II SA/GD 32/24

II SA/Gd 32/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 §  1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 października 2023 r., nr SKO.450.116.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga M.G., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 23 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska ustalił A.C. warunki zabudowy dla budowy zespołu do 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Jak wynika z wydanego przez Wójta zaświadczenia z 21 czerwca 2021 r., decyzja stała się ostateczna 31 maja 2021 r.
Pismem z 22 lutego 2022 r. skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem opisanej wyżej decyzji Wójta z 23 kwietnia 2021 r., wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia.
Strona skarżąca wskazała, że kierowana do niej korespondencja wysyłana była na adres widniejący w ewidencji gruntów, który nie jest jej adresem zamieszkania ani zameldowania. Korespondencja ta zawiera adnotację listonosza o niepodjęciu jej w terminie. Zdaniem skarżącej nie ma jednak podstaw przyjęcia fikcji prawnej doręczenia korespondencji i zastosowania art. 44 § 4 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że adresy stron co do zasady ustala się na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, z przepisów nie wynika przy tym, żeby rejestr ewidencji gruntów i budynków miał szczególne nadrzędne znaczenie jako podstawa ustalania adresu do doręczeń. Nie wynika to ani z art. 21 ani z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca zarzuciła, że organ nie podjął żadnych czynności do zmierzających do ustalenia jej adresu. Nadto wskazała swój adres zamieszkania i zameldowania, załączając do wniosku zaświadczenie o zameldowaniu. Wyjaśniła także, że dowiedziała się o ww. decyzji 15 lutego 2022r.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie ww. decyzji strona skarżąca podniosła, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalonych przez Wójta wskaźników dla nowej zabudowy. Wójt określił parametry dla przyszłej budowy w sposób niekonkretny i nieodpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu, a co więcej nieznajdujący racjonalnego uzasadnienia w sporządzonej analizie. Strona skarżąca zakwestionowała wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy jako max. 0,20 a także szerokość elewacji frontowej, wyznaczonej od 8,5 m do 15 m. Wskazała, że organ ustalając parametry nowej zabudowy zastosował widełki i maksymalne wartości, określając ich zakres bardzo szeroko, co nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie a inwestor może w zasadzie w dowolny sposób kształtować charakter projektowanej zabudowy. Wpływa to negatywnie na zastany ład urbanistyczny.
Postanowieniem z 16 maja 2022 r. Wójt wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z 23 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W toku postępowania pozyskał decyzję z 1 października 2021 r. Starosty Lęborskiego, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a także dziennik budowy, zawierający wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych.
Jednocześnie pismem z 6 czerwca 2022 r. Starosta poinformował, że ustala adres zamieszkania na podstawie informacji z rejestru gruntów, w załączeniu przesyłając uproszczony wypis z rejestru gruntów z 2 czerwca 2022 r., gdzie jako właścicieli działki nr [...] wskazano M.G. i P.G., adres: ul. [...] w L..
Decyzją z 1 września 2022 r. Wójt odmówił uchylenia decyzji nr 62/2021 z 23 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...].
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 28 października 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze powyższą decyzję Kolegium - Wójt ponownie wydał postanowienie z 12 stycznia 2023 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 23 kwietnia 2021 r., informując strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z 12 czerwca 2023 r. Wójt ponownie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji nr 62/2021 z 23 kwietnia 2021 r.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 27 października 2023 r. Kolegium w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z 12 czerwca 2023 r., a w punkcie 2 stwierdziło wydanie decyzji Wójta z 23 kwietnia 2021 r. z naruszeniem prawa wskazując, że decyzji tej nie można było uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak wyjaśniło w decyzji z 28 października 2022 r., skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, za którego stronę została uznana. W ewidencji gruntów i budynków widniały bowiem nieaktualne informacje odnośnie do jej miejsca zamieszkania, a skarżąca nie była zobowiązana do ich aktualizacji. Tym samym w ocenie Kolegium brak udziału w postępowaniu nastąpił bez winy skarżącej i w rezultacie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kolegium wskazało, że Wójt przeprowadził ponowne postępowanie z udziałem pominiętych stron, dokonując ponownej rozszerzonej analizy urbanistycznej a następnie dokonał ponownej oceny sprawy, stwierdzając, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Kolegium Wójt błędnie sformułował osnowę zaskarżonej decyzji, skoro bowiem podstawa wznowienia wystąpiła, organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji. Jeżeli bowiem wystąpiła przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., to stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. należało ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że będąca przedmiotem postępowania decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium przychyliło się do stanowiska Wójta, brak udziału stron w postępowaniu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji.
W dalszej kolejności Kolegium dokonało szerokiej oceny merytorycznej przedmiotowej decyzji, a także odniosło się do zarzutów strony skarżącej.
W skardze na tak wydaną decyzję, zaskarżono ją w części, dotyczącej stwierdzenia, że nie można było uchylić decyzji Wójta z 23 kwietnia 2021 r., z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przejawiające się: w naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa oraz odstąpieniu od średniego współczynnika zabudowy dla działek sąsiadujących, błędnym ustaleniu wskaźników elewacji frontowej zabudowy, błędnym ustaleniu wskaźników wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W rezultacie doprowadziło to do naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w części dotyczącej stwierdzenia, że nie można było uchylić decyzji Wójta z 23 kwietnia 2021 r., z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Strona skarżąca szeroko uzasadniła wniesioną skargę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji wydanych w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. wznowienia postępowania, dotyczącego ostatecznej decyzji Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z 23 kwietnia 2021 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Organ I instancji decyzją z 12 czerwca 2023 r. odmówił uchylenia decyzji z 23 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast po rozpoznaniu wniesionego odwołania Kolegium, zaskarżoną decyzją z 27 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stan na dzień wydania decyzji: Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.), w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z 12 czerwca 2023 r., w punkcie 2 natomiast stwierdziło wydanie decyzji Wójta z 23 kwietnia 2021 r. z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem, że decyzji tej nie można było uchylić z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Skarżąca wniosła skargę w części dotyczącej stwierdzenia przez Kolegium, że nie można było uchylić decyzji Wójta z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wskazania w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jednocześnie zaś, niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w którym zastosowanie znajdują szczególne przepisy je regulujące, w tym art. 151 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji wydawanych w takim postępowaniu i art. 146 k.p.a., normujący kwestię ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy i żądania skargi w zakresie uchylenia decyzji w części uwzględnić należy, że przedstawione przez Kolegium w punktach 1 i 2 rozstrzygnięcie stanowi łącznie rozstrzygnięcie uregulowane w cytowanym wyżej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Kolegium bowiem uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty. Orzeczenia co do istoty dokonało zaś na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi: W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub całości, a więc w zakresie uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja w ten sposób wydana, choć ma charakter złożony, stanowi jedną całość, a jej poszczególne części same w sobie nie mogą oddzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
W przypadku decyzji reformatoryjnych wiążących się z orzeczeniem merytorycznym w uchylonym zakresie kontrola legalności kontrola legalności sprawowana przez Sąd nie może być ograniczona tylko do części rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem nie może ograniczyć się do wskazanego przez stronę skarżącą zakresu, gdyż przeczyłoby to instytucji kontroli sądowej w swej istocie. Na gruncie niniejszej sprawy uchylenie aktu i orzeczenie w tym zakresie co do istoty (przez pryzmat art. 151 § 2 i 146 § 2 k.p.a.) stanowi jedno rozstrzygnięcie (jedną całość) i zawężenie możliwości kontroli zarzutami skargi podważałoby istotę kontroli tego typu decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu, który nie jest związany zarzutami skargi, jest więc całość rozstrzygnięcia Kolegium, wynikającego z decyzji z 27 października 2023 r.
Przechodząc zatem do kontroli legalności rozstrzygnięcia Kolegium wskazania wymaga, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując że bez swojej winy została w nim pominięta. Argumentuje, że mimo iż została uznana przez Wójta za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy, na skutek błędnego ustalenia przez organ jej adresu zamieszkania w oparciu o dane z ewidencji gruntów, nie została skutecznie jej doręczona żadna przesyłka w sprawie, co wykluczyło jej udział w postępowaniu. Jak wynika z akt, pismem z 9 marca 2021 r., Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Pismo to wraz z przesłanym do wiadomości wnioskiem o dokonanie uzgodnień, zostało wysłane, m.in. do M. i P.G. na adres ul. [...] w L.. Jak przy tym wynika z załączonej do akt koperty nadawczej, przesyłka ta po dwukrotnym awizowaniu i przechowaniu w placówce pocztowej przez okres 14 dni została zwrócona do organu. W ten sam sposób została wysłana decyzja z 23 kwietnia 2021 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy koperta nadawcza zawierająca zwróconą organowi przesyłkę, po jej dwukrotnym awizowaniu i przechowaniu w placówce pocztowej przez okres 14 dni.
Jak wynika z akt postępowania, w tym pozyskanego w toku postępowania wznowieniowego wypisu z rejestru gruntów z 2 czerwca 2022 r., wskazana wyżej korespondencja wysyłana była na adres skarżącej wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe potwierdziła także strona skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne: Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.
W myśl art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Artykuł 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z kolei wskazuje, że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Przechodząc następnie na grunt k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy), trzeba wskazać, że zgodnie z art. 40 § 1, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie z treścią art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Art. 44 k.p.a. reguluje warunki i terminy awizowania przesyłek przez operatora pocztowego, by w § 4 wprowadzić domniemanie, zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Przenosząc powyższe ustalenia co do prawa i faktów do realiów kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, że podziela stanowisko orzecznictwa przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2019 r. sygn. II SA/Kr 182/19 oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1371/21, że jest rzeczą oczywistą, iż w celu doręczenia przez organ pisma stronie postępowania niezbędne jest w odniesieniu od osób fizycznych uprzednie ustalenie przez ten organ miejsca zamieszkania lub miejsca pracy. Jednocześnie zaś, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 801/18, stwierdzić wypada, że "Ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Uznać zatem należy, że wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne". W konsekwencji, prowadząc przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organ miał prawo ustalić miejsce zamieszkania skarżącej przez skorzystanie z danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Teza ta opiera się na stwierdzeniu faktu, że prawo nie zabrania organom korzystania z danych zawartych w ewidencji gruntów dla ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. Niemniej jednak, skoro ostatecznie organy w sprawie uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w następstwie czego ponownie orzekły merytorycznie w sprawie z wniosku o warunki zabudowy, Sąd uznał, że podważenie przesłanki wznowieniowej oznaczałoby naruszenie ogólnej zasady postępowania, chroniącej stronę przed pogorszeniem jej sytuacji w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zawartej w art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak bowiem wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1714/20, z 6 października 2022 r. sygn. akt III FSK 1103/21, z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2731/19, z 15 września 2021 r. sygn. III OSK 2565/21). Skoro organy uznały, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przeprowadziły przy tym postępowanie, w wyniku którego dokonały ponownej oceny merytorycznej w sprawie, sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy z 10 marca 2023 r., to powyższa ogólna zasad procesowa nakazuje sądowi uznanie za wiążącą zaistnienia przesłanki wznowieniowej, otwierającej drogę do oceny merytorycznej prawidłowości decyzji z 23 kwietnia 2021 r. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organy prawidłowo zastosowały przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, stwierdzając – po przeprowadzeniu ww. dowodów w sprawie, w tym zwłaszcza analizy funkcji i cech zabudowy z 10 marca 2023 r., że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc się w tej mierze do argumentacji skargi, kwestionującej spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, objętego wnioskiem, wskazać tym samym należy, że stanowisko skarżących jest wadliwe.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie warunków zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r., gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 5 października 2020 r. (takie przepisy przejściowe zawarte są w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2021 r., poz. 1986 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2021 r., poz. 2399).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy.
Instrumentem pozwalającym na weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). W okolicznościach niniejszej sprawy, jak podkreślił to organ odwoławczy, a też wynika z istoty postępowania wznowieniowego, zadaniem organów było przeprowadzenie ponownie postępowania z udziałem pominiętych stron i ponowna ocena wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy z 5 października 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeprowadził analizę urbanistyczną, w oparciu o którą ocenił, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie do 21 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na terenie działek [...], [...], [...], [...], obręb [...], spełnia ww. cytowane przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zwłaszcza warunek dobrego sąsiedztwa.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej, czy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów ww. ustawy (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17), a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W terenie o zróżnicowanej zabudowie co do rodzaju (mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, siedliskowa, usługowa), jaki występuje w analizowanym obszarze nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych, charakterystycznych dla zamierzonego rodzaju zabudowy. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozporządzenie daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy. Nie ma też racji skarżący, dopatrując się różnicy w przeznaczeniu terenu pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą a szeregową. Z punktu widzenia przepisów u.p.z.p., które zasadniczo mają na celu uregulowanie kwestii przeznaczenia terenów – zabudowa szeregowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która niewątpliwie co do samej zasady stanowi "dobre sąsiedztwo" dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i siedliskowej. Rzeczą wymagającą oceny jest więc to, czy parametry zabudowy planowanej (szeregowej) wpisują się we wzorce istniejące na obszarze zabudowanym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa kwestia intensywności planowanej zabudowy została w sposób prawidłowy oceniona przez orzekające w sprawie organy. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie się na wadliwej analizie, ponieważ analiza w sposób wystarczający wskazuje na zasadność przyjęcia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Istota kontroli legalności wskaźników nie sprowadza się zatem do matematycznej poprawności osiągniętego wyniku, ale oceny - na ile dany wskaźnik pozostaje w zgodzie z zasadą kontynuacji. Kluczowe znaczenie ma to, że wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji, odnoszącymi się w szczególności do specyfiki zabudowy planowanej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i jej wzorca w terenie analizowanym.
Po pierwsze, wskaźnik powierzchni zabudowy 0,2 ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia nie zaburza ładu przestrzennego i został uzasadniony informacjami zawartymi w analizie urbanistycznej, w szczególności – wzięciem pod uwagę różnorodnych form zabudowy, występujących na obszarze analizowanym. Powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym jest niezwykle zróżnicowana, mieszcząc się w przedziale od 0,03 do 0,27, a średni wskaźnik wynosi 0,1. Dlatego też akceptacja tego parametru zabudowy na poziomie 0,2 – wbrew argumentacji skargi - nie burzy ładu urbanistycznego i w świetle uzasadnienia zawartego w analizie – zasługuje na akceptację, znajdując podstawę w § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Podobnie, odnośnie do szerokości elewacji frontowej, wyznaczenie tego wskaźnika w przedziale od 8,5 m do 15 m znajduje wzorzec w zabudowie występującej w obszarze analizowanym, gdzie stwierdzono szerokości elewacji frontowej budynków w przedziale od 5 m do 18,8 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi więc 12,3 m. Z punktu widzenia ładu przestrzennego jest to wystarczające uzasadnienie takiego wyznaczenia tego wskaźnika, który nie przekracza ani wartości minimalnej, ani maksymalnej.
Na akceptację zasługuje także ustalony w decyzji z 23 kwietnia 2021 r. parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: 2,5 – 6 m. Właśnie tak parametr ten kształtuje się w obszarze analizowanym. Nie budzi też ustalenie geometrii dachu, w tym wysokości głównej kalenicy w wielkości 6,5 – 9 m, bowiem duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym sprawia, że wartość zaproponowana przez inwestora nie zaburza ładu urbanistycznego.
Na marginesie, wskazania wymaga, że w toku postępowania, Wójt błędnie wydał postanowienie z 12 stycznia 2023 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją własną z 23 kwietnia 2021 r. Postępowanie zakończone decyzją z 23 kwietnia 2021 r. zostało bowiem wcześniej wznowione postanowieniem z 16 maja 2022 r. i toczyło się z uwagi na wydanie decyzji Kolegium z 28 października 2022 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu Wójta z 12 stycznia 2023 r. wskazano, że wydano je w związku z opisaną wyżej decyzją Kolegium z 28 października 2022 r. Wbrew treści postanowienia Wójta z 12 stycznia 2023 r., na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw by, po uchyleniu do ponownego rozpatrzenia decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, organ I instancji ponownie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Postępowanie to toczy się z uwagi na skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.). Uchybienie to w ocenie Sądu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja Wójta z 12 czerwca 2023 r. została wydana "w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (...) uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" – co wyraźnie wynika z treści decyzji Wójta z 12 czerwca 2023 r.
Podsumowując, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, biorąc pod uwagę powyższe rozważania za bezzasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz u.p.z.p. Dotyczą one bowiem stwierdzenia Kolegium, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, w tym naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, odstąpienia od średniego współczynnika zabudowy dla działek sąsiadujących, błędnego ustaleniu wskaźników elewacji frontowej zabudowy, błędnego ustalenia wskaźników wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Tym samym, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek zawarty w skardze, przy braku sprzeciwu organu i pozostałych stron postępowania.