II SA/Gd 308/22

II SA/Gd 308/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 293/23 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 3 września 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku spółki, decyzją z 3 września 2021 r. Starosta Gdański odmówił spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] (wieża typu MONOMOT M-24 skrócona 5,3 m o wysokości całkowitej 19,95 m n.p.t.) wraz z infrastrukturą zasilającą w miejscowości J., gm. P. na działce nr [..] jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...], J.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pomimo złożonych przez inwestora wyjaśnień i uzupełnień, nie usunięto nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu nr AB.6740.886.2021.PT z 7 lipca 2021 r., którym Starosta zobowiązał inwestora do dostarczenia brakujących dokumentów w terminie do 1 września 2021 r. Pełnomocnik inwestora ustosunkował się do wskazanych w postanowieniu Starosty nieprawidłowości, jednak zgromadzone w sprawie materiały nie pozwalają na wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Starosta uznał, że uzupełniona została część ze wskazanych w postanowieniu braków. Stwierdził jednak uchybienia w zakresie braku udokumentowania faktycznego i prawnego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...], sporządzenia dokumentu zaktualizowanej "kwalifikacji przedsięwzięcia" przez osobę nie posiadającą uprawnień w specjalności telekomunikacyjnej, a także braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 88, poz. 1814). W rezultacie Starosta uznał, że niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, którym zobowiązano go do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sprawie taka zgodność nie ma miejsca.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z 22 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uznaje zaskarżoną decyzję Starosty za prawidłową, gdyż ww. inwestycja w zaplanowanym kształcie i miejscu nie może zostać zrealizowana na wnioskowanym terenie.
W kwestii oceny prawidłowości inwestycji takiej jak planowana, organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać unormowania zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 777 ze zm.) i to również przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 17 lipca 2010 r., jako, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.
Analizując treść planu miejscowego, w szczególności jego § 43 ust. 6, Wojewoda stwierdził, że plan ten nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej całkowicie, a wręcz przeciwnie. Akt ten wprost dopuszcza takie inwestycje, a jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną takich wartości jak: środowisko, czy zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Zdaniem Wojewody, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak Obszary Chronionego Krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobne uwagi należy odnieść do stref konserwatorskich. Na akceptację zasługuje także ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi, tj. minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych. Takie ustalenia nie mogą więc świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu zasad takiej lokalizacji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. Co więcej, należy zauważyć, że ww. plan miejscowy dotyczy tylko fragmentu gminy - części wyżynnej, a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w § 43 ust. 6 planu ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztów, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości.
Odnośnie do kwestii dostępu do drogi publicznej, Wojewoda stwierdził, że działka nr [..], [..], na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - w tym przypadku ul. S., działki nr [..]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, dojazd do tej drogi przewidziano przez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. W ocenie Wojewody rację należy jednak przyznać skarżącej spółce, że zobowiązanie Starosty Gdańskiego do udokumentowania dostępu do drogi publicznej, wskazane w punkcie 2 postanowienia z 7 lipca 2021 r., jest bezpodstawne. Zdaniem organu odwoławczego działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy S., poprzez działkę nr [...], pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działka drogowa nr [...] stanowi przedmiot współwłasności pięciu osób fizycznych, m.in. właściciela działki nr [...], a udział we współwłasności tej działki jest właśnie związany z własnością działki inwestycyjnej nr [....]. Oznacza to, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co koresponduje w pełni ze wskazaną powyżej legalną definicją terminu dostępu do drogi publicznej, sformułowaną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednak, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że działka nr [...], obręb [...] nie spełnia wymogów stawianym drogom dojazdowym do działek budowlanych. W myśl bowiem § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jak wynika zaś z pomiarów dokonanych przez organ odwoławczy na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rys. nr PZT 01, str. 19) szerokość działki nr [...] wynosi jedynie około 4 m. Zatem działka ta nie spełnia podstawowego warunku dla uznania jej za odpowiedni dojazd do okolicznych działek budowlanych, w tym działki inwestycyjnej nr [...], (przeznaczonych przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalno- usługową) do drogi publicznej. Z tej też przyczyny realizacja inwestycji bez istnienia odpowiedniego i zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości objętej inwestycją zarówno pieszym i pojazdom mechanicznym z drogi publicznej, nie może zostać zaakceptowana, gdyż projekt budowlany nie spełnia wymogów § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to stanowi o niespełnieniu przesłanek, od których uzależnione jest wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, brak zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej świadczy także o naruszeniu przez inwestycję przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 6 ww. obowiązującego planu, dotyczącym zasad funkcjonowania telekomunikacji "Maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki Raduni, Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii". Niezgodność inwestycji z tym przepisem wiąże się przede wszystkim z jej bezpośrednią lokalizacją na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki Raduni, Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław, a także w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, treści dołączonej analizy miejscowego planu oraz mapy dostępnej pod adresem internetowym [...] (System Informacji Przestrzennej gminy Pruszcz Gdański) inwestycja zaplanowana została w odległości jedynie ok. 62 m od drogi lokalnej ul. S.(tj. minimalna odległość od granicy działki drogowej nr [...]), 32,5 m od krawędzi jezdni drogi lokalnej ul. S. (22 m od granicy działki drogowej nr [...]) i 58 m od granicy drogi ekspresowej [...] (ok 50 m do granicy działki drogowej nr [...]), zatem w odległościach mniejszych niż określone w przepisie odpowiednio 100 m i 200 m.
W rezultacie zdaniem Wojewody organ I instancji zasadnie zastosował powołany § 43 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ww. inwestycji i wezwał Spółkę do dostosowania przedsięwzięcia do przepisów w nim zawartych. Wobec niewykonania przez skarżącego inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, w którym zobowiązano go do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, a w tej sprawie, jak wykazano powyżej, takiej zgodność nie ma.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 3 września 2021 r. Zaskarżonej decyzji P. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1,1 a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 62 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i § 43 ust. 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 roku - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ww. Planu miejscowego uniemożliwiają realizację inwestycji skarżącej;
2. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dostęp do bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej, zlokalizowanego na nieruchomości prywatnej, wymaga dostępu poprzez drogę o szerokości 5 metrów (§ 14 ust 2), a nie 3 metrów (przewidzianej w § 14 ust 1).
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że przedłożony przez nią projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 46, w szczególności ust 1a, ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przepisy miejscowego planu nie ograniczają realizacji przedmiotowego inwestycji na działce nr [...], ponieważ nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem skarżącej, ograniczenie wynikające z § 43 ust. 6 planu miejscowego zdecydowanie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach szczególnych, jak również stanowi nieuzasadnione naruszenie równości w podejściu do przedsiębiorców. Skarżąca przytoczyła także art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych, uznając w wyniku jego analizy, że Rada Gminy, uchwalając miejscowy plan, nadużyła władztwa planistycznego, w zakresie obowiązujących przepisów, gdyż przepisy planu ustaliły nadmiernie rygorystyczne ograniczenia dla masztów telefonii komórkowej. Przykładem może być największa odległość wskazana w ustawie o drogach publicznych, która wynosi 50 m, a nie jak w zaskarżonym przepisie 100 m lub 200 m. Podkreślono, że teren jakim objęty jest plan miejscowy nie dotyczy nieruchomości wiejskich, o kilkuset hektarowych powierzchniach, co dawałoby możliwość spełnienia nieracjonalnego, zdaniem skarżącej, postanowienia wynikającego z § 43 ust. 6 planu miejscowego, a są złożone ze znacznie mniejszych działek, na których umiejscowione są zakłady produkcyjne lub rzemieślnicze. Oznacza to, że nie jest możliwe umiejscowienie inwestycji z zakresu telefonii komórkowej na znacznej części miejscowego planu, gdyż spełnienie obowiązujących postanowień, skutkuje tym, że zamierzone inwestycje będą lokalizowane każdorazowo w odległości mniejszej niż 100 metrów od dróg. Skutecznie uniemożliwia to lokalizację masztów telefonii komórkowej. Skarżąca podniosła, że plan miejscowy obejmuje swoim zasięgiem bardzo dużą powierzchnię, w tym kilka miejscowości i przepis wskazany w § 43 ust. 6 planu stanowi skuteczne ograniczenie w rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego skarżąca wskazała, że planowana inwestycja polega na budowie bezobsługowego obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów wymaga 5 metrów. Jednakże bezobsługowa infrastruktura nie generuje ani ruchu pieszego, ani ruchu i postoju pojazdów. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut dotyczący szerokości drogi stanowiącej dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 3 września 2021 r., odmawiającą P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieża typu MONOMOT M-24 skrócona 5,3 m o wysokości całkowitej 19,95 m n.p.t.) wraz z infrastrukturą zasilającą w miejscowości J., gm. P. na działce nr [..] jednostka ewidencyjna [..], P., obręb ewidencyjny [..]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organy, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak jej dostępu do drogi publicznej.
Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Przy czym, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze: na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, a wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie: na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jeden z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie Starosta, w ramach analizy przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) stwierdził nieprawidłowości i wezwał inwestora do ich usunięcia (postanowienie z 7 lipca 2021 r.). Jak zauważył organ, działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale Rady Gminy Pruszcz nr XXXII/178/2005 Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 88 z dnia 20 września 2005 r. poz. 1814), symbolem MU – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Zgodnie z § 43 ust. 6 planu, dotyczącym zasad funkcjonowania telekomunikacji, maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki Raduni, Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii. Tymczasem, lokalizację masztu telefonii zaprojektowano w terenie o przeznaczeniu MU – zabudowa mieszkaniowo-usługowa, co uzasadniało wezwanie inwestora do doprowadzania projektu do zgodności z ww. ustaleniami planu.
Strona skarżąca podnosi, że powyższa regulacja planu - § 43 ust. 6 - nie może mieć w sprawie zastosowania, a to ze względu na treść art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 884 – zwanej dalej ustawą telekomunikacyjną), który przewiduje, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu stanowisko spółki jest nieprawidłowe.
W tym zakresie trzeba wskazać, że na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) do art. 46 ustawy telekomunikacyjnej dodano ust. 1a, który winien być uwzględniany szczególnie przy wykładni planów miejscowych, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ustawy telekomunikacyjnej, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. Przepis ten odnosi się więc do planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem inwestorki o pozwolenie na budowę, który uchwalono 10 sierpnia 2005 r. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, regulacje uchwały planistycznej odnoszące się do telekomunikacji, a więc także do planowanej inwestycji, nie naruszają ww. przepisu ustawy telekomunikacyjnej.
Analizując bowiem treść § 43 ust. 6 planu należy stwierdzić, że nie zakazuje on lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz ustala dla nich ramy lokalizacyjne. Akt ten bowiem dopuszcza takie inwestycje, a jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną istotnych, podlegających konstytucyjnej ochronie wartości, takich jak środowisko, czy zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Należy zauważyć, że wyłączenie z lokalizacji masztów telefonii komórkowej dotyczy przede wszystkim wskazanych obszarów chronionego krajobrazu, co należy w pełni zaakceptować. Zdaniem Sądu, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak obszary chronionego krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobne uwagi należy odnieść do stref konserwatorskich. Na akceptację zasługuje także ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi, tj. minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych.
Takie ustalenia nie mogą więc świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu zasad takiej lokalizacji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. Co więcej, należy zauważyć, że ww. plan dotyczy tylko fragmentu gminy – części wyżynnej, a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w § 43 ust. 6 planu ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztów, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości. Ponadto należy zauważyć, że przeanalizowany przez inwestora obszar, na którym jego zdaniem zastosowanie ustaleń planu powoduje praktycznie zupełny brak możliwości lokalizacji masztu, obejmuje tylko powierzchnię 250 000 m2 w okolicy planowanego posadowienia stacji, a nie cały obszar objęty planem. Uwzględnienie zaś całego terenu objętego planem nr XXXII/178/2005 powoduje, że zakres ograniczenia ulega zmniejszeniu, a obszar, na którym możliwa jest realizacja masztu znacznie się powiększa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym w zakresie powyższej oceny w całości stanowisko przyjęte na gruncie analogicznego stanu faktycznego w wyroku tut. Sądu z 23 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 21/21 (CBOSA).
Zauważyć też trzeba, że zarówno art. 46 ust. 1, jak i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej stanowiąc o zakazie uchwalania przepisów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czy też niestosowaniu takich regulacji, zawierają zastrzeżenie, że może mieć to miejsce tylko gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tymczasem, w ocenie Sądu, analizowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami. Niezależnie od sposobu jej umieszczenia – czy to na istniejącym budynku, czy na innym obiekcie budowlanym, a więc niezależnie od tego, czy jest ona obiektem wolnostojącym – jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową. Zatem budowla ta nie może być kwalifikowana jako urządzenie telekomunikacyjne, mieszczące się w zbiorze objętym definicją urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako u.g.n.), według którego budowa urządzeń infrastruktury technicznej obejmuje budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2058/10, z 2 września 2020 r., II OSK 1049/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma znaczenie w kontekście analizy twierdzeń skarżącej, kwestionujących prawidłowość stanowiska organu odwoławczego odnośnie do stwierdzonego faktycznego dostępu do drogi publicznej, poprzez naruszenie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), z którego wynikają określone parametry w zakresie tego dostępu. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego musi legitymować się inwestor, aby możliwe było wydanie mu pozwolenia na budowę, obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przy czym, Sąd podziela pogląd, że nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej.
Obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej wprost sformułowano w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.
Na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje legalna definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zatem dla jego ustalenia trzeba korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., zawierający taką definicję stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W związku z tym, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną.
W niniejszej sprawie, działka nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - w tym przypadku ul. S., działki nr [...]. Jednak, jak zasadnie, a odmiennie od organu I instancji, wskazał organ odwoławczy, działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działka drogowa nr [...] stanowi przedmiot współwłasności pięciu osób fizycznych, m.in. właściciela działki nr [...], a udział we współwłasności tej działki jest właśnie związany z własnością działki inwestycyjnej nr [...]. Oznacza to, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co koresponduje w pełni ze wskazaną powyżej legalną definicją terminu dostępu do drogi publicznej, sformułowaną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Należy jednak wskazać, że droga niepubliczna umożliwiająca dostęp działki budowlanej do drogi publicznej musi spełniać wymogi techniczne określone w rozporządzeniu, na co zasadnie wskazał Wojewoda. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).
Z pomiarów dokonanych przez organ odwoławczy na rysunku projektu zagospodarowania terenu, których skarżąca nie kwestionuje, wynika, że szerokość działki [...] wynosi jedynie około 4 m. Tym samym, dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie spełnia warunków określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał Wojewoda, z tej przyczyny realizacja inwestycji bez istnienia odpowiedniego i zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości objętej inwestycją zarówno pieszym i pojazdom mechanicznym z drogi publicznej, nie może zostać zaakceptowana. Brak zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej świadczy także o naruszeniu przez inwestycję przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że droga wewnętrzna umożliwiająca dostęp do działki budowlanej, wbrew zarzutowi skargi, powinna spełniać parametry wskazane w ust. 2 § 14 rozporządzenia, a nie w ust. 1 przywołanego przepisu. Zgodzić się bowiem należy z Wojewodą, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje ruch drogowy na działce, chociażby w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Dostęp do tej działki budowlanej musi zarazem umożliwiać ruch pojazdów, jak i ruch pieszych, co uzasadnia zastosowanie wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia.
Mając to na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy zasadnie zastosowały § 43 ust. 6 planu do analizowanej inwestycji i w konsekwencji prawidłowo wezwano spółkę do dostosowania przedsięwzięcia do tych postanowień. Ponadto, trafnie stwierdzono, że inwestycja ta narusza prawo w zakresie faktycznego dostępu do drogi publicznej, tj. wymaganej szerokości drogi niepublicznej, stanowiącej drogę wewnętrzną łączącą działkę budowlaną z drogą publiczną. Powyższe świadczy o braku spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie potwierdziła więc zarzutów stawianych w skardze. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie oceniły je w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Przy czym wątpliwości Sądu nie budzi w szczególności ocena art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, gdyż przepis ten nie został naruszony przez postanowienia obowiązującego planu, z którego ustaleniami niewątpliwie niezgodna jest inwestycja. W konsekwencji, prawidłowo zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w związku z niedoprowadzeniem zamierzenia do zgodności z uchwałą planistyczną, organ zobowiązany był do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej stacji bazowej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.