II SA/Gd 307/25

II SA/Gd 307/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2025 r. nr WOP.7722.171.2024.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, posiadającego instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych
i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne), o wymiarach 2,70 m x 4,30 m, pełniący funkcję gospodarczą i sanitariatu (z przewagą funkcji gospodarczej), wybudowany bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [....] i [...] położonych w obrębie K., gmina K., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że M. K. i S. K. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") wybudowali w 2006 r. na terenie działek nr [...]
i [...] bez wymaganego zgłoszenia parterowy budynek o konstrukcji drewnianej trwale związany z gruntem - zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, posiadający instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne), o wymiarach 2,70 m x 4,30 m, pełniący funkcję gospodarczą i sanitariatu (z przewagą funkcji gospodarczej).
PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że posadowienie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy, zaś brak zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1
i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości
w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorów Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 27 lutego 2025 r. uchylił je i wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, posiadającego instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne), o wymiarach 2,70 m x 4,30 m, pełniącego funkcję gospodarczą i sanitariatu (z przewagą funkcji gospodarczej), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., oraz poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując następnie, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, ponieważ: 1) posiada fundament - jest zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, 2) posiada ściany drewniane, 3) posiada konstrukcję drewnianą, 4) posiada dach, 5) są do niego podłączone instalacje: elektroenergetyczna i kanalizacyjna, 6) pełni funkcję gospodarczą i sanitarną (z przewagą funkcji gospodarczej).
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Podkreślono, że pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym; o trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu, fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Zwrócono uwagę, że parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów, technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.
Odnośnie do funkcji przedmiotowego budynku PWINB wskazał, że z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin wynika, iż jest on podzielony funkcjonalnie na dwie części, przy czym stanowi całość konstrukcyjną. Jedną część zajmuje pomieszczenie sanitarne - prysznic, druga zaś pełni funkcję gospodarczą (widoczne sprzęty ogrodowe, kosiarka). Wymiary zewnętrzne obiektu wynoszą 2,70 m x 4,30 m, co
z uwagi na powyższe (przy tej wielkości obiektu) świadczy o skutecznej stabilizacji całej konstrukcji, na co mają wpływ zarówno fundament, jak i podłączone instalacje.
Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem PWINB w niniejszym przypadku, skoro przedmiotowy budynek pełni funkcję gospodarczą i sanitarną (z przewagą gospodarczej), to nie jest to budynek, o którym mowa w ww. przepisie. Zaznaczono, że dotyczy to także stanu prawnego obwiązującego
w 2006 r. (także w kontekście innej dopuszczalnej wówczas powierzchni zabudowy -
25 m2). A zatem, jego budowa zarówno w 2006 r., jak i w dacie oględzin, tj. w 2024 r. oraz obecnie wymagała pozwolenia na budowę, którego Inwestorzy nie posiadają.
Odwołując się do judykatury organ odwoławczy wskazał, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Tym samym, w rozpatrywanym przypadku zasadne jest zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do pouczenia dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej PWINB zauważył, że w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB nieprawidłowo przywołał
art. 49 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, zaś na s. 2 postanowienia wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej wyniesie 5.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego tego rodzaju wskazanie prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu,
iż przedmiotowy budynek pełni nie tylko funkcję gospodarczą, ale także sanitarną, przy czym jest to budynek o jednolitej konstrukcji (a zatem jego funkcje nie są rozdzielne).
W ocenie PWINB w tej sytuacji obliczenie ewentualnej opłaty legalizacyjnej powinno nastąpić w oparciu o art. 59f Prawa budowlanego, a jej wysokość według art. 59f ust. 4 tej ustawy jak dla obiektu o różnych kategoriach wyniosłaby 150.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w skład przedmiotowego budynku pełniącego funkcję sanitariatu
i gospodarczego (z przewagą gospodarczej) wchodzą dwie kategorie obiektów - kategoria III ("budynki gospodarcze") i kategoria VIII ("inne obiekty", w rozpatrywanym przypadku sanitariat).
Podsumowując PINB podniósł, że wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", przy czym nie jest ono orzeczeniem na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 139 tej ustawy.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. K. i S.K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy ustalając, że obiekt posadowiony na działce Skarżących stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, w sytuacji w której PINB nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi budynek, tj. posiada fundament oraz jest trwale związany z gruntem tylko z tego powodu, że znajduje się na działce Skarżących od dłuższego czasu, co świadczy o trwałości i stabilności konstrukcji, jak również uznając, że wylewka betonowa stanowi fundament, podczas gdy zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundament" jest to osadzona
w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji, co oznacza, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych, co oznacza, że w niniejszej sprawie obiekt nie spełnia definicji budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;
2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i zakwalifikowanie obiektu objętego postępowaniem jako budynek, który nie spełnia definicji wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego,
z uwagi na to, że w ocenie organu budynek ten nie pełni wyłącznie funkcji gospodarczej, w sytuacji, w której nawet jeżeli można by było uznać ów obiekt za budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, to ustalenie, że przeważającą funkcją, jaką pełni ów obiekt jest funkcja gospodarcza daje podstawę do zakwalifikowania go jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, co powinno skutkować uznaniem, że do jego posadowienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a wyłącznie zgłoszenie, co ma przełożenie w postępowaniu legalizacyjnym na wysokość opłaty legalizacyjnej;
3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji
i zakwalifikowanie obiektu jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obiekt spełnia przesłanki wskazane w art. 3 pkt 5 tej ustawy, tj. jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, jest przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także jest obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem;
4. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia, które pogarsza obiektywnie sytuację prawną i faktyczną Skarżących z uwagi na to, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż obiekt posadowiony na działce nr [...] wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia, implikuje konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji
o legalizacji w wysokości znacznie wyższej aniżeli w przypadku konieczności wniesienia opłaty przy legalizacji obiektu wymagającego zgłoszenia, z uwagi na to,
że zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu;
5. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f
ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że wysokość opłaty legalizacyjnej
w przypadku obiektu posadowionego na działce Skarżących powinna zostać obliczona zgodnie z art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego jak dla obiektu o różnych kategoriach, podczas gdy organy obu instancji ustaliły, że przeważającą funkcją, jaką pełni obiekt jest funkcja gospodarcza - ergo ów obiekt nie stanowi obiektu o różnych kategoriach, lecz jest obiektem spełniającym funkcję gospodarczą.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt ten nie spełnia definicji budynku, co obligowało organy do stosowania innych przepisów w przedmiocie podjęcia procedury legalizacji;
2. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie obiektu posadowionego na działce Skarżących jako tymczasowy obiekt budowlany, pomimo spełniania przez ów obiekt cech definicji ustawowej, co miało bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 27 lutego 2025 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Pucku z 11 czerwca 2024 r. i wstrzymujące roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, posiadającego instalację elektroenergetyczną
z paneli fotowoltaicznych i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne),
o wymiarach 2,70 m x 4,30 m, pełniącego funkcję gospodarczą i sanitariatu (z przewagą funkcji gospodarczej), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., oraz informujące Inwestorów o możliwości złożenia wniosku
o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.
Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego
(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] w K. Zdaniem PWINB posadowiony przez Skarżących na tej działce w 2006 r. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości,
że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego
z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano.
O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję
i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem
(zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt
II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko PWINB, że funkcję fundamentu dla budynku posadowionego przez Skarżących na działce nr [..] w K. pełni wylewka betonowa, do której - przy pomocy stalowych kotew - zostały przytwierdzone drewniane słupy stanowiące konstrukcję tego obiektu. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 6 maja 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjął ostatecznie organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że obiekt na działce nr [...] w K. nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest zamocowany za pomocą stalowych kotew w betonowej wylewce nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na kotwach stalowych to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą tych kotew w betonowej wylewce sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Wraz z metalowymi kotwami stanowi ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury.
Sąd nie podziela twierdzeń strony skarżącej o braku podstaw prawnych obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku spornego obiektu.
Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym (art. 28 ust. 1) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,
z zastrzeżeniem art. 29-31.
Co prawda, w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego przewidziano, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, jednakże - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - sporny obiekt nie pełni wyłącznie funkcji gospodarczej. Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6 maja 2024 r. wynika, że sporny obiekt (stanowiący konstrukcyjnie jedną całość) składa się z dwóch pomieszczeń: jedno pełni funkcję sanitariatu (z dokumentacji zdjęciowej wynika, że w pomieszczeniu tym znajduje się prysznic z doprowadzoną wodą), a drugie funkcję gospodarczą (w dniu oględzin była tam przechowywana m.in. kosiarka i narzędzia ogrodnicze).
Skoro sporny obiekt nie mieści się we wskazanym wyżej wyjątku jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo wdrożyły określony w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej. W świetle art. 28 w zw. z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących budowę parterowego budynku o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne jest natomiast, że Skarżący takiego pozwolenia na uzyskali.
Niejednorodny charakter spornej zabudowy (częściowo pełniący funkcję sanitariatu, częściowo pomieszczenia gospodarczego) rzutował również na kwestię wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f,
z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Skoro w skład przedmiotowego budynku wchodzą dwie kategorie obiektów - kategoria III ("budynki gospodarcze") i kategoria VIII ("inne obiekty", w rozpatrywanym przypadku sanitariat), to organ odwoławczy prawidłowo zastosował regulacje art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego.
Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, co doprowadziło do naruszenia zakazu reformatoinis in peius.
Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale
(tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zatem zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19).
Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17).
W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął tę samą kwalifikację prawną obiektu (jako budynku) i zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji uznał zabudowę za budynek wymagający zgłoszenia (nieprawidłowo), natomiast organ odwoławczy za budynek, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (które to stanowisko Sąd podziela). W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy.
Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]