II SA/Gd 318/25

II SA/Gd 318/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. i A. O. na uchwałę Rady Miasta Puck z dnia 27 marca 2025 r., nr XV/10/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie w drodze darowizny nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu K. F. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 3. zwrócić skarżącemu A. O. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
K. F. i A. O. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XV/10/2025 Rady Miasta Puck z 27 marca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie w drodze darowizny nieruchomości firmy D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (dalej jako: uchwała).
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy, polegające na błędnym uznaniu, że czynność nieodpłatnego nabycia nieruchomości gruntowej w drodze darowizny wykracza poza zakres zwykłego zarządu - podczas gdy czynność ta pozostaje w kompetencji burmistrza jako organu, do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym;
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż zgodnie z przyjętą w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zasadą, zwykły zarząd należy do wójta gminy; jeżeli sprawa należy do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu;
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego posiada kompetencję do wyrażenia zgody na złożenie wniosku o nieodpłatne nabycie nieruchomości, podczas gdy z przepisów wyżej powołanych aktów normatywnych nie można wywieść kompetencji organu stanowiącego gminy do wyrażenia zgody na złożenie takiego wniosku.
Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżących zaskarżona uchwala stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, która może przejawiać się w naruszeniu: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zauważono, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji jest zasada legalizmu, czyli działania tych organów na podstawie i w granicach prawa.
W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przepis art. 18 u.s.g. ustanawia więc domniemanie właściwości rady, lecz nie dotyczy ono spraw, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
W ocenie skarżących, Rada - wyrażając zgodę na nieodpłatne nabycie przez Miasto nieruchomości - naruszyła swoje kompetencje, bowiem czynność prawna, której dotyczy uchwała (nieodpłatne przyjęcie darowizny/nieodpłatne nabycie nieruchomości w drodze darowizny) mieści się w pojęciu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a więc pozostaje w kompetencji wójta. Zgodnie z orzecznictwem, "gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, że przez działanie gospodarującego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Czynność prawna polegająca na przysporzeniu i niepociągająca za sobą właściwie żadnych konsekwencji dla gminy nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. Zatem, bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych polegających na nieodpłatnym nabywaniu nieruchomości, należy do organu wykonawczego gminy. W sytuacji, gdy ww. nabycie w formie darowizny nie wiąże się z odpłatnością, czynność taka nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu.
Zwrócono też uwagę, że przepisy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle. Natomiast powołany w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. dotyczy określenia zasad nabywania nieruchomości, a nie samego ich nabywania. Jak wskazano, zasadniczo gospodarowaniem mieniem komunalnym należy do zadań wójta, jednak nie oznacza to, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych. Podkreślono, że pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" obejmuje swoim zakresem także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy), natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi - wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Z ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości gminne mają podstawowe znaczenie wśród mienia komunalnego, co uzasadnia szczególną dbałość prawodawcy w zakresie przyznania obu organom gminy odpowiednich w tym względzie kompetencji. Dlatego też, o ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata). Sprzeczność z prawem uchwały podjętej przez radę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy będzie mieć miejsce, jeżeli rada uchwałą tą wyrazi zgodę na nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w sytuacji, gdy zasady dokonywanie tych czynności zostały już uregulowane w uchwale gminy bądź czynność wskazana w tym przepisie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem, albowiem czynności ta nie przekracza zakresu zwykłego zarządu.
Jednocześnie skarżący uznali zaskarżoną uchwałę za przedwczesną bowiem wskazana w uchwale ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Puck z 30 września 2024 r., nr RGNiPP.6730.2.2024.KO, na podstawie której ma być realizowany cel publiczny dla którego nabyto przedmiotową nieruchomość (budowa publicznego ciągu pieszego rekreacyjno-wypoczynkowego), stanowi przedmiot zaskarżenia. Postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/589/24, Kolegium nieprawidłowo stwierdziło uchylenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Ponadto niniejsze postępowanie ma bezpośredni związek z decyzją Burmistrza z 29 grudnia 2023 r., RGNiPP.6730.4.2O23.KO, ustalającą warunki zabudowy dla firmy D. Sp. z o.o. Sp. k. (uchyloną przez Kolegium), dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowej (apartamentowej) ZLV wraz z urządzeniami i funkcjami towarzyszącymi. Brak postępów w tej sprawie powoduje, iż zostało wszczęte niniejsze postępowanie mające pozbawić mieszkańców sąsiadujących nieruchomości wpływu na zabudowę działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem Burmistrza skarga jest niezasadna, gdyż przyjęcie darowizny nieruchomości przez gminę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd - powoduje ona nabycie nieruchomości, a w braku określenia przez Radę Miasta Puck zasad nabywania nieruchomości, wymaga zgody Rady Miasta Puck, zgodnie z wyżej przywołanym przepisem.
Ponadto stwierdzono, że skarga powinna zostać oddalona na podstawie
art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego przez skarżących.
Odnośnie decyzji Burmistrza z 30 września 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na nieruchomości będącej przedmiotem uchwały, wyjaśniono, że wprawdzie decyzja została wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako część informacji o przeznaczeniu nabywanej nieruchomości, jednakże postanowienia tej decyzji w żaden sposób nie stanowią podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonej uchwały i nie mają związku formalnego z czynnością prawną jaką jest czynność przyjęcia darowizny. Ponadto na dzień podjęcia uchwały i na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę decyzja ta pozostaje prawomocna.
W piśmie z 4 czerwca 2025 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie procesowym z 16 sierpnia 2025 r. skarżący wskazali, że rzeczywistym celem podjęcia zaskarżonej uchwały jest uzyskanie przez dewelopera D. korzystnej decyzji o warunkach zabudowy, której nikt nie będzie mógł zaskarżyć, bowiem grunt dewelopera otoczony będzie ścieżką należącą do miasta P. Wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy z 29 grudnia 2023 r. została zaskarżona przez skarżących, który byli bezpośrednimi sąsiadami działki należącej do dewelopera. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 stycznia 2025 r., nr SKO Gd/653/24. Po tej decyzji Burmistrz i deweloper podjęli działania mające na celu przeniesienia własności pasa gruntu, który oddziela grunt dewelopera od gruntu m.in. skarżących.
Zauważono, że już w warunkach zabudowy z 29 grudnia 2023 r. deweloper uzyskał możliwość budowy budynków sięgających 18 m – 6 pięter, podczas gdy zabudowa obok wynosi 11 m – 3 piętra z jednej strony, a z drugiej 13 m – 4 piętra. Na skutek tego sąsiedzi nie będą mieli dostępu do światła słonecznego. Zwrócono też uwagę, że ostateczne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w pierwotnym postanowieniu z 15 listopada 2023 r. Konserwator odmówił uzgodnienia wskazując, że działka znajduje się w strefie ochrony krajobrazu, a wysokość projektowanej zabudowy jest sprzeczna z istniejącą zabudową na tym terenie. Po zażaleniu inwestora, w dniu 28 listopada 2023 r. Konserwator jednak uzgodnił warunki zabudowy, mimo niezmienionego stanu faktycznego. Zastanawiające jest więc co, lub kto, przekonał Konserwatora do nagłej zmiany zdania.
Skarżący zwrócili też uwagę, że sama Burmistrz potwierdziła, iż deweloper na gruncie przekazanym miastu wybuduje chodnik i kilka ławek zwanych tężniami, lecz po co ma być przekazany miastu teren bez chodnika. Niech inwestycję wykona deweloper i wtedy przekaże to miastu. Powyższe – zdaniem skarżących, potwierdza, że rzeczywistym celem przekazania gruntu jest chęć pozbawienia skarżących – dotychczas sąsiadujących z gruntem dewelopera – przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Natomiast możliwość budowy wysokich domów w otoczeniu zabudowy znacznie niższej, też może oddziaływać na nieruchomość skarżących w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem planowana w sąsiedztwie nieruchomość skarżących wysoka zabudowa niewątpliwie oddziałuje na zakres praw skarżących. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego skarżący mają interes prawny, gdyż ustalenia uchwały dotyczą terenu bezpośrednio graniczącego z nieruchomością skarżących i de facto ingerują w ich prawo własności. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony.
Podano wskazano, że przedmiotowy teren jest objęty ochroną konserwatorską, jest to teren przebywania łabędzi niemych, które są pod ochroną, a decyzja dotycząca celu publicznego – chodnika – z 30 września 2024 r. została zaskarżona do sądu wojewódzkiego. Racjonalnym byłoby w tym czasie nie podejmować decyzji, by nie narażać miasta i jego mieszkańców na koszty i dalsze konsekwencje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Puck z 27 marca 2025 r. Uchwałą tą wyrażono zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta Puck od firmy D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, w drodze darowizny, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] w P., powstałej z podziału działki nr [...]. Na skutek podziału działka nr [...] jest działką drogową i stanowi pasy o szerokości około 6 m, przylegające od północy i wschodu do wydzielonej działki nr [...].
Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na materię uchwały, tj. wyrażenie zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości do zasobu nieruchomości gminnych, zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1337/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W takim więc wypadku zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r. ze względu na datę podjęcia kontrolowanej uchwały. Legitymacja skargowa oparta na przepisie 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od osób uprawnionych do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.
W orzecznictwie dotyczącym art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że podmiot skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także - zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko zaistnienia tego interesu prawnego. Interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić bowiem tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21; WSA w Krakowie z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.plCBOSA). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Przy tym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA).
Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.
W konsekwencji więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/11; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt
I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny; A. Matan [w]: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021, art. 101). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma bowiem charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale jak już wskazano powinno być realne i aktualne (por. też wyroki NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14; postanowienia NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 155/16; z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2939/24, CBOSA).
Z uwagi więc na kwalifikowany charakter legitymacji skargowej w odniesieniu do uchwał organu gminy należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę co do niespełnienia po stronie skarżących przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanek wniesienia skargi.
Zdaniem Sądu opisane w skardze okoliczności – cel nabycia przedmiotowej nieruchomości w postaci realizacji inwestycji celu publicznego - budowy publicznego ciągu pieszego rekreacyjno - wypoczynkowego oraz sprzeciw mieszkańców miejscowości oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie świadczą o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżących. Skarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, nawet jeżeli są oni właścicielami działek sąsiadujących z nabywaną działką, na której ma być realizowany następnie cel publiczny – choć okoliczność ta nie została przez skarżących wykazana, mimo wezwania przez Sąd do wykazania swojego indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi nadal skarżący powoływali, iż dotychczas ich nieruchomość sąsiadowała z terenem dewelopera i w związku z tym mogli być stronami w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy dla działki nr [...] (przed podziałem), a na skutek przeniesienia własności tej jej części, która obecnie stanowi działkę nr [...] na Gminę, zostaną pozbawieni tej możliwości, lecz nie podali nawet, która działka stanowi ich własność.
Zdaniem Sądu wpływ na zabudowę na działce, która na skutek podziału otrzymała nr [...] i pozostanie we władaniu dewelopera, nie stanowi takiego uprawnienia, którego pozbawienie skarżoną uchwałą stanowiłoby o naruszeniu interesu prawnego skarżących. O ile bowiem właściciele nieruchomości mogą mieć interes prawny w tym, czy na sąsiadujących gruntach powstanie jakaś inwestycja oraz w jakim kształcie, co może być realizowane poprzez udział w szczególności
w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i podważaniu konkretnych rozwiązań, jeżeli są niezgodne z prawem lub negatywnie wpływają na interesy osób trzecich, to takiego interesu nie można upatrywać w kwestionowaniu czynności rozporządzających daną nieruchomością. Rozporządzanie nieruchomością pozostaje bowiem w wyłącznej sferze uprawnień jej właściciela, nie podlegających kontroli przez osoby trzecie – jeżeli one same nie posiadają jakichś praw lub roszczeń do nieruchomości podlegającej rozporządzeniu. Należy przy tym zauważyć, że gdyby stronami spornej darowizny działki nr [...] były podmioty prywatne (osoby fizyczne lub prawne), to skarżący najprawdopodobniej nie mieliby w ogóle wiedzy o takim rozporządzeniu, ani wpływu na to, czy do przejścia prawa własności dojdzie, czy też nie. Jedynie więc ze względu na publicznoprawny charakter podmiotu, który nabywa prawa właścicielskie, informacja o zgodzie na taką czynność prawną jest podejmowana w drodze uchwały i podawana do publicznej wiadomości. Nie rodzi to jednak po stronie mieszkańców Gminy uprawnień do jej kwestionowania, jeżeli sami nie posiadają tytułu prawnego, roszczenia względem nieruchomości będącej przedmiotem obrotu.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, bezpośrednie sąsiedztwo działki z terenem inwestycji nie przesądza o statusie strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. W orzecznictwie za nieprawidłowy należy uznać pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, CBOSA). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14, CBOSA).
W związku z tym okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją z 29 grudnia 2023 r. skarżący byli stronami, nie wynikała wyłącznie z dotychczasowego sąsiedztwa działki stanowiącej ich własność (którego to faktu nie wykazano) z wcześniejszą działką nr [...], a zatem przyznanie skarżącym przymiotu strony nie byłoby również automatyczne przy rozpoznawaniu przez organy potencjalnego, kolejnego wniosku dewelopera o warunki zabudowy dla powstałej z podziału działki nr [...], nawet jeżeli działka nr [...] pozostałaby po podziale własnością dewelopera. W każdej bowiem sprawie krąg stron jest ustalany stosownie do zasięgu oddziaływania inwestycji i okoliczność, że w konsekwencji podjętej uchwały działka skarżących nie będzie już bezpośrednio sąsiadować z działką dewelopera ([...]), na której planować może ponownie zabudowę usługową (apartamentową), nie pozbawia skarżących ewentualnego prawa do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.
Abstrahując od tego, że nawet wykazanie zamieszkiwania na terenie Gminy Puck, czy też posiadanie statusu właściciela nieruchomości sąsiadującej z dotychczasową działką nr [...], nie świadczyłoby o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego w skarżeniu uchwały z 25 marca 2025 r. – należy podkreślić, że w toku postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazali żadnej z tych okoliczności. Mimo wezwania Sądu o wykazanie interesu prawnego nie przedstawili tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową działką czy też działką nr [...] przed podziałem, ani nawet nie potwierdzili, że są mieszkańcami gminy. Tymczasem adres, jaki posługuje się skarżący K. F. – w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. O. - znajduje się w N. Pod adresem tym znajduje się K. - K. F., wobec czego trudno uznać za prawdopodobne, iż przynajmniej skarżący K. F. jest mieszkańcem gminy.
Jak już wskazano, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, gdzie podstawą legitymacji jest sama sprzeczność uchwały z przepisami prawa. Przy rozpoznawaniu skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności Sąd ocenia naruszenie interesu prawnego skarżącego i bez naruszenia tego interesu sama sprzeczność z prawem uchwały nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie ma wpływu na indywidualną sytuację prawną skarżących. Nabycie przez Gminę działki nr [...] i wykorzystanie jej do budowy publicznego ciągu pieszego nie pozbawia skarżących pewnych uprawnień, nie uniemożliwia ich realizacji, ani nie nakłada na nich dodatkowych obowiązków. Ponadto, za "uprawnienie", którego zostali pozbawieni skarżący, nie może być uznana potencjalna, przyszła możliwość bycia stroną w sprawach dotyczących inwestycji na działce nr [...].
Należy też zwrócić uwagę, że podstawę prawną wydania tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Oparta o ten przepis uchwała dotycząca nabycia nieruchomości może jedynie wyrażać przyzwolenie na to nabycie, nie można jej natomiast utożsamiać z nabyciem nieruchomości. Konsekwentnie, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi jedynie o wyrażeniu zgody na nabycie przez Gminę w drodze nieodpłatnej darowizny nieruchomości (zob. postanowienia WSA w Poznaniu z 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 497/2; z 3 marca 2021 r. sygn. IV SA/Po 1337/20, CBOSA). Jak wskazano w jej uzasadnieniu, wyrażenie zgody przez Radę jest niezbędne celem zawarcia umowy darowizny. Zatem sama uchwała nie jest aktem rozporządzającym prawem własności, nie przenosi praw. Uchwała ta nie wywiera zatem żadnych skutków prawnych w sferze skarżących, ani żadnego innego podmiotu poza sferą administracji samorządowej. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona w skardze.
Podsumowując całość rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zdaniem Sądu zgoda na nieodpłatne nabycie przez Gminę prawa własności działki nr [...], stanowiącej przed podziałem część działki nr [...], nie ma związku z interesem prawnym skarżących – wywodzonym z dotychczasowego sąsiedztwa działek oraz możliwości bycia stroną w potencjalnym kolejnym postępowaniu o warunki zabudowy dla tej części działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...] "otoczoną" działką nr [...], i nie narusza tego interesu. Z tego też względu skarga nie może zostać przyjęta do merytorycznego rozpoznania.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w punkcie pierwszym postanowienia odrzucił skargę.
O zwrocie uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu orzeczono w punkcie drugim i trzecim sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a., zwracając każdemu ze skarżących kwotę 300 zł.