zaniechania w zakresie dostosowywania nośników reklamowych do wymogów prawa.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na fakt, że w decyzji nie wskazano organu Kolegium wyjaśniło, iż kontrolowana decyzja została wydana przez Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku. Zgodnie z § 2 Statutu Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przyjętego uchwałą nr XXXII/900/09 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 stycznia 2009 r. GZDiZ jest jednostką organizacyjną i budżetową Miasta Gdańska. Na czele GZDiZ stoi Dyrektor. Dyrektor jednoosobowo kieruje działalnością jednostki i reprezentuje ją na zewnątrz na podstawie i w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Gdańska. Dyrektor może udzielić pełnomocnictwa pracownikom GZDiZ, w granicach pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta Miasta Gdańska. Uchwałą nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2019 r. poz. 1090), w § 1 pkt 1 upoważniono Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały nr XLVIII/1465/2018 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska, w tym do określania w drodze decyzji wysokości tych kar. Zarządzeniem Dyrektora GZDiZ nr 4/2022 z dnia 23 marca 2022 r. do wszczęcia, prowadzenia oraz wydawania decyzji w ww. sprawach upoważniony został m.in. P. G. Osoba ta podpisała decyzję skierowaną do Wnioskodawcy w sprawie kary. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja została wydana przez upoważnioną do tego osobę oraz podmiot.
Przechodząc do zarzutu wskazania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jej niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, tj. niewykonalność decyzji musi istnieć w dniu jej wydania i mieć musi charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Brak możliwości uczynienia użytku z przyznanych praw bądź nałożonych obowiązków może być spowodowano zarówno przeszkodami o charakterze faktycznym (niewykonalność faktyczna decyzji), jak też przeszkodami natury prawnej (niewykonalność prawna decyzji). Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (np. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się natomiast wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego; w takim przypadku wykonanie decyzji jest wprawdzie możliwe I faktycznie, ale nie może być dopuszczone z prawnego punktu widzenia, gdyż narusza wymagania praworządności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2000, s. 669; zob. także: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t.11, Zakamycze 2005, s. 394). Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie jest całkowicie oczywiste, że kontrolowana decyzja w zakresie nałożenia kary nie była niewykonalna w powyższym rozumieniu. Decyzja ta nie wywołałaby także czynu zagrożonego karą. Nie ma żadnego powodu, dla którego należałoby uznać, że decyzja w części nakładającej karę pieniężną nie nadaje się do wykonania albo że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.
Niemniej Kolegium stwierdziło jednakże nieważność decyzji w zakresie punktu 3, w którym organ nałożył na zobowiązanego obowiązek dostosowania urządzenia reklamowego do wymogów uchwały krajobrazowej. Kolegium zauważyło, że wymierzając karę organ nie został wyposażony w kompetencję do nakładania tego rodzaju obowiązku na zobowiązanego. W tej części decyzja pozbawiona była zatem podstawy prawnej, w związku z czym Kolegium orzekło o wyeliminowaniu z obrotu pranego kontrolowanego aktu w tej części.
Postanowieniem z 22 maja 2024 r. sygn. akt SKO Gd 4817/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło punkt 2 zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z 6 lipca 2023 r. (z uwagi na stwierdzenie nieważności części decyzji objętej tym punktem postanowienia), a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 2 decyzji, decyzją z 5 marca 2025 r. sygn. akt SKO Gd/5259/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy swoją decyzję z 22 maja 2024 r. sygn. akt SKO Gd 3894/23.
W uzasadnieniu organ przytoczył stan sprawy, a następnie przypomniał, że art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, iż uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Jednym z takich przypadków został wymieniony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym oraz nauce prawa pogląd głosi, iż rażące naruszenie prawa to sytuacja, kiedy wada tkwi w decyzji zapadłej w postępowaniu, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jak również gdy skutki uchybienia prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ma ono miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisu ma charakter oczywisty, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z wyraźnym nakazem bądź zakazem wynikającym z przepisu prawa. To oznacza także, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z powodu jest odmiennej wykładni prezentowanej przez wnioskodawcę. Rażące naruszenie prawa dotyczy przepisu prawa, a nie jego wykładni. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na niewłaściwą czy błędną jego wykładnię, która nie stoi jednakże w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu, stanowiłoby nadużycie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium po raz kolejny odniosło się do wyroku WSA w Gdańsku z 4 października 2023 r. o sygn. II SA/Gd 1040/22 stwierdzając, że w świetle zaprezentowanego rozumienia przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz pojęcia "umieszczenia" urządzenia reklamowego bądź tablicy reklamowej, kontrolowana decyzja nie może być uznana za akt rażąco naruszający prawo.
Ponadto, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki kontrolowana decyzja nie jest też pozbawiona postawy prawnej, bowiem w dacie jej wydania przepis ustawy obowiązywał, podobnie jak uchwała krajobrazowa. Okres dostosowawczy także już upłynął, w związku z czym nie możne być mowy o tym, aby w systemie prawa nie istniał ówcześnie przepis pozwalający organowi administracji na wymierzenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium, niezasadny jest także zarzut mówiący, że decyzja jest nieważna z uwagi na jej skierowanie do podmiotu niebędącego stroną jako, że Spółka, która legalnie umieściła reklamy w postaci szyldów w tej dacie nie naruszyła zapisów uchwały krajobrazowej, bowiem - jak już wcześniej wskazano - karze podlega zaniechanie polegające na niezdemontowaniu do czasu upływu okresu dostosowawczego reklamy, a nie jej umieszczenie w roku 1994.
Nie można ponadto stwierdzić, że kontrolowana decyzja jest nieważna z powodu rażącego naruszenia przepisów działu IVA k.p.a. o karach administracyjnych ponieważ podstawą prawną nałożenia kary kontrolowaną decyzją był przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a nie regulacje k.p.a., które stosuje się wyłącznie w przypadku braku regulacji w przepisach szczególnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art 189g § 1, art. 189b i art. 189c. k.p.a. Kolegium ponownie wskazało, że przyczyną ukarania było niedostosowanie reklamy do uchwały krajobrazowej, która weszła w życie po usytuowaniu spornego obiektu reklamowego oraz po upływie przewidzianego prawem okresu dostosowawczego. W tej sprawie ewentualny termin na ukaranie należy więc liczyć od upływu tego okresu, a nie od usytuowania reklamy. Poza tym przepisy będące podstawą prawną kary obowiązywały przez czas popełnienia deliktu (zaniechania) oraz wydawania decyzji w niezmienionej treści co oznacza, że możliwość karania za zaniechania w zakresie dostosowywania nośników reklamowych do wymogów prawa nie była wyłączona.
Natomiast odnosząc się do wskazanej w odwołaniu przesłanki niewykonalności decyzji oczywiste jest, że kontrolowana decyzja w zakresie nałożenia kary nie była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta nie wywołałaby także czynu zagrożonego karą. Nie sposób też uznać, że w części nakładającej karę pieniężną przedmiotowa decyzja nie nadaje się do wykonania albo że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ("decyzja SKO 2") oraz poprzedzającej jej decyzji ("decyzja SKO 1"), rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, gdy tymczasem organ wydający decyzję I instancji nie miał podstaw do karania wstecz, tj. za czyn, który w dniu dokonania nie był sprzeczny z uchwałą nr XLVIII/ 1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 2018 poz. 1034, ze zm.: dalej uchwała reklamowa lub uchwała krajobrazowa),
2) wadliwą wykładnię przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym:
a) karę nakłada się na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, co oznacza, że w momencie dokonania umieszczenia sprawca naruszył obowiązującą uchwałę krajobrazowa, gdy tymczasem
b) organ uważa, że karze podlega podmiot, który nie zdemontował tablicy lub urządzenia, choć umieszczenie i zdemontowanie mają zupełnie przeciwstawne znaczenie, gdyż
i) umieszczając tablicę powodujemy jej zaistnienie w przestrzeni, zaś
ii) demontaż tablicy wywołuje odwrotny skutek, gdyż usuwamy daną rzecz.
4) naruszenie art. 156 i 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Skarżąca, która
a) legalnie umieściła reklamy w postaci szyldów w dniu ich umieszczenia nie naruszyła zapisów uchwały krajobrazowej - nie mogła zatem być adresatem decyzji o nałożeniu kary, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p.;
b) Skarżąca nie mogła być także adresatem obowiązku dostosowania w postaci usunięcia tablic i urządzeń, gdyż prawa do nich zostały przeniesione na inny podmiot,
c) z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek dostosowania przez Skarżącą umieszczonych tablic i urządzeń do wprowadzonej w życie uchwały krajobrazowej.
5) naruszenie przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez błędne uznanie, że
a) odmienne rozumienie przepisu (dotyczące wykładni art. 37d ust. 1 u.p.z.p.) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, gdy tymczasem
b) odmienne rozumienie przepisu, który jest jasny (brzmi "kto umieścił") w sposób sprzeczny (w rozumieniu: kto nie usunął) może stanowić przesłankę nieważnościową, bo przepis ten nie wymaga interpretacji;
6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 oraz 6 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja I instancji jest prawidłowa, gdy tymczasem (przy wadliwym rozumieniu, iż przez umieszczenie należy rozumieć niezdemontowanie), decyzja:
a) była niewykonalna, bo Skarżąca która umieściła tablice i urządzenia nie miała do nich praw (niewykonalność prawna) i nie była w ich posiadaniu (niewykonalność faktyczna) oraz
b) jej wykonanie, bez wskazanego porozumienia, wywołałoby czyn zagrożony karą.
7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na fakt, że:
a) organ wydający decyzję I instancji ukarał adresata wstecz za czyn, który w dniu dokonania nie naruszał uchwały - co stanowi rażące naruszenie Konstytucji RP oraz innych przepisów prawa, w tym art. 42 ust 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, oraz art. art. 189c, 189b, 189f i 189g KPA;
8) naruszenie art. 156 i 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na fakt, że w decyzji I instancji nie wskazano organu, co jest rażące, gdyż od Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni należy wymagać szczególnej staranności przy oznaczeniu organu zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p.;
9) naruszenie art. 156 i 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zakresie postępowania nieważnościowego nie zauważono naruszenia prawa przy istniejącym w decyzji I instancji braku doprecyzowania z jakimi nośnikami mamy do czynienia (tablice czy urządzenia) oraz precyzyjnego wskazania na czym ma polegać ich dostosowanie, co stanowi zarazem rażące naruszenie prawa ze względu na definicje legalne wynikające z art. 2 pkt 16b u.p.z.p.
W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że podstawę do stwierdzenie nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym pierwotna przyczyna zakotwiczona była w zastosowaniu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do stanu faktycznego, w którym przepis ten nie mógł zostać zastosowany - stąd we wniosku postawiono zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Tymczasem SKO (a także organ wydający kontrolowaną decyzję pierwotną) jasny przepis, który nie wymaga interpretacji zrozumiał zupełnie w sposób odwrotny do jego treści uważając, że "umieścić tablicę reklamową" to jest to samo co "zdemontować tablicę reklamową". Taki sposób rozumienia jest przyczyną nie tylko wadliwego (rażącego) zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p., ale stanowi w konsekwencji powód dalszych podstaw nieważnościowych, w tym skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i braku wykonalności decyzji.
Ponadto organ wydający decyzję I instancji błędnie uznał także, że doszło do umieszczenia szyldów w dniach od 20 maja 2022 r. do dnia 9 sierpnia 2022 r., gdy tymczasem w tym okresie szyldów nie umieszczono, bo restauracja przy ul. B. [...] w G. wraz z szyldami została wybudowana jeszcze w 1994 r. Organ zatem wymierzył Spółce karę za umieszczenie, którego we wskazanym okresie nie było. Mówiąc inaczej, gdyby organ wydający decyzję I instancji prawidłowo rozumiał przepis, to umorzyłby postępowanie jako bezprzedmiotowej na podstawie art. 105 k.p.a. Ponieważ organ rozumie przepis na opak to doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji zdaniem Skarżącej, SKO, które prowadziło postępowanie nieważnościowe, także dokonało złego rozumienia przepisu. SKO uznało zatem, że decyzja I instancji jest prawidłowa, choć trudno to zaakceptować, z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., w tym tej wskazanej w pierwszej części zdania (brak podstawy prawnej), jak i w drugiej części zdania (rażącego naruszenia prawa). Obie ze wskazanych przesłanek pozostają ze sobą w ścisłej korelacji, gdyż wadliwe uznanie, że są podstawy prawne do karania doprowadziło do rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisu o karze. Prawidłowe odkodowanie normy prowadziłoby jednak do zgoła odmiennej sytuacji, w której organ nie mógłby karać wstecz za czyn legalny, a zatem dokonując odpowiedniej wykładni nie doszłoby do zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Jeśli zatem w ogóle brak jest podstaw do stosowania przepisu, to każde jego zastosowanie w takiej sytuacji będzie rażące, gdyż wykroczenie poza dopuszczalne granice jest naruszeniem zasady legalności (działanie organu pozbawione w ogóle jakichkolwiek kompetencji). Stąd SKO miało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Zdaniem Skarżącej Spółki w ogóle nie można karać na podstawie art. 37d ust. 1 tych podmiotów, które umieściły tablice lub urządzenia reklamowe przed wejściem w życie uchwały, z tego prostego powodu, że nie mogły one naruszyć uchwały, której nie było. Przy tym w ogóle nie jest sporne, że uchwała została podjęta w 2018 r. a restauracja wraz z oznakowaniem powstała w 1994 r. czyli 14 lat przed podjęciem uchwały.
Zdaniem Skarżącej SKO błędnie wskazuje, że adresatem decyzji I instancji wydanej w trybie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest podmiot, który:
a) umieścił tablice lub urządzenie niezgodnie z uchwałą – a należy podkreślić, że Skarżąca umieściła swój szyld w 2014 r. kiedy uchwały w ogóle nie było - stąd doszło do wykroczenia poza granice podstawy prawnej o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 pierwsza część zdania;
b) umieścił tablice lub urządzenie w dniach od 20 maja 2022 r. do 15 lipca 2022 r., to należy podkreślić, że Skarżąca umieściła szyldy wraz z wybudowaniem restauracji w 1994 r. - a zatem nie umieściła przedmiotowego oznakowania w dniach jakie wskazał w decyzji organ, co stanowi per se o rażącym naruszeniu prawa przy stosowaniu art. 37d ust. 1 u.p.z.p.;
c) nie dostosowała (zdemontowała) tablic i urządzeń reklamowych - to Skarżąca podkreśla, że umieszczenie i usunięcie (zdemontowanie) są to zupełnie przeciwstawne czasowniki i dotyczą różnych sprawców, a zatem
i. sprawcę niezdemontowania nie można określić poprzez ustalenie osoby, która faktycznie umieściła tablicę
ii. osoby która faktycznie umieściła tablicę (przed wejściem w życie uchwały) nie można karać za to, iż jej nie usunęła (po wejściu w życie uchwały).
Powyższe wskazuje, co nie wymaga dogłębnej analizy, że mamy do czynienia z kuriozalną sytuacją, w której nie sposób obronić decyzji I instancji przed stwierdzeniem nieważności.
Decyzja ta jest przy tym wewnętrznie niespójna, co widać najlepiej z perspektywy zarzutu skierowania jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Jeśli bowiem w decyzji I instancji rozstrzygniemy, że kara jest za umieszczenie - to nie sposób wykazać, że doszło do niego w czasie obowiązywania uchwały. Ukaranie zaś podmiotu, który dokonał umieszczenia przed jej wejściem wżycie jest niedozwolonym karaniem wstecz, co tylko potwierdza rażące naruszenie prawa. Jeśli zaś przyjmiemy, tak jak to zostało podane w sentencji, że karzemy za umieszczenie w dniach w dniach od 20 maja 2022 r. do 15 lipca 2022 r. - to nie sposób wykazać, że w tym okresie faktycznie doszło do wskazanego czynu, skoro Spółka oświadczyła, że umieściła szyldy w 1994 r. i jest to bezsporne. Jeśli zaś przyjmiemy, że kara jest za brak zdemontowania tablic i urządzeń we wskazanym okresie, to nie ma potrzeby ustalać kto umieścił szyldy, skoro organy uważają że odpowiedzialność ponosi podmiot, który nie zdemontował. Zobowiązanie sprawcy umieszczenia, aby dokonał zdemontowania rodzi problem braku wykonalności decyzji oraz zagrożenie, że wykonanie takiej decyzji związane będzie z naruszeniem prawa, w szczególności gdy po wielu latach doszło do zmian własnościowych a sam demontaż objęty jest sankcjami wynikającymi z Prawa budowlanego.
Dalej Skarżąca wskazała, że brak spójności potwierdza także fakt, iż w decyzji SKO 1 oraz decyzji SKO 2 stwierdzono nieważność pkt 3 decyzji I instancji, gdyż SKO uznało, że Prezydent Gdańska nie został wyposażony w kompetencję do nakładania tego rodzaju obowiązku (obowiązek dostosowania, w tym zdemontowania lub innego rodzaju usunięcia) na zobowiązanego. Brak kompetencji to właśnie brak podstaw prawnych, który według Skarżącej dotyczy całej decyzji I instancji. Ponadto SKO nie wyjaśniło, czy taki obowiązek nakłada ustawa, czy może wynika on z decyzji, jeśli tak to z jakiej. W konsekwencji SKO stwierdziło brak podstaw do nałożenia obowiązku dostosowania, ale przy wadliwym rozumieniu pozostawia karę w pkt 1 i 2 decyzji l instancji nałożoną za brak dostosowania. W ten sposób kara staje się w sposób niedozwolony środkiem egzekucji. Stąd tak istotne wydaje się zrozumienie treści normy prawnej, która w cele nie jest skomplikowana i nie powinna budzić wątpliwości w jej odkodowaniu.
Następnie Skarżąca dokonała wykładni przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż zrozumienie tego przepisu przy zastosowaniu wykładni gramatycznej wydaje się w tej sprawie wystarczające. Zdaniem Skarżącej, karalność w rozumieniu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest związana z umieszczeniem reklamy, a nie z istnieniem reklamy lub nie usunięciem reklamy. Czasownik "umieścić" ma zupełnie inne znaczenia niż zwrot: istnieć i usunąć. W ocenie Skarżącej, karanie za umieszczenie reklam w sposób sprzeczny z uchwałą może dotyczyć wyłącznie podmiotów, które tego dokonały po wejściu w życie przepisu aktu prawa miejscowego. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było karanie wstecz za czyny które nie naruszały uchwały krajobrazowej, to taki zapis musiałby expressis verbis pojawić się w ustawie. Ani karalności, ani tym bardziej jej stosowania wstecz nie można domniemywać, ani wywodzić z wykładni celowościowej, tym bardziej, gdy zapis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest jasny w swym brzmieniu.
Następnie Skarżąca przypomniała, że w obu decyzjach SKO wskazano, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z powodu jest odmiennej wykładni prezentowanej przez wnioskodawcę. Rażące naruszenie prawa dotyczy przepisu prawa, a nie jego wykładni. Skarżąca nie zgodziła się z taką tezą. Po pierwsze, nie zdarza się zazwyczaj, aby organ mimo, że przepis jest zrozumiały a stan faktyczny jasny, zastosował źle przepis, uzasadniając to prawdziwą chęcią uzyskania np. korzyści majątkowych (tu: uzyskania największej ceny ofertowej w przetargu na operatorów reklam na terenach gminy, co wiąże się z koniecznością zakazania reklam na terenach prywatnych). Organ zatem wprowadza zakazy reklamowe pozornie wskazując na ochronę krajobrazu, choć na własnych terenach już ta ochrona nie obowiązuje, po czym w drodze kar zmusza do usunięcia tych obiektów. Aby tego dokonać skutecznie wskazuje jednak na inny sposób rozumienia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i nakazuje wyraz "kto umieszcza niezgodnie z uchwałą" rozumieć jako "kto umieścił przed wejściem w życie uchwałę" i jednocześnie "kto nie dostosował po jej wejściu w życie uchwały tablic i urządzeń poprzez ich usunięcia - ... ten polega karze." Czasowniki umieścić oraz usunąć mają dokładnie przeciwstawne znaczenie stąd, jak to już wskazano, nie może budzić wątpliwości, że usunięcie nie jest umieszczeniem. Także sama hipoteza "kto umieszcza niezgodnie z uchwałą" nie budzi wątpliwości przy gramatycznej (językowej) wykładni. Stąd zmiana znaczenia w celu zastosowania kar do podmiotów, które umieściły wcześniej uchwałę może stanowić powód stwierdzeni nieważności, gdyż prowadzi do rażącego zastosowania kar w stosunku do podmiotów które nie naruszyły uchwały, z tego prostego powodu, iż danej uchwały w ogóle nie było podjętej.
Skarżąca podniosła, że patrząc na skutki, jakie chce osiągnąć organ, trudno nie zauważyć, iż sprawca dokonanego w przeszłości czynu może nie być dysponentem faktycznym i prawnym szyldów za które został ukarany. Mówiąc inaczej sprawcę można ukarać jedynie za czyn którego dokonał, trudno jednak pogodzić konstrukcję karania wstecz (za czyn dokonany) z koniecznością wymuszenia działania w przód (za czyn przyszły). Działaniem wstecz jest umieszczenie tablicy, działaniem w przód jest jej zlikwidowanie. Oczywiście możliwa jest sytuacja, w której właściciel, dzierżawca, franczyzodawca czy też franczyzobiorca działając wespół i w porozumieniu ze sprawcą czynu uzgodnią zasady demontażu. W niczym nie zmienia to jednak wadliwości normy polegającej, że od osoby, która kiedyś dokonała umiejscowienia szyldu, wymaga się jego likwidacji - nie bacząc iż sprawca może nie mieć tytułu prawnego oraz nie być w faktycznym posiadaniu reklamy. Takiego problem nie ujawnia się, gdy przepis o karaniu rozumiemy prawidłowo, w ten sposób że można karać tylko wówczas, gdy sprawca łamie obowiązujące prawo. Skoro bowiem ktoś umieszcza reklamę, to per se oznacza to, iż ma ją w posiadaniu, wszedł w teren i dokonuje czynu. Stąd karanie wstecz, za czyny legalne, dokonane w przeszłości, gdy uchwała nie obowiązywała nie można uznać za prawnie uzasadnione. Spółka nie negowała, że wybudowała restauracje wraz z oznakowaniem. Dokonała tego jednak w zgodzie z prawem, jeszcze przed wprowadzeniem uchwały krajobrazowej. Ponadto Spółka sprzedała prawa do oznakowania franczyzobiorcy, nie jest zatem dysponentem wskazanego oznakowania - czego organ także nie zauważył. Wadliwe rozumienie adresata jako sprawcy (legalnie dokonanego przed laty czynu), który nie posiada władztwa nad szyldem, oznacza, że wykonanie takiej decyzji zależy wyłącznie od porozumienie się z podmiotami trzecimi w drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. W konsekwencji może to prowadzić do sytuacji niewykonalności prawnej i faktycznej takiej decyzji, gdyż sprawca umieszczenia nie może wejść w teren i nie może uzyskać prawem wymaganych pozwoleń do rozbiórki, gdyż nie ma tytułu prawnego. SKO nie tłumaczy zatem w jaki to niby sposób, bez posiadania przedmiotowych szyldów, oraz tytułu prawnego Skarżąca mogła usunąć tablice i urządzenia reklamowe. Mając zaś na uwadze że wolnostojący słup jest mieniem o znacznej wartości SKO nie wyjaśnia sytuacji, w której wykonanie obowiązku usunięcia wywołałby czyn karalny, poprzez zniszczenie cudzego mienia (art. 288 Kodeksu Karnego), gdyż oznakowanie wraz z restauracją zostało przekazane franczyzobiorcy. Ponadto, usunięcie pylonu naruszałoby również art. 93 ust. 2a) oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Skutki stosowania decyzji w oparciu o wadliwą wykładnię są zatem wysoce nieprawidłowe.
W dalszej kolejności wskazano, że z art. 2 Konstytucji RP wywodzone są także zasady prawidłowej legislacji, która nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Jest to szczególnie ważne, gdy nakłada się pieniężne kary administracyjne. Dla Spółki z przepisu jasno wynika, że nie można karać wstecz, jednak sposób stosowania kar przez organ wskazuje na inną interpretację. Skoro zatem przepis winien być jasny i precyzyjny, a art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest jasny, gdyż odnosi się do tego, kto umieścił tablicę lub urządzenie niezgodnie z uchwałą, to nie wymaga on interpretacji celowościowej, gdyż rzeczy oczywistych nie interpretujemy. Niedozwolona jest także interpretacja o charakterze rozszerzającym karalność, a taką stosuje SKO. Co więcej, zakaz karania wstecz wynika również z art. 189b k.p.a. Trudno zaś uznać, iż działania w postaci umieszczenia legalnie tablicy reklamowej w czasie, gdy nie obowiązywała uchwała krajobrazowa można zakwalifikować jako "następstwo naruszenia prawa".
Na marginesie Skarżąca dodała, iż organ widząc, że kara skierowana jest do osoby działającej legalnie mógł zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpić od ukarania, co na gruncie wskazanego przepisu było dopuszczalne, gdyby uznać, iż użyty w tym przepisie zwrot "strona zaprzestała naruszania prawa" ma zastosowanie do sytuacji dokonania czynu, w którym uchwała jeszcze nie obowiązywała. Jeśli bowiem zaprzestanie czynu jest już podstawą do odstąpienia, to tym bardziej dokonanie legalne czynu należy zakwalifikować do ziszczenia tej przesłanki. Czyn (umieszczenie reklamy) nie naruszał w czasie jego dokonania żadnej uchwały. Natomiast przesłankę "znikomej wagi naruszenia" kwalifikować należy w związku wybudowaniem obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem biorąc pod uwagę jego legalność. Organ w ogóle nie rozważył, aby wziąć pod uwagę zarówno treść art. 189f, jak i art. 189g § 1 k.p.a. Trzeba mieć także świadomość sytuacji, iż gdyby nawet uznać instalację oznakowania w szyldy na restauracji jako czyn zabroniony, to doszło przecież do przedawnienia, o którym mowa w art. 189g k.p.a.
Wreszcie zdaniem Skarżącej, najistotniejszym przepisem k.p.a. dotyczącym kar administracyjnych, jaki został naruszony jest art. 189c. W ocenie Spółki wykładnia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na karanie sprawców czynów legalnych, którzy w dniu instalacji reklamy nie naruszyli uchwały, a gdyby nawet uznać, że nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie art. 37d jest przepisem nowym względem brzmienia tej ustawy sprzed nowelizacji, to należałoby zastosować art.189c k.p.a. in fine, a zatem stosować wersję ustawy obowiązującą poprzednio, gdyż jest ona względniejsza dla strony. Wskazane karanie wstecz, za czyny dozwolone w dniu ich dokonania, stanowi zatem obrazę art. 189e k.p.a. W dniu budowy restauracji wraz z oznakowaniem nie tylko nie było uchwały Rady Miasta Gdańsk ws. zasad posadowienie reklam, ale brak było podstaw do wydania takiej uchwały.
Zdaniem Skarżącej, gdyby organ nie nadinterpretował wskazanego przepisu, to nie doszłoby do wskazanych skutków. Organ dokonał jednak interpretacji rozszerzającej karalność, co umożliwiło mu karania wstecz za czyny legalne, a w konsekwencji obciążyło decyzje wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ponadto kara winna odnosić się do określonego czynu, który nie może wynikać z konieczności wyegzekwowania obowiązku administracyjnoprawnego. Do wyegzekwowania obowiązku administracyjnoprawnego należy stosować środki egzekucji, gdy zaś idzie o obowiązek demontażu (usunięcia) należy stosować środek egzekucji należności niepieniężnych. Zatem czynem karalnym, nie może być niewykonanie obowiązku, gdyż wówczas kara zastępuje środek egzekucyjny. W niniejszej sprawie organy stosują karę aby zmusić do wykonania obowiązku, którego źródło powstania jest skądinąd wątpliwe. Ponadto sama konstrukcja kary jest niedozwolona, gdyż ma ona wymiar finansowy za każdy dzień niedostosowania. Mówiąc inaczej organowi nie opłaca się z powodu kosztów procesowych, składać wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby ten wydał nakaz rozbiórki, tylko poprzez tzw. kroczący wymiar kary - wymuszają wyegzekwowanie dostosowania do uchwały krajobrazowej. Zdaniem Skarżącej, mając na względzie, iż tablice lub urządzenia są obiektami budowlanymi (związanymi z gruntem lub budynkiem) w przypadku ich nielegalnego posadowienia należy zawiadomić właściwy organ administracji nadzoru budowlanego, który jest właściwy do weryfikowania legalności ich umiejscowienia. Jeśli organ ten dojdzie do wniosku, iż zostały one umieszczone nielegalnie, to wówczas może wydać w drodze decyzji nakaz rozbiórki.
Konstrukcja karania za każdy dzień "niedostosowania" jest także wadliwa z tego prostego powodu, że obowiązku usunięcia można nie wykonać tylko raz. Stąd niedozwolone jest karanie za nieusunięcia, w ten sposób, jakby tego usunięcia nie dokonywano każdego dnia. Pamiętać przy tym należy iż w systemie prawnym przewidziane są środki egzekucji należności niepieniężnych, które jednak z istoty nie mają na celu karania, tylko wyegzekwowanie obowiązku. Zatem nawet jeśli organ nałoży grzywnę w celu przymuszenia, która podobnie do kary pieniężnej ma wymiar finansowy, to nie może tego środka stosować wielokrotnie każdego dnia, jak w przypadku ustalenia wymiaru kary. W takim przypadku bowiem należy przejść do kolejnego spośród środków egzekucji należności niepieniężnych, czyli wykonania zastępczego. Ma ono oczywiście także w pewnym znaczeniu wymiar finansowy, bo odbywa się na koszt podmiotu, który nie wykonał obowiązku - jednak także w tym przypadku nie jest mimo swej uciążliwości kara tylko środkiem mającym wyłącznie na celu doprowadzenia do wykonania obowiązku. Stąd wymierzenie kary do dnia usunięcia o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. jest niewykonalne lub prowadzi wprost do naruszenia prawa, skoro adresat decyzji, na którego nałożono karę nie może w sposób zgodny z Prawem budowlanym przeprowadzić rozbiórki.
W ocenie Skarżącej sam przepis art. 37d ust. 5 u.p.z.p. nie jest konstytucyjny, gdyż potwierdza, iż nie ma podstaw do wywiedzenia obowiązku dostosowawczego w tym usunięcia. Zgodnie bowiem z punktem 2 tego przepisu w przypadku, gdy po wszczęciu postępowania, w ramach którego za każdy dzień nalicza się karę finansową, nie dojdzie do usunięcia organ wymierzając wysokość kary w decyzji określa jednocześnie obowiązek dostosowania albo usunięcia. Skoro organ wyznacza dopiero w decyzji, o której mowa obowiązek usunięcia, to znaczy że obowiązek taki nie istniał przed wydaniem decyzji. Decyzja taka ma bowiem charakter konstytutywny. Wydaje się zatem, że zaczerpnięta z ustawy o drogach publicznych konstrukcja karania, została dokonana bezrefleksyjnie i praktycznie nie jest możliwe aby w państwie prawa jej pozytywna ocena prawna ostała się. Wskazane okoliczności zdaniem Skarżącej świadczą o niedozwolonym ograniczenie praw podmiotowych i winny tym bardziej zostać uwzględnione jeśli zważy się, iż SKO łączy nakładanie kar z koniecznością uwzględnienia i wdrożenia zapisów wynikających z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny uznał wadliwość tego przepisu to szaleństwem byłoby uznać, że karanie za brak usunięcia będzie zgodne z Konstytucją. W takim przypadku doszłoby bowiem do sytuacji, w której podmioty którym zgodnie z wyrokiem TK należy się odszkodowanie za tzw. wywłaszczenie planistyczne będą mogły zostać ukarane. W tym aspekcie zasadnym wydaje się stosowanie wykładni prokonstytucyjnej, aby nie karać podmiotów, które wyzuto z ich uprawnień bez odszkodowania, za to że umieściły tablice i urządzenia przed wejściem w życie uchwały ani za to, że nie usunęły ich tym bardziej, gdy były w sytuacji, gdy nie mogły tego legalnie dokonać.
Końcowo Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na fakt, że w decyzji nie wskazano organu. Wydaje się, iż od Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni należy wymagać szczególnej staranności przy oznaczeniu organu zgodnie z wymogami art. 37d ust. 3 u.p.z.p. W doktrynie przyjmuje się cztery podstawowe element pozwalające na wskazanie, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Warunkami sine qua non uznania, że rozstrzygnięcie jest decyzją są: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis. Oznaczenie to nic innego jak nazwa, czyli określenie pozwalające zidentyfikować organ. Organem wskazanym w ustawie jest wójt (burmistrz lub prezydent) - tak stanowi wprost art. 37d ust 3 ustawy planistycznej. Skarżąca chciałaby wiedzieć, gdzie zatem nastąpiło wskazanie organu w wydanej decyzji. SKO nie odpowiedziało na to pytanie. Istnienie zaś uchwały dotyczącej umocowania do działania w imieniu Prezydenta Gdańska nie oznacza – w ocenie Skarżacej – że dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni staje się organem do nakładania kar administracyjnych w rozumieniu art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Wreszcie Skarżąca podniosła, że sprecyzowanie decyzji, tym bardziej jeśli rzecz dotyczy określenia obowiązku, powinno nie budzić wątpliwości w zakresie czego ma dokonać adresat decyzji. Zdanie Spółki doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zakresie braku doprecyzowania, z jakimi nośnikami mamy do czynienia (tablice czy urządzenia) oraz precyzyjnego wskazania, na czym ma polegać ich dostosowanie. Ze względu na definicje legalne wynikające z art. 2 pkt 16 b) oraz art. 2 pkt 16 c) u.p.z.p. nie jest dopuszczalne, aby urządzenie reklamowe klasyfikować jako tablice reklamowe. SKO dokonało stwierdzenia nieważności punktu 3 decyzji I instancji, ale dokładnie nie wiadomo z jakich powodów. Uzasadnienie w tym charakterze jest lakoniczne i narusza obowiązek sporządzenia uzasadnienia w którym należy odnieść się do stanu faktycznego oraz prawnego.
Trudno także pojąc, czemu SKO utrzymując decyzje w mocy pouczyło o wpisie stosunkowym, skoro sprawa nie dotyczy samej kary pieniężnej, tylko stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne.
Stwierdzenie nieważności umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.
Stosownie do art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13 (dostępny w CBOSA) "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją".
Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia analizowanych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Jak podkreślił SN w wyroku z 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00 (OSNAPiUS 2001/4, poz. 100), przepis art. 156 § 1 powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji, należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy Sąd nie podzielił zarzutów skargi jakoby ostateczna decyzja Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 sierpnia 2022 r. wymierzająca skarżącej karę pieniężną w kwocie 32.226,20 zł za:
1) umieszczenie w dniach od 20 maja 2022 r. do dnia 15 lipca 2022 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych o treści "M." przy ul. B.[...] w G. na działce nr [...] obr. [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji 3,10 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska;
2) umieszczenie w dniach od 20 maja 2022 r. do dnia 9 sierpnia 2022 r. dwóch wolnostojących dwustronnych tablic reklamowych o treści "M" i "M." przy ul. B. [...] w G. na działce nr [...] obr. [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji 18,16 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska -
- jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W pierwszej kolejności Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że przedmiotowa decyzja narusza art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p") rada gminy została uprawniona do ustaleniaw formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego 11 września 2015 r. ustawą z dnia
24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja Krajobrazowa". Zgodnie z art. 5 Konwencji Krajobrazowej Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji Krajobrazowej "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji Krajobrazowej strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji Krajobrazowej zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6 lit. D), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. miały służyć realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Rada Miasta Gdańska w § 21 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej sformułowała obowiązek dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie niezgodnych z jej przepisami w terminie 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Treść § 21 ust. 2, w którym określono szczegółowe zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie do wymogów uchwały, potwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych istniejących już w dacie jej wejścia w życie i w związku z jej postanowieniami podlegających dostosowaniu do jej wymogów. Postanowienia uchwały odnoszą się również do tablic i urządzeń reklamowych zrealizowanych przed wejściem w życie uchwały na podstawie pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).
Wbrew twierdzeniom skargi wykładnia językowa i celowościowa przepisów art. 37a ust. 1 i 9 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie instrumentów sankcjonujących zgodność z wymogami uchwały krajobrazowej również w odniesieniu do tablic i urządzeń umieszczonych w przeszłości, które po wejściu w życie uchwały okazały się niezgodne z jej postanowieniami.
Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p., który stanowi,
że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne
z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Przepis ten penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy, a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały, co czyni argumenty formułowane przez stronę skarżącą niezasadnymi.
Wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając sankcję nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 tej ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko do jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku zwrot ten należy więc odnosić także do § 21 Uchwały Krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.
Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przewidziana w art. 37d u.p.z.p. karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidziałby w u.p.z.p. obowiązku określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych reklam do zasad ich rozmieszczania określonych w uchwale. Potwierdza to, wynikająca z treści uzasadnienia do projektu nowelizacji dotyczącej wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525), intencja ustawodawcy, którą było wprowadzenie podstawowych narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu, w tym m.in. nowych regulacji dotyczących lokalizowania reklam służących uzyskaniu znaczącego efektu z punktu widzenia ochrony krajobrazu.
Zaproponowana w skardze interpretacja art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. doprowadziłaby do sytuacji, w której mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku dostosowania istniejących obiektów reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały na warunkach i w terminie tam wskazanym, jego realizacja nie byłaby w żaden prawny sposób sankcjonowana. Po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe niezgodne z uchwałą bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie realizowałaby zakładanego celu, jakim jest uporządkowanie
i ochrona krajobrazu jako jednego z elementów dziedzictwa narodowego. W takiej sytuacji wprowadzone zmiany byłyby obojętne dla zaszłości, częstokroć szpecących krajobraz, których usunięcie z przestrzeni publicznej w zasadniczy sposób służy ochronie walorów krajobrazu. Ponadto Skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.
Decyzja wydana bez podstawy prawnej to taka decyzja, która została wydana na podstawie przepisu, którego niema, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 3002/13, dostępny w CBOSA). Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II 1531/94, dostępny w CBOSA).
Jak wyżej wskazano zaskarżona decyzja została wydana na podstawie istniejącego przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., a treść tej decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z jego treścią.
Sąd nie podzielił kolejnego zarzutu skargi, jakoby sporna decyzja ostateczna naruszała art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17 (CBOSA) uznał, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, bądź np. gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc gdyby ustanowiono dla takiej osoby prawa lub nałożono obowiązki".
Zgodnie z art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1. Dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe - art. 37 d ust. 2 u.p.z.p. Poza sporem jest, że to skarżąca umieściła nośniki reklamowe, które są niezgodne z przepisami uchwały. Zatem przedmiotowa decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie.
W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Użyte w tym przepisie określenie "wykonalność" odnosi się nie tylko do faktycznej, ale też do prawnej możliwości realizacji decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84 (LEX nr 1688591) decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna". Teza ta została powtórzona w wyroku NSA z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2651/14 (CBOSA) , w którym wzbogacono ją o stwierdzenie, że adresat takiej decyzji jest trwale pozbawiony możliwości wykonania zarówno obowiązków wynikających z decyzji, jak i realizacji uprawnień, których ona dotyczy.
Ostateczna decyzja Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 sierpnia 2022 r. w kontrolowanym zakresie (pkt. 1 i pkt. 2) wymierzała skarżącej karę pieniężną za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Kara ta została przez skarżącą uiszczona a zarazem wykonana. Nie zaistniała zatem jakakolwiek przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub niemożliwość wykonania tej decyzji.
Sąd nie dopatrzył się również kolejnej z podnoszonych przez skarżącą przesłanek nieważności spornej decyzji – art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, o charakterze prawnym, przy czym przepis dotyczy popełnienia przestępstwa, wykroczenia czy kary administracyjnej (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 887; por. też T. Kiełkowski [w:] Kodeks..., red. H. Knysiak-Molczyk, s. 1082.).
Skarżąca w jakikolwiek sposób nie wykazała, aby wykonanie nałożonej sporną decyzją kary wywołało, czy mogło wywołać czyn zagrożony karą.
Końcowo Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego niewskazania organu wydającego przedmiotową decyzję ostateczną. Wyraźnie w decyzji tej oznaczono organ wydający akt, to jest Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku.
Organ ten działał z upoważnienia udzielonego uchwałą nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2029 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 1090).
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.