II SA/Gd 316/25

II SA/Gd 316/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 17
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy Sulęczyno z dnia 23 stycznia 2025 r. nr IX/59/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Mściszewice, gmina Sulęczyno oddala skargę.
Uzasadnienie
K. S. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Sulęczyno (dalej jako: "organ", "Rada") z dnia 23 stycznia 2025 r. nr IX/59/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Mściszewice, gmina Sulęczyno (Dz. Urz. Woj. Pom. z 4 marca 2025 r., poz. 826) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej jako: "k.c.") poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności, a także nierówne traktowanie mieszkańców Gminy oraz nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości przez wprowadzenie ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej, podczas gdy zabudowa taka jest przewidziana na działkach sąsiednich. Zarzuciła także nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie przez przeznaczenie działki skarżącej pod tereny rolne, mimo wielokrotnie składanych przez właściciela wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i jednocześnie brak uwzględnienia w polityce przestrzennej dotyczącej przedmiotowej działki kwestii podnoszonych przez organy odwoławcze w decyzjach uchylających rozstrzygnięcia Wójta gminy Sulęczyno w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zarzuciła ponadto naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu treści planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo zarzuciła naruszenie § 131 w zw. z § 143 i 146 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez brak sporządzenia konkretnego, związanego z treścią kwestionowanej uchwały uzasadnienia, w tym niedoprecyzowanie i przyczyn rozróżnienia przeznaczenia terenów sąsiednich.
Uzasadniając skargę K. S. podniosła, że zaskarżoną uchwałą Rada przeznaczyła teren działki [...] obręb M., stanowiącej jej własność, na tereny R - orne bez możliwości zabudowy. Jednocześnie tereny sąsiednie przeznaczono pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem skarżącej wprowadzając do planu takie ustalenia Rada dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Wprawdzie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednakże mieścić się on powinien w granicach władztwa planistycznego. Przy uchwaleniu planu Rada powinna mieć na uwadze, że teren rolniczy nie powinien być ograniczony wyłącznie do gruntów uprawnych, lecz dopuszczona powinna być również zabudowa związana. Nie można wykluczyć przypadków, gdy określone kompleksy gruntów rolniczych znajdą w planie miejscowym przeznaczenie ograniczone tylko do upraw rolniczych. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte ograniczenia co do zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że kategoria gleb w tym terenie to VI klasa bonitacyjna. Na mapie glebowej 7Bw. Z mapy glebowej wynika, że jest to kompleks 7 typ i podtyp Bw. Kompleks żytni bardzo słaby (7) - obejmuje najsłabsze gleby wytworzone z piasków słabo gliniastych i piasków luźnych. Gleby wchodzące w skład tego kompleksu są trwale zbyt suche i ubogie w składniki pokarmowe, co powoduje, że nawet nawożenie mineralne powoduje nieznaczny wzrost plonu. Na glebach tego kompleksu uprawia się prawie tylko żyto i łubin żółty gorzki. Mała przydatność rolnicza tego kompleksu powoduje, że gleby wchodzące w jego skład powinny być zalesione. Skarżąca zwróciła uwagę, że tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostawienie przeznaczenia R dla gruntów opisanych powyżej nie spełnia zatem przesłanki proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że przed przystąpieniem do opracowania planu miejscowego, będącego przedmiotem zaskarżenia, nastąpiła zmiana dokumentu studium w celu weryfikacji polityki przestrzennej gminy i wyznaczenia nowych terenów przeznaczonych dla rozwoju zabudowy, w tym mieszkaniowej jednorodzinnej (zmiana uchwalona Uchwałą nr LXX/457/2024 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 22 lutego 2024 r.). Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulęczyno - Uchwała nr LXX/457/2024 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 22 lutego 2024 r. (dalej jako: "Studium") nieruchomość skarżącej oznaczona numerem [...] położona w obrębie M. znajduje się w strefie funkcjonalno-przestrzennej C2 (strefa rolno - leśna i osadnictwa rozproszonego - Podjazy - Mściszewice), poza granicami obszaru możliwego, docelowego zainwestowania wsi. Działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze przestrzeni chronionej - tereny rolnicze z rozproszoną zabudową zagrodową. Według ustaleń tekstowych Studium obszar przestrzeni chronionej stanowi obszar dotychczas niezabudowany i nie przeznaczony do zabudowy (za wyjątkiem zabudowy związanej z gospodarką rolną i leśną, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz funkcji specjalnych wskazanych w Studium), na którym priorytetowym zadaniem jest ochrona walorów środowiska przyrodniczego oraz utrzymanie produkcyjnej funkcji lasów i gruntów rolnych).
Organ zwrócił uwagę, że w toku procedury zmiany dokumentu Studium nie wpłynął wniosek o zmianę przeznaczenia terenu działki nr [...] w M. z obszaru przestrzeni chronionej na teren inwestycyjny, zatem gmina nie miała przesłanek, żeby w ogóle rozważać takie przeznaczenie terenu (zwłaszcza wobec ilości dostępnych terenów pod budownictwo mieszkaniowe w M.). W procedurze opracowywania planu miejscowego od skarżącej wpłynął jeden wniosek - data wpływu 28 lutego 2024 r., w którym strona wnioskowała o lokalizację 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej. Na etapie rozstrzygnięcia złożonych wniosków organ stwierdził, że nie ma możliwości uwzględnienia wniosku dotyczącego realizacji w obszarze działki nr [...] terenu wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na niezgodność z dokumentem Studium.
W czasie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w dniach od 12 listopada 2024 r. do 11 grudnia 2024 r. oraz w terminie obligatoryjnym oczekiwania na uwagi, tj. do dnia 27 grudnia 2024r. do Wójta Gminy Sulęczyno wpłynęły 2 pisma z uwagami dotyczących ustaleń planu, nie dotyczące jednak przedmiotowej działki. Po uchwaleniu przez Radę Gminy, plan miejscowy został skierowany do Wojewody Pomorskiego jako organu nadzoru, który nie stwierdził niezgodności w przeprowadzonej procedurze oraz niezgodności z przepisami prawa jak również niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium. Ostatecznie plan miejscowy został przez wojewodę opublikowany.
Dodatkowo organ wskazał, że w toku procedury obejmującej zmianę Studium i planu skarżąca składała wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, obejmujący 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla terenu działki nr [...]. Z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Na skutek procedury odwoławczej, po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2023 r., organ w dniu 15 lipca 2024 r. ponownie wydał odmowną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ostatecznie, ze względu na uchwalenie planu, postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości zostało przez Kolegium umorzone.
Rada zwróciła uwagę, że pomimo odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w toku procedury zmiany studium skarżąca nie złożyła wniosku o zmianę przeznaczenia terenu dz. nr [...] z obszaru przestrzeni chronionej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Reasumując organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie została wydana żadna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która dopuściłaby realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Położona w obrębie geodezyjnym M. działka ozn. nr [...] o pow. 2.9627 ha, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi grunty rolne i leśne; działka jest położona peryferyjnie względem istniejącej zabudowy miejscowości M. Teren nieruchomości z trzech stron jest ograniczony użytkami leśnymi. Zgodnie z kwestionowaną uchwałą działka nr [...] położona w obrębie M. w części położona jest na obszarze o symbolu 1RZM - tereny zabudowy zagrodowej, a w pozostałym zakresie na obszarze oznaczonym symbolem 3RN-tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oraz 2L - tereny lasu.
Rada wyjaśniła, że do czasu uchwalenia planu będącego przedmiotem zaskarżenia na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią planu teren działki nr [...] nie jest ograniczony wyłącznie do gruntów uprawnych; dopuszcza się również zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - teren zabudowy zagrodowej. Ustalenia planu nie ograniczają zatem możliwości zabudowy właściciela terenu rolnego, a jedynie wyznaczają konkretne miejsce przy drodze gminnej do realizacji tej zabudowy. Zdaniem organu podstawowa funkcja gruntów, stanowiących własność skarżącej czyli produkcja rolna oraz w części leśna, z uwzględnieniem zapisów zawartych w zaskarżonym m.p.z.p. jest zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). W pozostałym zakresie, biorąc pod uwagę ustalenia wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wykluczenie zabudowy na obszarze otoczonym zwartym kompleksem leśnym jest uzasadnione i konieczne ze względu na ochronę środowiska przyrodniczego. Zdaniem organu powyższe ograniczenie w żaden sposób nie umożliwi skarżącej z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, jak również nie ograniczy wykonywania przez nią prawa własności.
W ocenie organu ustalenia kwestionowanego planu odnoszące się do nieruchomości ozn. nr [....] położonej w M., nie przekreślają możliwości korzystania z niej bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym prawem własności. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust.1, art. 64) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP).
Uwzględniając charakter nieruchomości, treść Studium, a w szczególności w celu zabezpieczenia potrzeb ładu przestrzennego i ochrony środowiska na części nieruchomości będącej własności skarżącej, bezpośrednio przylegającej do drogi Rada przewidziała możliwość zabudowy zagrodowej, wyznaczając jednocześnie granice tej dopuszczalności. Przedmiotowe rozwiązanie nie wynikało z arbitralnej decyzji organu, ale z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i leśnych, które w sposób spójny, wpisały się w postanowienia planu kwestionowane przez skarżącą. Wprowadzone postanowienia planu są również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Organ podkreślił, że gmina S. jest gminą typowo turystyczną. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w planie będącym przedmiotem zaskarżenia doszło do naruszenia interesu skarżącej w sposób nieuzasadniony, a w szczególności aby doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, bądź nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie przez przeznaczenie działki skarżącej pod tereny rolne.
Za bezzasadny uznała Rada także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że proponowane przez skarżącą rozwiązanie tj. zmiana przeznaczenia nieruchomości ozn. nr [...] o pow. 2,9637 ha, stanowiącej grunt rolno - leśny, na teren zabudowy mieszkaniowej tj. - 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych byłoby sprzeczne z ustaleniami Studium, które nie dopuszcza funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze działki nr [...]. Końcowo za bezprzedmiotowy uznała Rada zarzut dotyczący naruszenia § 131 w zw. z § 143 i 146 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Uzasadnienie do zaskarżonej uchwały spełnia bowiem wszystkie wymagania przewidziane treścią art. 15 ust.1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.) zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), a odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Gminy Sulęczyno z dnia 23 stycznia 2025 r. nr IX/59/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego wsi Mściszewice, gmina Sulęczyno (Dz. Urz. Woj. Poz. z 4 marca 2025 r., poz. 826). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obręb M. położonej na obszarze objętym postanowieniami przywołanej uchwały. Zgodnie z treścią uchwały działka skarżącej położona jest częściowo w obszarze oznaczonym symbolem 1.RZM – tereny zabudowy zagrodowej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym symbolami: 3RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oraz 2L 0 tereny lasu. Z części tekstowej planu wynika, że tereny oznaczone symbolem 1RZM przeznaczone są pod zabudowę zagrodową (§ 14 ust. 1 pkt 1), na których przewidziano m. in.: lokalizację zabudowy zagrodowej – obiektów budowlanych stanowiących część składową gospodarstwa rolnego (§ 14 ust. 1 pkt 2a) oraz lokalizację wiat rekreacyjnych i garażowych (§ 14 ust. 1 pkt 2c). W zakresie zasad i wskaźników zagospodarowania terenu dopuszczono lokalizację maksymalnie jednego zespołu zabudowy zagrodowej – obiektów budowlanych stanowiących część składową gospodarstwa rolnego (§ 14 ust. 2 pkt 1).
Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, ale zobowiązana jest do tego, by nie przekraczać tego władztwa. Oznacza to, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, ale rada gminy musi ją uzasadnić. Nie może mieć ona charakteru dowolnego. Ocena jej zasadności dokonywana jest w ramach kontroli sądowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gminy (miasta) w zakresie posiadanej samodzielności powinna przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oba wymienione elementy stanowią bowiem swoiste gwarancje dla podmiotów objętych postanowieniami planu miejscowego. Ma to szczególne znaczenie, albowiem ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W istotny sposób oddziaływują na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Kr 31/08).
Z tego też względu ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem istotnym naruszeniem trybu oraz zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną kwalifikowane (istotne) naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki) zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; zob. też: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 329 - 332).
Zarzuty zawarte w skardze dotyczyły naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Poprzedzając ustosunkowanie się do nich Sąd nie będąc związany treścią skargi zobowiązany był ocenić legalność trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie należy wskazać, że procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności proceduralnych, w ramach których można wyróżnić m. in. następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19) i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).
Jak wynika z powyższego wójt (burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 u.p.z.p. czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym występuje o uzgodnienie projektu planu z wymienionymi w u.p.z.p. organami, m. in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 17 pkt 7 lit. b – w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania projektu planu), a następnie wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 24 u.p.z.p. organy, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 7 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzenia projektu planu; dalej jako: "k.p.a." – art. 24 ust. 1). Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).
W trakcie procedury planistycznej dopełniono obowiązku realizacji wszystkich wymaganych czynności. Skarżąca brała w niej udział, a złożony wniosek o zmianę treści projektu planu (28 lutego 2024 r.) został rozpoznany. Organ wyjaśnił także, że z uwagi na niezgodność wniosku (chodziło o lokalizację na terenie nieruchomości skarżącej 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulęczyno – Uchwała nr LXX/457/2024 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 22 lutego 2024 r. jego uwzględnienie nie było możliwe. W ocenie Sądu, procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ administracji nie dopuścił się uchybień w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących merytorycznej zawartości planu miejscowego należy odnieść się do zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad: ochrony prawa własności (art. 21 ust.1 i art. 64) proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu treści planu miejscowego.
Należy podkreślić, że prawo własności chronione przepisami Konstytucji RP i przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, o czym stanowi sama Konstytucja RP. W art. 64 ust. 3 przewiduje ona, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są przepisy u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024, poz. 609). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego stanowiących akty prawa miejscowego, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.
Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości lub w inny sposób kształtują zagospodarowanie przestrzeni, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). W art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewidziano, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale jednocześnie też ustawodawca nakazał organom gminy uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177-178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125). Obowiązek wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślenia wymaga, że gmina ma prawo przez działalność planistyczną ingerować w sferę prawa własności nieruchomości położnych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja ta jest jednak dopuszczalna pod warunkiem nie nadużywania władztwa planistycznego. Oznacza to, że legalność działania gminy uzależniona jest od wykazania, że wszelkie podejmowane działania owego władztwa nie przekraczały. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie to powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (zob. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r., II SA/Gd 738/23; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r., II SA/Lu 244/23; wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 573/19; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1679/11).
Jak wykazał organ administracji z treści przywołanego w niniejszym uzasadnieniu Studium wynika, że należąca do skarżącej działka nr [...] położona w obrębie M. zlokalizowana jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej C2 (strefa rolno-leśna i osadnictwa rozproszonego – Podjazy – Mściszewice) poza granicami obszaru możliwego, docelowego zainwestowania wsi. Działka ta zlokalizowana jest w obszarze przestrzeni chronionej – tereny rolnicze z rozproszoną zabudową zagrodową. Jest to obszar dotychczas niezabudowany (zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów są to grunty rolne i leśne) i nie przeznaczony do zabudowy. Wyjątek w tym zakresie stanowi zabudowa związana z gospodarką rolną i leśną, infrastrukturą techniczną i komunikacyjna oraz funkcji specjalnych wskazanych w Studium). Priorytetowym zadaniem realizowanym na tym terenie jest ochrona walorów środowiska przyrodniczego oraz utrzymanie produkcyjnej funkcji lasów i gruntów rolnych. Dodatkowo, teren działki skarżącej położony jest peryferyjnie względem istniejącej zabudowy miejscowości M. i z trzech stron jest ograniczony użytkami leśnymi o znacznej powierzchni.
Mając na uwadze wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) nie sposób postawić Radzie Gminy skutecznego zarzutu nieuzasadnionej, nieadekwatnej i bezprawnej ingerencji w prawo własności, a tym samym naruszenia zasad proporcjonalności i równego traktowania mieszkańców gminy. W tym miejscu Sąd podkreśla, że podnoszony w skardze brak ograniczeń w zakresie zabudowy działek sąsiednich nie oznacza, że istnienie takich ograniczeń na działce skarżącej jest sprzeczne z prawem. Jak wykazano, działka skarżącej położna jest peryferyjnie względem istniejącej zabudowy wsi M., a jej znaczna powierzchnia (blisko 3 ha) nie wyklucza tego, że działki sąsiednie znajdują się w obszarze zabudowy tej wsi. Ponadto, wyjaśniono, że działka skarżącej jako grunt rolny nie zmienia swojego przeznaczenia, a podstawowa jego funkcja – produkcja rolna oraz w części leśna zostają zachowane z dopuszczeniem zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zabudową zagrodową). Słusznie zatem wskazał organ administracji w odpowiedzi na skargę, że wynikające ze Studium wykluczenie zabudowy innej niż zagrodowa na obszarze otoczonym zwartym kompleksem leśnym w żaden sposób nie umożliwi skarżącej z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, jak również nie ograniczy wykonywania przez nią prawa własności.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę organu administracji, zgodnie z którą ustalenia planu miejscowego nie przekreślają możliwości korzystania z niej bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym prawem własności. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, by doszło do naruszenia interesu skarżącej w zakresie wynikającej z Konstytucji RP zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust.1, art. 64) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 i 31 ust. 2 Konstytucji RP).
Za przekonywujące uznać należy stanowisko organu administracji, w którym wskazuje on, że ze względu na charakter nieruchomości i treść Studium, a w szczególności w celu zabezpieczenia potrzeb ładu przestrzennego i ochrony środowiska na części nieruchomości będącej własności skarżącej, bezpośrednio przylegającej do drogi Rada przewidziała możliwość zabudowy zagrodowej, wyznaczając jednocześnie granice tej dopuszczalności. Rozwiązanie to nie wynikało z arbitralnej decyzji organu, ale z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i leśnych, które w sposób spójny, wpisały się w postanowienia planu kwestionowane przez skarżącą.
Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu treści planu miejscowego. Treść ta determinowana jest postanowieniami Studium oraz dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości. Skoro teren ten znajduje się poza granicami możliwego, docelowego zainwestowania wsi i stanowi strefę rolno – leśną oraz osadnictwa rozproszonego to trudno przyjąć, że zachowanie na nim podstawowej funkcji dotychczas tam występującej – produkcji rolnej i w części – leśnej stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Brak uwzględnienia zamierzeń właściciela nieruchomości nie oznacza, że przy uchwalaniu planu miejscowego doszło do naruszenia władztwa planistycznego i wynikających z Konstytucji RP zasad ochrony prawa własności. Jeżeli (tak jak w przedmiotowej sprawie) zamierzenia te pozostają w oczywistej sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oczywistym jest, że organ uchwałodawczy nie może im zadośćuczynić. Ustalenie na określonym terenie przeznaczenia oraz zasad i wskaźników jego zagospodarowania w sposób odmienny czy nawet sprzeczny niż oczekiwania właściciela danej nieruchomości nie oznacza automatycznego naruszenia władztwa planistycznego.
Wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienie skarżonej uchwały spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wobec czego nie doszło do naruszenia § 131 w zw. z § 143 i 146 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.