II SA/Gd 310/21

II SA/Gd 310/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 899/22 - Wyrok NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 24 czerwca 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 38 m2 oraz wiaty (4 m2) na działce nr [..], o powierzchni 1500 m2, w obrębie geodezyjnym K., gmina K., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 26 sierpnia 2004r. A. P. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej oraz wiaty na działce nr [..] położonej w K., gm. K. Decyzją z 12 lutego 2008r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, następnie w wyniku odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na etapie postępowania przed organem I instancji postępowanie było kilkukrotnie zawieszane na wniosek A. P., a następnie podejmowane, ostatecznie postanowieniem z 10 września 2018r. Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania, w wyniku złożonego przez stronę zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 2 stycznia 2019r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, następnie na skutek złożonej skargi A. P Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 167/19 skargę oddalił. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy decyzją z 24 czerwca 2020r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz wiaty na działce nr [..] położonej w K., gm. K. Organ stwierdził, że wnioskowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, brak jest zabudowy w tym obszarze, inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej oraz nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi naruszając przepisy § 3 pkt 3 uchwały nr 142/VII/l 1 Sejmiku Województwa z 27.04.2011r. w sprawie Parku Krajobrazowego, gdyż cały teren inwestycji posiada klasyfikację "Lz" i nie ma możliwości realizacji żadnej zabudowy w świetle ww. przepisu uchwały. Organ powołał się także na pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2018r. i z 28 sierpnia 2018r. stwierdzające, że w obszarze analizowanym nie występują obiekty budowlane, dla których prowadzono postępowanie administracyjne, nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych. Wskazano także na pismo Starosty z 9 sierpnia 2018r. stwierdzające, że w zasobach tego organu nie występują żadne decyzje o pozwoleniu na budowę ani o zgłoszeniu budowy na terenie działek w obszarze analizowanym. Odnośnie dostępu do drogi publicznej organ stwierdził, że na przestrzeni lat, w których toczyła się przedmiotowa sprawa, stosowano zwyczaj odsyłania sprawy prawnego dostępu do drogi publicznej do etapu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jednak skarżąca takiego dostępu nie uzyskała w toczącym się postępowaniu sądowym m.in. na jej wniosek. Posiadanie takiego dostępu nie jest zatem w żaden sposób udokumentowane.
Wobec złożenia przez skarżącą odwołania sprawa została ponownie rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które po zacytowaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588) mających zastosowanie w sprawie wskazało, że w przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie to budowa budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej oraz wiaty na działce nr [..] położonej w K., gm. K. Z wniosku wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 38 m2, wiaty 4m2. Wysokość zabudowy to 1 kondygnacja (parter). W aktach sprawy znajduje aktualna informacja z rejestru gruntów, z której wynika, że działka nr [..] o pow. 0,15 ha oznaczona jest symbolem "Lz", co oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione (§ 68 ust.2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2019 r. poz.393). Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha (załącznik nr 6 pkt 11 rozp.). W świetle przepisu art.2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. t.j. z 2017, poz. 1161) grunty pod zadrzewieniami są gruntami rolnymi. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.
Przedmiotowa działka położona jest w granicach Parku Krajobrazowego (uchwała Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego- Dz.Urz. Woj. z 2011r. nr 66, poz.1457).
Zgodnie z przepisem §3 ust.2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powołany przepis określił minimalne granice obszaru analizowanego. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5).
W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna z 18 stycznia 2020r. stanowiąca aktualizację analizy z 15 września 2008r. wraz z projektem decyzji, uzupełniona na wezwanie Kolegium. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, jako trzykrotna szerokość frontu działki (71 m) - załącznik graficzny do analizy z wyznaczonym obszarem analizowanym, na którym zaznaczono front działki. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje nielegalna zabudowa domkami i altankami letniskowymi oraz tereny rolnicze, leśne i drogi wewnętrzne.
W aktach sprawy znajdują się pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego ( dalej PINB) z 4.07.2018r. i z 28.08.2018r., z których wynika, że nie było postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty budowlane zlokalizowane na terenie działki nr [..], jak również na terenie działek nr [.].-[..] położonych w obszarze analizowanym, tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, jak również decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty z 9.08.2018r. informujące, że nie odnaleziono informacji, aby w latach 2001-2018 wydano decyzje o pozwoleniu na budowę budynków na terenie działek nr [..]-[..], jak również informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia budowy dot. pobudowania obiektów budowlanych na terenie ww. działek. Pismami z 4 stycznia 2021r. Kolegium wystąpiło do ww. organów o podanie, czy informacje zawarte w ww. pismach nadal są aktualne. W odpowiedzi pismem z 13.01.2021r. PINB poinformował, że informacje zawarte w pismach z 2018 roku nadal są aktualne oraz, że nadal nie wydano decyzji legalizujących obiekty budowlane zlokalizowane na terenie będącym przedmiotem sprawy. W piśmie z 19.01.2021r. Starosta poinformował, że informacje podane w piśmie z 9.08.2018r.nadal są aktualne, do dnia dzisiejszego nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego oraz nie przyjęto zgłoszenia budowy na terenie obejmującym działki nr [..]-[..] poł. w K. Jednocześnie Starosta podał, że w rejestrach oraz zasobach archiwalnych nie odnaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę w latach 2001-2018 oraz nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia budowy w latach 2003-2018 na terenie ww. działek.
Jednocześnie organ I instancji na wezwanie Kolegium pismem z 11.01.2021r. przedłożył kopię decyzji z 30.12.1994r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wydaniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu budowlanego na cele mieszkalne wg proj. techn.indyw. na działce nr [..] obr. K. W ww. piśmie organ stwierdził, że: na podstawie przekazanych informacji od PINB, Starostwa Powiatowego istniejący na działce nr [..] obiekt nie widnieje w rejestrach jako obiekt, który został oddany do użytkowania (nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, ani potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania); w dokumentacji geodezyjnej brak jest pomiaru powykonawczego budynku, co w efekcie stanowi, że nie został on naniesiony na mapy geodezyjne, jest nieujawnionym budynkiem istniejącym w terenie; nie znaleziono postępowań administracyjnych legalizujących obiekty budowlane zlokalizowane na działce nr [..] (nie wydano decyzji o rozbiórce); nie udało się ustalić statusu tych obiektów (prowadzone jest postępowanie w sprawie zabudowy na terenie ww. działki); było to pozwolenia incydentalne, na terenie tzw. D., na którym położona jest m.in. działka nr [..], nie wydano decyzji o warunkach zabudowy ani pozwolenia na budowę. Do ww. pisma załączono pisma z 17.05.2019r. oraz z 12.09.2019r. PINB, z których wynika, że prowadzone jest postępowanie w sprawie zabudowy na terenie działek nr [..] i [..] (nie wydano decyzji rozbiórki), nie znaleziono postępowań legalizujących obiekty budowlane zlokalizowane na terenie ww. działek oraz, że prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [..] (działka skarżącej) - obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z dobudówką pełniącą funkcję sanitariatu oraz obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej oraz tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy kempingowej i kół) nietrwale związanego z gruntem (nie wydano decyzji o rozbiórce). Odnośnie działki nr [..] PINB stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane są dwa obiekty budowlane, nie udało się ustalić statusu tych obiektów, natomiast ustalono, że na rzecz właścicieli tej działki wydano decyzję pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne. W piśmie z 11.04.2019r. Starosta poinformował m.in., że w okresie od 30.12.1994r. do lipca 2003r. (po 10.07.2003r. kompetencje w sprawie pozwoleń na użytkowanie przejął PINB) nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ani potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania budynku na terenie działki nr [..] obr. K. W aktach organu odwoławczego znajduje się pismo z 16.12.2020r. PINB przekazane przez organ I instancji, w którym poinformowano, że w zasobach archiwalnych organu nadzoru budowlanego nie znaleziono postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty budowlane zlokalizowane na terenie działek uwidocznionych na załączonej mapie poł. w obr. K. (w obszarze analizowanym), tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych oraz żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art.49 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków rekreacji indywidualnej, szczelnych zbiorników na ścieki oraz istniejących studni.
Jak wynika z materiału dowodowego sprawy w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy, brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z pism PINB wynika, że także na działce nr [..] zabudowa jest nielegalna (brak legalizacji istniejącego tam obiektu budowlanego). Wprawdzie w dniu 30.12.1994r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na działce nr [..], ale decyzja dotyczy prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne (planowana inwestycja na działce nr [..] dotyczy budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej oraz wiaty), nadto nigdy nie została wydana decyzja na użytkowanie istniejącego obiektu (w decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Brak jest zatem w obszarze analizowanym obiektów o funkcji wnioskowanej przez inwestora, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji istniejących obiektów w tym obszarze. Istniejący obiekt na działce nr [..], na który wydano pozwolenia na budowę (adaptacja na cele mieszkalne), nie stanowi kontynuacji wnioskowanej funkcji (budynek gospodarczy oraz wiata), nadto obiekt ten nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, a zatem nie może być użytkowany legalnie. W obszarze analizowanym brak jest zatem legalnej zabudowy.
Zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, co wynika z celu przepisu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego (art.1 ust. 1 u.p.z.p.).
Podał organ odwoławczy, że wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powyższego wynika, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w przepisie art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i już z tych względów uzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W przedmiotowej sprawie nie został także spełniony warunek określony w przepisie art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. dostęp do drogi publicznej.
Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy przy tym dodać, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego, nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady regulacji prawa cywilnego. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy teren musi już mieć dostęp do drogi publicznej. W przypadku dostępu pośredniego, wymagane są nie tylko informacje na temat sposobu dojazdu do zabudowy, ale również dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii tj. użyczenie czy służebność (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23.05.2018r., II SA/Gd 99/18, z dnia 19.04.2018r., II SA/Gd 42/18). Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17). Istnienie dostępu do drogi publicznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy (art.61 ust.1 pkt 2).
W wyroku z dnia 6.10.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd/405/10) stwierdził, że dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art.2 pkt 14 u.p.z.p.
Z analizy akt sprawy wynika, że działka nr [..] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (działki nr [..]). Działka [..] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, ale do działki nr [..], która jest drogą prywatną (akt notarialny z dnia 20.11.2007r. o ustanowieniu służebności gruntowej), która z kolei graniczy z działką nr [..] (KDW) będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"). W sprawie bezsporne jest, iż działka ta stanowiąca drogę wewnętrzną gminną na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym, nie może stanowić faktycznego dojazdu do działki nr [..]. Podkreśliło Kolegium, że stanowisko odnośnie braku dostępności dla działki skarżącej do drogi publicznej zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rozpatrującego sprawę o ustalenia warunków zabudowy również dla działki nr [..] z wniosku A. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (wyrok WSA z dnia 20 04.2011r. sygn. akt II SA/Gd 136/11). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 grudnia 2010r. ([..]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, jako przyczynę odmowy Kolegium uznało brak dostępu działki nr [..] do drogi publicznej. Od tamtego czasu nie zmienił się stan faktyczny działki gminnej (nr [..]), na której nadal nie ma możliwości przejazdu.
W Sądzie Rejonowym toczy się od roku 2011 postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej umożliwiającej dostęp do działki nr [..], które do tej pory nie zostało zakończone. Fakt, że skarżąca popiera wariant przebiegu drogi koniecznej opracowany przez biegłego sądowego na potrzeby postępowania sądowego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Kolegium także stwierdziło, że nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się wieloletnie postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2 ust. 1 art. 61 ustawy na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, określać dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej. Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej co stanowi warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunki oceny możliwości zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy doszedł do wniosku, że brak spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zasadnie organ 1 instancji uznał, iż niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Niespełnienie bowiem choćby jednego z wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów bark jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Jednocześnie Kolegium w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie stwierdziło, że planowana inwestycja narusza przepis § 3 pkt 3 powołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa. Zakaz określony w przepisie § 3 pkt 3 ww. uchwały dotyczy zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, że na przedmiotowej działce występuje taki właśnie rodzaj zadrzewienia, w szczególności nie wiadomo, czy zadrzewienia śródpolne to zadrzewienia o charakterze pasmowym, pełniące funkcje przeciwerozyjne oraz o charakterze obszarowym w formie kęp, wyraźnie odróżniające się w krajobrazie (§ 3 pkt 3 lit. a) uchwały). W tej sytuacji nie można zatem jednoznacznie uznać, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. niezgodność z przepisami prawa miejscowego, czyli z zapisami uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. Ta okoliczność nie ma jednak przesądzającego znaczenia z uwagi na niespełnienie innych przesłanek określonych w art.61 ust.1 tj. pkt 1 i 2.
Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu także są nieuzasadnione. Strony mogły zapoznać się z materiałem dowodowym sprawy (zawiadomienie z 25.02.2020r.), w tym również na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 28.01.2021r.). Skarżąca skorzystała z tej możliwości na etapie postępowania organu I instancji, wniosła uwagi, na które organ odpowiedział w piśmie z 25.04.2020r. Organ nie ma obowiązku przekazywania drogą pocztową dokumentów wszystkim stronom postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 kpa jest zatem chybiony. W niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy art.7 i art.77 §1 kpa, bowiem wszystkie okoliczności sprawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione.
Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego polegające na odmowie wydania warunków zabudowy pomimo spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy,
naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 11, 77-81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
różne ustalenia Urzędu Gminy w zakresie spełnienia poszczególnych kryteriów wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie decyzji wydawanych o warunki zabudowy, dla tej samej działki nr [..] w latach 2008 -2021.
W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy wskazując, że na różnych etapach zmieniały się podstawy decyzji odmownych i zarzucając organowi I instancji notoryczne łamanie zasad procedury administracyjnej.
Odnosząc się do twierdzenia organów o braku spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" wskazała skarżąca, że w latach 90-tych gmina wydała decyzje zezwalające na podział gruntów rolnych na małe działki o powierzchni ok. 500 m2 i pozostawienie statusu działek rolnych. Niestety zaginęły "decyzje podziałowe", które były obligatoryjnym dokumentem do wprowadzenia wpisów w rejestrze gruntów, zawierające również informację o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Podkreśliła skarżąca, że dla działki nr [..] bezpośrednio graniczącej z działką skarżącej, 30 grudnia 1994r. wydano decyzję pozwolenia na budowę zezwalającą na adaptację istniejącego budynku na cele mieszkalne. Na podstawie przedmiotowej decyzji zostały wykonane prace budowlane. Gmina uznaje, że zabudowa na działce jest nielegalna, a jednocześnie stwierdza, że nie wydano decyzji o rozbiórce obiektu, która by to potwierdzała. Na mapach informacyjnych uwidoczniony jest istniejący budynek na działce nr [..]. Podobnie jak na podkładzie mapowym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniego fragmentu wsi D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w dniu 26.03.2015 r. - załącznik 3. Z tych względów w opinii skarżącej zabudowa na działce nr [..] spełnia kryterium dobrego sąsiedztwa w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a twierdzenie jakoby w bezpośrednim sąsiedztwie działki istniała jedynie samowolna zabudowa jest fałszywe. Wyraziła skarżąca stanowisko, że nie bada się legalności istniejących budynków w określonym polu analizy na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż organ nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej budowy z prawem budowlanym, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku publicznego i zagospodarowania terenu. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie udowodniono twierdzenia o nielegalnej zabudowie na działce nr [..]. Określono, że jest to pozwolenie incydentalne. W pierwszej decyzji o warunkach zabudowy z 31.10.2007 r. wydanej na wniosek skarżącej Wójt Gminy nie wskazał braku spełnienia kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. W innej korespondencji wskazuje się, że zabudowa na działce nr [..] nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani potwierdzenia o przyjęciu do użytkowania. Neguje skarżąca twierdzenie, że spełnienie kryterium sąsiedztwa zależy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, uzależnione jest od odbioru budynku czy przekazania obiektu do użytkowania. Prawo budowlane dopuszcza legalizację samowoli budowlanej nawet po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Nie do zaakceptowania jest fakt pozwolenia zabudowy jednej działki (w tak zakreślonym porządku planistycznym), przy jednoczesnym sprzeciwie zabudowy innych działek.
Dalej wskazała skarżąca, że zdaniem organu odwoławczego inwestycja skarżącej nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Jednak nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku pozytywnych ustaleń z Urzędem Gminy i właścicielami działek w zakresie uzyskania prawnego dostępu z działki skarżącej do drogi publicznej (tj. do ul. M. i do ul. S.) w 2011 r. wystąpiła skarżąca do Sądu Rejonowego o ustalenie drogi koniecznej z jej działki do drogi publicznej (sygn. akt [..]), a do Urzędu Gminy o zawieszenie postępowania w sprawie uzyskania warunków zabudowy. Wedle opinii skarżącej rozstrzygnięcie powinno wkrótce zapaść. Sporządzona w sprawie cywilnej opinia biegłego przeczy twierdzeniom organów o braku możliwości komunikacji działki skarżącej z ul. P. i S. wobec braku mostu nad kanałem melioracyjnym, gdyż taki dostęp jest pozytywnie opiniowany przez uczestników postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz wiaty na działce nr [..] położonej w K., gm. K.
Przyczyną wydania negatywnej decyzji było niespełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" oraz brak dostępu z przedmiotowej działki do drogi publicznej.
Należy na wstępie wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).
Kolejno wskazać należy, że z tzw. "dobrym sąsiedztwem", w rozumieniu przepisów ustawy, będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, podzielić należy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.
Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że w prawidłowo wyznaczonym, o czym poniżej, obszarze analizowanym brak zabudowy mogącej stanowić postawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji – zabudowy budynkiem gospodarczym. Nota bene brak jej również na terenach sąsiadujących z obszarem analizowanym. Dodać należy, że okoliczność tę dostrzega także skarżąca wskazując, że jedyną zabudową mogąca stanowić wzorzec dla planowanego przez nią sposobu zagospodarowania terenu jest budynek o funkcji mieszkalnej. Jedynie pomija ona, że samodzielna zabudowa mieszkalna nie stanowi o zachowaniu zasady kontynuacji funkcji dla samodzielnego budynku gospodarczego, jaki planuje skarżąca. W zasadzie kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa generalnie chodzi o to, aby służyły one zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego.
W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Trzykrotność frontu działki to 71 m i w tak wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić wyznacznik dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą. Zabudowa na działce nr [..] bezpośrednio graniczącej z działką skarżącej, dla której 30 grudnia 1994r. wydano decyzję zezwalającą na adaptację istniejącego budynku na cele mieszkalne nie mogą w żadnej mierze stanowić punktu odniesienia do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wskazać należy skarżącej, że okolicznością bezsporną jest brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla sposobu zagospodarowania terenu planowanego przez skarżącą.
Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że stanowisko organów administracji co do braku spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" przez planowaną inwestycję jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na ocenę kwestionowanych rozstrzygnięć.
Kolejnym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak powiązania działki nr [..] z drogą publiczną.
Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
W toku postępowania przed Sądem skarżąca dostarczyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 17 czerwca 2021 r. wydanego w sprawie [..] o ustanowieniu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, obejmującej działkę numer [..], położonej w K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], służebność drogi koniecznej polegającą na prawie przejazdu i przechodu, obciążającą nieruchomości obejmujące działki o numerach: [..]-[..]. Postanowienie to zapewniło działce skarżącej prawny dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że bezcelowe stało się rozważanie tej przesłanki. Uznać ją należy za spełnioną.
Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych, bowiem wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane powyżej rozporządzenie. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została w niniejszej sprawie spełniona, a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna i zgoda z prawem.
Jak wskazano na wstępie, po analizie akt sprawy oraz kontroli wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sąd podzielił stanowisko Kolegium o braku spełnienia przez planowana zabudowę zasady kontynuacji funkcji.
Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddaleniu.