II SA/Gd 313/13

II SA/Gd 313/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Ziółkowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 9/14 - Wyrok NSA z 2015-08-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 19, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2012 poz 270
art. 53, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
par. 2 ust. 1 pkt 5, par. 3 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 54 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
par. 2 ust. 1 pkt 5, par. 3. ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Woźniak Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr XVII/193/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p", podjęła w dniu 19 kwietnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr: część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz [...], [...] w obrębie B.
P. S. pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 14 marca 2013 r., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i uprawnienia poprzez zmianę uchwały polegającą na:
– dokonaniu zapisu wykluczającego lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze w obrębie wsi O., B., J.
– ustaleniu całego terenu działki nr [...] (z wyłączeniem podmokłości) na funkcje wiodące: mieszkalnictwo i działalność produkcyjno-usługową
– wykreśleniu zapisu – Towarzysząca zabudowa mieszkaniowa dla właściciela usługi w ilości 1 mieszkanie / 1 działkę
– dokonaniu zapisu – Ustala się skomunikowanie działki nr [...] z droga wojewódzką nr [...] również z istniejącego zjazdu znajdującego się na pograniczu działek nr [...] i nr [...] w sposób zapewniający dostęp działki nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...], po jego modernizacji.
W uzasadnieniu wskazał, że Rada nie uwzględniła niektórych uwag zawartych opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniósł, że na terenach objętych planem brak jest możliwości rozmieszczenia trzech turbin w taki sposób, aby zachować wskazaną w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odległość 500 m od najbliższej istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gdyż tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych znajdują się pomiędzy wsią O. i J. a istniejąca zabudowa mieszkaniowa pomiędzy jedną o druga miejscowością oddalona jest od siebie zaledwie o około 713 m. W planie wyznaczone są tereny pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową w obu ww. miejscowościach, które oddalone są od siebie około 735 m. W wyniku tak niewielkiej odległości przekroczone zostaną dopuszczalne normy hałasu ustalone w przepisach odrębnych, a emitowane z turbin wiatrowych. Spowodowana tą inwestycją zmiana klimatu akustycznego uniemożliwia wykorzystanie zgodnie z planem działki nr [...] i terenów przyległych, co stanowi o naruszeniu interesu prawnego i uprawnienia właściciela tej działki. Jako naruszenie interesu prawnego skarżący wskazał także niezgodność uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wyklucza funkcje przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, do których zalicza się inwestycje elektrowni wiatrowych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 11 kwietnia 2013 r. o nieuwzględnieniu wezwania. Rada Gminy wyjaśniła, że w ramach procedury podejmowania uchwały przeprowadzono postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zaś plan został uchwalony po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium. Funkcje terenów, w tym działki nr [...], ustalone w planie miejscowym, są zgodne z jej przeznaczeniem określonym w studium. Działka nr [...] może być zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie – w części południowo-wschodniej pod uprawy rolne, a w części południowo-zachodniej pod zabudowę usługową.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy wywiódł P. S. domagając się stwierdzenia nieważności w części § 6 pkt 6 (dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych), § 7 pkt 8 (przeznaczenie terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych), § 2 karta terenu 1.R pkt 5 oraz § 21 karta terenu 1.U pkt 9 lub stwierdzenie nieważności uchwały w całości zarzucając naruszenie:
1) art. 9 pkt 4, art. 10 pkt 5, art. 10 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 7 lit. c, art. 17 pkt 9 u.p.z.p.;
2) art. 46 pkt 1 i art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.);
3) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.),
4) art. 244 § 1 k.p.c.,
5) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r., poz. 1109)
6) art. 32, art. 2, art. 21, art. 64, art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
7) art. 140 i art. 251 k.c.;
8) art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu skargi P. S. wskazał, że zapis ustalający funkcję wiodąca dla obiektów elektrowni wiatrowych jest sprzeczny z ustaleniami studium. W żadnej ze stref funkcjonalno-przestrzennych ustalonych w studium lokalizacja obiektów elektrowni wiatrowych nie została zaliczona do funkcji wiodących. Wskazał, że lokalizacji elektrowni wiatrowych dokonano pomiędzy wsią J. i O., w wyniku czego odległość elektrowni wiatrowych, jak również każdy punkt w terenie przeznaczonym na lokalizację elektrowni wiatrowych znajduje się w odległości znacznie mniejszej niż 500 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a jeszcze w znacznie mniejszej odległości od terenów przeznaczonych na lokalizację zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w uchwalonym planie. Tak bliskie lokalizacje elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich powodujące pogorszenie jakości życia mieszkańców stanowią o niezgodności z ustaleniami studium, które stanowi, że nadrzędnym celem rozwoju gminy jest zapewnienie jej mieszkańcom dobrej jakości życia i dostępu do zdobyczy cywilizacji zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Skarżący zarzucił także, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w ramach oceny strategicznej projektu planu dotyczyła fragmentu wsi O., B., Jabłowo a powinien dotyczyć fragmentu Wsi O., B., J.. Ponadto projekt planu przesłany organowi opiniującemu i wyłożony do publicznego wglądu nie zawierał numeru uchwały, daty sporządzenia, podpisów, pieczątek. Wskazał także na rozbieżność treści projektu planu z ostatecznym tekstem uchwały. Podniósł, że prognoza oddziaływania na środowisko została wykonana nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym w terenie.
Zdaniem skarżącego zapis planu wykluczający lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej na terenie 1.R.2 jest niezgodny z ustaleniami studium.
Skarżący zakwestionował zaliczenie obszarów położonych w pobliżu granicy administracyjnej miasta S. w odległości ok. 230 m oraz przylegających do utwardzonej drogi gminnej, linii kolejowej oraz terenów usługowych i usługowo-mieszkaniowych, posiadających częściowe uzbrojenie w postaci linii elektroenergetycznych do terenów rolnych (1.R.2).
W ocenie skarżącego bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności działek nr [...] i [...], należących do skarżącego, powoduje naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia, co wynika z norm art. 140 i art. 144 k.c. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie szczegółowo ustosunkowując się negatywnie do zarzutów skarżącego.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności planu z ustaleniami studium wyjaśniła, że funkcje terenu w uchwalonym planie miejscowym są identyczne z przeznaczeniem terenu określonym w rysunku studium. Powołane przez skarżącego strefy funkcjonalno-przestrzenne nie są ustaleniami studium, a zostały wyznaczone pomocniczo, jako zasady lokalizacji nowej zabudowy (poza już wyznaczonymi w tym dokumencie). Zarówno przepisy z zakresu ochrony środowiska, jak i same ustalenia planu chronią mieszkańców przed szkodliwym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych, a fakt dopuszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowym planie nie stoi w sprzeczności z zapisami studium. Tego typu inwestycje przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w której właściwy organ ocenia spełnienie przez planowaną inwestycję przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym spełnienie norm określających dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Nie można z góry założyć, jaki typ turbiny zostanie zaproponowany przez inwestora składającego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Przywoływane przez skarżącego ogólne opracowania dotyczące wpływu elektrowni wiatrowych na organizmu ludzi nie mają zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego w oparciu o akty prawne nie przewidujące możliwości ustalania w planie konkretnych odległości od poszczególnych turbin. Rada wyjaśniła, że ustalenie warunków lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Możliwość budowy siedliska jest podporządkowana funkcji podstawowej, tj. produkcji rolnej i precyzyjnie określenie zasad lokalizacji nowych siedlisk nie może być poczytane jako sprzeczności z ustaleniami studium w tym zakresie.
Rada podniosła, że posiadana przez nią prognoza oddziaływania na środowisko dotyczy projektu planu dla fragmentu wsi O., B., J., a ewentualny błąd w prognozie przesłanej organowi opiniującemu nie ma znaczenia, bowiem część rysunkowa prognozy wskazuje jakiego obszaru ona dotyczy.
Podkreśliła, że opinie wydawane w toku procedury planistycznej nie mają charakteru wiążącego, stąd brak zapisu w planie, że strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej winna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych", gdyż ograniczenie to nie wynika z przepisów prawa.
W ocenie Rady stwierdzenie że przyszła działalność elektrowni wiatrowych spowoduje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu jest przedwczesna. Jej aktualizacja w celu ochrony interesów skarżącego będzie mogła nastąpić na etapie postępowania o wydanie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oraz w toku procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Rada nie stwierdziła naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.
Rada wyjaśniła, że sam fakt, iż w wyniku uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź ograniczone nie implikuje stwierdzenia, że doszło do naruszenia procedury sporządzania lub stwierdzenia, że postanowienia planu są niezgodne z zapisami studium. W takiej sytuacji prawa właścicieli lub użytkowników wieczystych są chronione postanowieniami art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący uzupełnił skargę, wskazując na szereg rozbieżności pomiędzy ostatecznym tekstem zaskarżonej uchwały a projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu. Odniósł się także do stanowiska zajętego przez Radę w odpowiedzi na skargę. Dodał ponadto, że wprowadzenie ograniczenia polegającego na uniemożliwieniu lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz jakiejkolwiek innej zabudowy terenu 1.R.2 pozbawia skarżącego praw dysponowania swoją własnością. Uniemożliwienie zabudowy uniemożliwi jakikolwiek rozwój. Rada naruszyła w ten sposób art. 1 u.p.z.p., według którego należy kształtować przestrzeń przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Elektrownie wiatrowe burzą ład przestrzenny oraz odbiegają od dotychczasowej architektury na terenach objętych planem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W tak zakreślonych granicach kontroli, sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz nr [...], [...] – w obrębie B., obejmującego swym zakresem m.in. działkę należącą do skarżącego o nr [...]. Poprzednia uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 978/10. Sąd w ww. wyroku stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. z uwagi na niezgodne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchylenie się od rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że niniejsza sprawa obejmuje inny przedmiot zaskarżenia, niż sprawa zakończona ww. wyrokiem. Rada podjęła bowiem kolejną uchwałę, która podlegała ocenie Sądu w pełnym zakresie, niezależnie od oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 29 września 2011 r. Wyrok ten nie wywierał zatem skutków o jakich mowa w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić jednak należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzenia tej samej procedury planistycznej, która zakończyła się podjęciem uchwały z dnia 27 lipca 2010 r., wyeliminowanej wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy wyeliminowała uchybienia wskazane w ww. wyroku podejmując uchwały dotyczące rozstrzygnięcia o zasadności każdej z wniesionych do projektu planu uwag. Jednocześnie wskazać należy na zawarte przez Sąd w wyroku z dnia 29 września 2011 r. rozważania co do zasadności zarzutów skargi P. S. dotyczącej uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. Analiza tychże rozważań doprowadziła Sąd orzekający w obecnym składzie do przekonania o ich zasadności. Mając zaś na uwadze częściowe powtórzenie przez skarżącego - w rozpoznawanej obecnie skardze - zarzutów zawartych w skardze na uchwałę z dnia 27 lipca 2010 r. Sąd uznał za stosowne odwołanie się do słusznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2011 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie uchybia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Rada dokonała prawidłowo oceny zasadności uwag wniesionych do projektu planu (vide: lista uwag z ich opisem i rozstrzygnięciem, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały).
Z akt sprawy wynika także, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Sądu w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały bezspornie spełnione.
Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa własności do działki nr [...] objętej ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych.
Odnośnie do kwestionowanych przez skarżącego zapisów zaskarżonej uchwały o lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Radę zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnych naruszeń trybu jego sporządzania. W procedurze planistycznej gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, dotyczącym ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Powyższe nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego oraz przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienia gminy do kształtowania systemu planowania przestrzennego nie mogą być nadużywane.
W niniejszej sprawie Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę i lokalizując na terenie objętym planem inwestycje obejmujące elektrownie wiatrowe nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że z istoty przysługującego gminie władztwa planistycznego wynika, że przyjęte w planie rozwiązania, między innymi odnoszące się do zaplanowanej w sąsiedztwie lokalizacji elektrowni wiatrowych, mogą wpływać na wykonywanie przez skarżącego jako właściciela działki nr [...] jego uprawnień właścicielskich. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza jednak, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt. IV SA 514/03, niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z powoływanego w skardze art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy
art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżącego oraz określającego treść tego prawa przepisu art. 140 k.c. stwierdzić należy, że jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.
W świetle powyższych rozważań nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
Lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości. Sąsiadująca z terenami o symbolu R/EW działka skarżącego (nr [...]) może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części oznaczonej symbolem 1.R.2 – pod uprawy rolne, a w części oznaczonej symbolem 1.U. – pod zabudowę usługową. Argumentacja skarżącego przeciwko ww. ustaleniom planu posługująca się normami hałasu, których przyszła działalność elektrowni wiatrowych nie będzie spełniać, jest przedwczesna. Jej skuteczna aktualizacja w celu ochrony interesów skarżącego będzie możliwa na etapie prac przygotowujących inwestycję, tj. w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, w tym w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, oraz w toku postępowania o pozwolenie na budowę.
Podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5, lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. W razie realizacji tego rodzaju inwestycji, w zależności od jego charakterystyki, przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko będzie obowiązkowe lub fakultatywne, co wynika z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Oznacza to, że oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko, w tym także w aspekcie ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, będzie podlegało ocenie organów właściwych dla przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego na skutek realizacji elektrowni wiatrowych na obszarach wyznaczonych w zaskarżonej uchwale będą rozpatrywane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, o ile nieruchomość skarżącego zostanie zaliczona do obszaru oddziaływania planowanego obiektu. W tym postępowaniu także będą badane zagadnienia odległości planowanych elektrowni wiatrowych od granic nieruchomości, jak i od terenów przeznaczonych pod określonego rodzaju zabudowę, w tym z uwzględnieniem dopuszczalnych odległości określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Nie jest przy tym wykluczone, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyska z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, jak również z uwagi na nie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezbędnej przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Nie można z samych zapisów planu przeznaczających określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a przed przeprowadzeniem procedury uzyskania decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodzić ich przyszłego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Podkreślić należy, że to nie postanowienia planu miejscowego przesądzają ostatecznie o możliwości lokalizacji inwestycji, lecz pozytywne decyzje środowiskowa oraz o pozwoleniu na budowę. Realizacja elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem będzie możliwa tylko po stwierdzeniu braku oddziaływań ponadnormatywnych na stan środowiska oraz na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Podnoszona przez skarżącego kwestia negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. oraz opinii z uwagami tego organu z dnia 23 marca 2010 r. nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Podkreślić należy, że na tym etapie postępowania organy współdziałające już nie uzgadniają przedstawionych opracowań, lecz jedynie opiniują projekty dokumentów (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska). Opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu, który opracowuje opiniowany dokument. Wskazać przy tym należy, że zamieszczenie w planie zapisu wykluczającego lokalizację elektrowni wiatrowych w strefie do 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej nie znajdowało prawnego uzasadnienia, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa.
Bezzasadnie skarżący starał się wykazać w skardze, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając w tym zakresie zgodność zaskarżonej uchwały z prawem Sąd wziął pod uwagę tekst oraz rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przedłożony przez skarżącego na płycie, stanowiącej załącznik nr 1 do skargi (vide: k. 14 akt), których w toku przedmiotowego postępowania Rada Gminy nie kwestionowała.
Podkreślić po pierwsze należy, że zapisy studium dotyczące stref funkcjonalno-przestrzennych, wbrew twierdzeniom Rady, stanowią treść studium, zatem winny być brane pod uwagę, przy badaniu zgodności zaskarżonej uchwały z zapisami studium. W ocenie Sądu jednak postanowienia studium nie wykluczają lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach wyznaczonych w zaskarżonej uchwale. Z rysunku studium wynika jednoznacznie, że w zasadzie większość terenów objętych planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą był przewidziany w studium jako rejon lokalizacji fermy wiatrowej. Plan ograniczył zaś możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych do dwóch obszarów w granicach działek nr [...] i [...]. Oznacza to, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości plan pozostaje w zgodności z zapisami studium. Po drugie podnieść należy, że z rysunku studium wynika, że obszar, dla którego uchwalono plan miejscowy, znajduje się częściowo w I strefie podmiejskiej, a częściowo w II strefie oddziaływania komunikacji. W każdej z tych stref studium wykluczyło funkcje przedsięwzięć wymagających oraz mogących wymagać sporządzenia raportu, lecz z wyjątkiem inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Zgodnie z nieobowiązującym już rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) do tego rodzaju przedsięwzięć zaliczano odpowiednio instalacje planowane na lądzie wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW (§ 2 ust. 1 pkt 5) oraz instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, niewymienione
w § 2 ust. 1 pkt 5 (§ 3 ust. 1 pkt 6). Jednocześnie studium do infrastruktury technicznej zalicza m.in. elektroenergetykę. W kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej przewidziano na obszarze gminy produkcję energii elektrycznej poprzez źródła niekonwencjonalne polegające na produkcji energii odnawialnej. Oprócz istniejących i zaplanowanych elektrowni wodnych wskazano w studium obszary, na których mogą powstawać elektrownie wiatrowe bądź całe ich fermy. Wskazano, że elektrownie wiatrowe wykorzystują wiatr jako źródło energii, nie powodując jednocześnie zanieczyszczeń środowiska. Jest to źródło tzw. odnawialne, które uzależnione jest jedynie od siły wiatru. Teren pod elektrownie wiatrowe wymaga dużych przestrzeni, najlepiej gruntów rolnych niezadrzewionych. Teren dla lokalizacji elektrowni nie może znajdować się w obszarze zurbanizowanym, lub obszarze podlegającym ochronie przyrodniczej, przyrodniczo – krajobrazowej a także ochronie kulturowej. Wyjaśniono, że na terenie gminy S. są sprzyjające wiatry, których moc jest wystarczająca na wykorzystaniu go do produkcji energii. Po stronie południowej miasta znajdują się duże obszary upraw rolnych, wolne od zabudowy. Po stronie południowej miasta S. znajduje się również Główny Punkt Zasilania, który może przyjąć wytworzoną przez wiatr energię wiatrową. Podniesiono, że negatywne skutki lokalizacji elektrowni to duży hałas wywoływany przez pracę turbin słyszany w odległości do 500 – 600 m od podpory turbiny, wysokie rusztowania lub słupy (100 – 150 m nad poziom terenu), na których umieszczone są turbiny widoczne z oddali. Dla wyznaczenia miejsca projektowanej fermy, ilości wiatraków tworzącej fermę, wysokości konstrukcji oraz wielkości skrzydła, które są uwarunkowane od siły i wysokości wiatru należy opracować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do planu należy wykonać analizy, na podstawie których uściślona zostanie lokalizacja ferm(y) lub pojedynczej elektrowni. Wielkość fermy uzależniona jest nie tylko od możliwości terenowych, ale również od możliwości przyjęcia energii (zakupu) przez Zakład Energetyczny. W wyniku IV zmiany Studium planowany obszar przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych w miejscowościach J. i B. został ograniczony. Wskutek zmniejszenia tego terenu powstały dwa odrębne, nie sąsiadujące ze sobą obszary, przeznaczone na w/w cele.
Jak wynika z treści studium, dopuszczalne w świetle jego zapisów było przeznaczenie obszarów na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Znajduje to bowiem uzasadnienie w treści studium, które uznało za racjonalne lokalizację tego typu elektrowni, stanowiących infrastrukturę techniczną, na południe od miasta S., mimo że inwestycje te stanowią przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko. Kwestionowane przez skarżącego zapisy planu, w których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 6 pkt 6, § 7 pkt 8 zaskarżonej uchwały), dotyczą bowiem terenów, które w studium przeznaczone zostały pod lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej, do których studium zalicza elektrownie wiatrowe, w tym również tych, które stanowią przedsięwzięcia wymagające oraz mogące wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (według nomenklatury przyjętej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zapisami studium dotyczącymi terenu objętego planem.
W tym miejscu uznać należy także za bezzasadny zarzut skarżącego o nieadekwatnej do zakresu miejscowego planu treści prognozy oddziaływania na środowisko. Treść tej analizy, jej tytuł, a przede wszystkim załącznik graficzny, wskazują jednoznacznie, że dotyczy ona miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J.. Ewentualne oczywiste błędy w zatytułowaniu prognozy przedłożonej organom współdziałającym nie mogły stanowić o istotnym naruszeniu procedury planistycznej, jak również nie miały wpływu na wynik postępowania organu opiniującego. Nie można zatem podzielić zarzutów skarżącego, który w powyższym uchybieniu upatrywał nierzetelności i niezgodności prognozy ze stanem faktycznym w terenie.
W ocenie Sądu wyłączenie części działki skarżącego nr [...], oznaczonej w planie symbolem 1.R.2 i przeznaczonej pod tereny rolnicze, spod możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowiło o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała nie wyłączyła możliwości zabudowy mieszkaniowej na całej nieruchomości skarżącego. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tzn. w części północno-wschodniej oznaczonej symbolem 1.R.2 - uprawy rolne, a w części południowo-zachodniej oznaczonej 1.U - zabudowa usługowa. Wyłączenie zabudowy siedliskowej na części działki przeznaczonej pod uprawy rolne wprowadzono z jednoczesnym dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej dla właściciela usługi na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową. Z tych względów należało przyjąć, że ingerencja organu planistycznego, ograniczająca prawo własności skarżącego nie narusza istoty prawa własności. Została bowiem ustanowiona z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Działka nr [...], w świetle zapisów planu, posiada przeznaczenie także mieszkaniowe.
Ustosunkowując się do skatalogowanych przez skarżącego rozbieżności pomiędzy wyłożonym do publicznego wglądu tekstem projektu planu a tekstem planu przyjętym w formie zaskarżonej uchwały analiza dokonana przez Sąd doprowadziła do wniosku, że zaistniałe różnice były wynikiem uwzględnienia części uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu. Między innymi w odniesieniu do uwag skarżącego częściowo uwzględniono wniosek o zmianę wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Rozbieżności, na które wskazuje skarżący, były skutkiem wprowadzenia redakcyjnych poprawek i korekt tekstu przed jego uchwaleniem. Nie doprowadziły do merytorycznej zmiany zapisów planu. Sprowadzały się wyłącznie do sprecyzowania w uchwalanej wersji planu zapisów, które już znajdowały się w treści projektu poddanego uzgodnieniom, opiniowaniu i wyłożonemu do publicznego wglądu. Tego rodzaju zmiany zapisów planu w stosunku do jego projektowanej wersji stanowią zmiany nie wymagające ponownych uzgodnień (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.), a ponadto nie są to zmiany wymagające powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 (art. 19 u.p.z.p.).
Ponadto podkreślić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - projekt planu przesłany organowi opiniującemu i wyłożony do publicznego wglądu ze swej istoty nie mógł zawierać takich oznaczeń, jak numer uchwały, dat sporządzenia, podpisy, czy pieczątki. Projekt planu nie stanowi bowiem tekstu ostatecznie uchwalonego przez Radę, a dopiero tak uchwalony tekst uzyskuje wszystkie wyżej opisane oznaczenia.
W zakresie zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, odnoszących się do pozbawienia zapisami planu dostępu działki skarżącego do drogi publicznej stwierdzić należy, że niemożność przewidzenia w planie wnioskowanych przez skarżącego zjazdów z drogi nr [...] wynika z uzgodnienia projektu planu, w tym zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej gminnej przylegającej do południowo – wschodniej granicy działki. W planie wprowadzono zapis § 21 pkt 12, zgodnie z którym przed podziałem nieruchomości należy sporządzić koncepcję pokazującą powiązanie komunikacyjne z drogami publicznymi co zapewnia skarżącemu możliwość zorganizowania zjazdu na jego nieruchomość.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.