II SA/Gd 307/19

II SA/Gd 307/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 783/20 - Wyrok NSA z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2019 r.,
nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 16 maja 2018 r., po rozpoznaniu wniosku A. (dalej jako Spółka lub inwestor), Starosta zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii kom orkowej, na terenie działki nr [...], obręb B., gmina S., o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. i składającej się z 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych. W decyzji organ przyjął, na podstawie przedłożonej dokumentacji projektowej, że obszar oddziaływania inwestycji wynosi 70 m od stacji bazowej wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten, obejmując tym samym teren działek nr [...]-[...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. L. i J. L., którzy do swojego pisma przedłożyli tzw. wykaz mieszkańców B. sprzeciwiających się budowie stacji bazowej wraz z danymi osobowymi i podpisami tych osób, w tym m.in. podpisany przez A. S. W dniu 20 września 2018 r. Wojewoda wezwał A. S. do uzupełnienia wniesionego przez nią odwołania i wskazania indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego, uprawniającego do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.
W piśmie z 2 października 2018 r. wnosząca odwołanie wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...]-[...], obręb B., z czego działki nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadują z działką inwestycyjną nr [...], a ponadto na działce inwestycyjnej ustanowiona jest służebność na rzecz należących do niej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła m.in., że w przyszłości już zlokalizowana wieża stanowić może miejsce sytuowania instalacji i urządzeń radiokomunikacyjnych o maksymalnej, równoważnej mocy promieniowania izotropowego, różnym azymucie, różnych kierunkach wiązek promieniowania. Zdaniem odwołującej się organy winny przeprowadzić ocenę inwestycji biorąc pod uwagę maksymalnie możliwy sposób wykorzystania przez inwestora takiej wieży na potrzeby telekomunikacyjne. Skarżąca stwierdziła też, że inwestycja pogorszy dostęp do infrastruktury technicznej, przede wszystkim do infrastruktury energetycznej, a organy nie zweryfikowały, czy sposób zasilania planowanej inwestycji w energię elektryczną nie pozbawi możliwości dostępu do infrastruktury technicznej, w tym możliwości podłączenia należących do niej działek do sieci lub zwiększenia przydzielonej jej mocy przyłączeniowej.
Decyzją z 27 lutego 2019 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A.S., załączonym do odwołania H. i J. L.
W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji, na którym występują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich i wyznaczający krąg stron danego postępowania, będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, także jej usytuowania, będą się konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę ograniczeń w zabudowie wobec projektowanego obiektu. Przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej są przede wszystkim rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych obiektów telekomunikacyjnych i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), dalej jako rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dodatkowo istotne znaczenie przy realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej ma ustalenie mocy EIRP, tj. równoważnej moc promieniowania izotropowego oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia) na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. W związku z powyższym, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien więc być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które są i mogą być zabudowane.
W niniejszej sprawie ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji, ze względu na zakres wytwarzanych pól elektromagnetycznych (o wartościach granicznych gęstości mocy przekraczających 0,1 W/m2) i zasięg osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych (70 m dla mocy EIRP w przedziale 1000-2000 W) obejmuje działkę inwestycyjną nr [...] oraz działki nr [...]-[...], obręb B., gmina S. Żadna z tych nieruchomości nie pozostaje we własności A. S., natomiast grunty będące jej własnością wprawdzie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycyjna nr [...], ale oddalone są od projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej o ponad 350 m, i nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, określonym w myśl przytoczonych powyżej przepisów. W ocenie Wojewody, położenie wskazanych działek względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Odnosząc się zaś do kwestii ustanowionej służebności organ wyjaśnił, że sam ten fakt nie może pozbawić inwestora prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane, co byłoby sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, ale służebność ta ma wpływ sposób zagospodarowania działki. W niniejszej sprawie, z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla działki inwestycyjnej nr [...] wynika, że została ustanowiona "służebność przejazdu i przechodu - od drogi publicznej wyznaczoną drogą gospodarczą - z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów, do nieruchomości stanowiącej działkę [...] (KW [..]), na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] ([..])". Zapis ten jest zdaniem organu nieprecyzyjny, jednakże z analizy mapy do celów informacyjnych, mapy do celów projektowych oraz ortofotomapy zamieszczonej w serwisie internetowym - System Informacji przestrzennej Gminy wynika, że projektowany wieża stacji bazowej telefonii komórkowej nie koliduje z istniejącymi na działce nr [...] drogami gospodarczymi. Tym samym inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ograniczone prawo rzeczowe skarżącej, w szczególności nie pozbawia jej dostępu do drogi publicznej.
Również to, czy w przyszłości na przedmiotowej stacji bazowej inwestor będzie dokonywał instalacji kolejnych anten sektorowych nie może mieć wpływu na wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w omawianej sprawie. Przyszłe i niepewne zdarzenia jakim może być kolejny etap budowy, nie może uprawniać osób trzecich do występowania w charakterze strony w toczącym się obecnie postępowaniu. Z kolei z uwagi na fakt, że inwestor musi dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, zatem brak jest podstaw do uznania, że obiekt może zagrażać życiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia.
Mając to wszystko na uwadze Wojewoda uznał, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem A. S. ze względu na fakt wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nieposiadającą w postępowaniu statusu strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty, zarzucając naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania i w rezultacie umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy stronami postępowania są właściciele nieruchomości znajdujących w prawidłowo ustalanym obszarze oddziaływania inwestycji, a należące do mnie nieruchomości znajdują się w prawidłowo ustalonej strefie oddziaływania planowanej stacji bazowej;
2. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.o.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten realizowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w celu ustalenia ich maksymalnej mocy
i w rezultacie, ograniczenie zakresu oddziaływania planowanej stacji bazowej wyłącznie do terenów znajdujących się w promieniu 70 m od planowanego przedsięwzięcia. Jak wskazała skarżąca, po zsumowaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich 12 anten, taka łączna moc wynosi nawet 24.000W, a zatem spełnione są przynajmniej parametry wskazane w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z ust 2 rozporządzenia i tym samym należące do skarżącej nieruchomości powinny znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji;
3. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.d.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit d w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie obszaru oddziaływania planowanej stacji bazowej z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami, jak również z pominięciem ukształtowania. W odniesieniu do powyższego strona przedłożyła badania wpływu nasłonecznienia na stalową wieżę telekomunikacyjną w B., wnosząc o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu. Z analizy tej wynikało, że takie kratownicowe wieże podlegają odkształceniom spowodowanym nasłonecznieniem, wiatrami lub innymi warunkami atmosferycznymi. W szczególności ewentualny obrót wierzchołka wieży, na którym zamontowane są anteny będzie skutkował obrotem anten i zmiana kierunku osi głównej wiązki promieniowania, co może również wpłynąć na zmianę pochylenia. W rezultacie powyższych odkształceń w osi głównej promieniowania mogą znaleźć się miejsca dostępne dla ludności. Strona zauważyła także, że kwalifikacja przedsięwzięcia została wykonana bez uwzględnienia, że teren wokół wieży jest pagórkowaty, co może powodować odbicia lub nakładanie się wiązki promieniowania i skutkować zwiększeniem mocy promieniowania. Inwestor powinien zatem przedstawić rozkład i zasięg osi głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem powyższych okoliczności;
4. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie strefy w której może nastąpić przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego w ten sposób, że w strefie tej nie znajdują się lub nie mogą znajdować się budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na należących do skarżącej nieruchomościach. Strefa ta została bowiem wyznaczona: wyłącznie na podstawie danych dotyczących każdej z anten z osobna, z pominięciem ustalenia tej strefy dla wszystkich anten łącznie oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł, tj. z pominięciem zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych; z pominięciem efektu superpozycji fal elektromagnetycznych; z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi, w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami; bez uwzględnia odbić fal elektromagnetycznych spowodowanych warunkami terenu;
5. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obiektów telekomunikacyjnych, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że lokalizacja wieży i urządzeń radiowych spełnia wymagania bezpieczeństwa, w tym dotyczące ochrony dopuszczalnych poziomów promieniowania podczas, gdy poziomy promieniowania zostały ustalone wyłącznie na podstawie danych indywidualnych poszczególnych anten, bez uwzględnienia zasad kumulacji pól elektromagnetycznych i superpozycji fal, odbić fal wynikających z ukształtowania terenu, odkształceń wieży i posadowienia anten w wyniku czynników atmosferycznych, jak również bez uwzględnienia innych wymogów bezpieczeństwa – w tym związany z wpływem wyładowań atmosferycznych. Zdaniem skarżącej wysokość planowanej wieży powoduje, że będzie ona najwyższym obiektem w okolicy i w związku z tym niewątpliwie będzie narażona na wyładowania atmosferyczne i silne wiatry, co będzie miało bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców;
6. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z pkt 3 Załącznika 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE.L z 2011 r. Nr 88, poz. 5; dalej jako Rozporządzenie 305/2011),, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa i eksploatacja wieży nie wywiera nadmiernego wpływu na jakość środowiska, w tym jego walorów krajobrazowych, i w rezultacie błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem należących do skarżącej nieruchomości;
7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności wydanie decyzji wyłącznie na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez inwestora, bez dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny dowodów, w tym niedokonanie ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten, nieuwzględnienie zmian kierunku promieniowania spowodowanego warunkami atmosferycznymi (w tym nasłonecznieniem i nieuwzględnienie zasady superpozycji) oraz brak zbadania, czy planowana stacja bazowa może stanowić źródło niebezpieczeństwa;
8. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana sprawa dotyczy decyzji o udzieleniu A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] obręb B. w gminie S. Realizacja przedsięwzięcia polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, wyposażonej w 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na jednej wieży typu BOT-E3/54 o wysokości całkowitej 55,96 m. Anteny sektorowe są zgrupowane odpowiednio po 4 na określonym azymucie (300, 60 i 180 stopni), przy czym poszczególne anteny na danym azymucie ociągają moc EIRP wynoszącą: na azymucie 300 stopni anteny A1 – 1999 W, A2 – 1455 W, A3 – 1973 W i A4 – 1919 W, na azymucie 60 stopni anteny: B1 – 1999 W, B2 – 1973 W, B3 – 1973 W i B4 – 1919 W oraz na azymucie 180 stopni anteny: C1 – 1999 W, C2 – 1973 W, C3 – 1973 W i C4 - 1919. Przy czym, zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej, uznając że A. S. nie jest stroną niniejszego postępowania.
Analiza zgłoszonych zarzutów skargi wskazuje, że spór pomiędzy organami a skarżącą sprowadza się w istocie do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedłożoną przez inwestora a uwzględniająca oddziaływanie jedynie dla pojedynczych anten wchodzących w skład inwestycji, a nie kumulacji ich oddziaływań jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia, stanowiącej podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania. Bezsporne jest bowiem, że przedłożona przez inwestora analiza pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia, znajdująca się w dokumentacji projektowej (s. 106 – 113) zawiera analizę oddziaływania jedynie dla pojedynczych anten, przy uwzględnieniu dla nich długości wiązki ustalonej w rozporządzeniu dla anten o mocy poniżej 2000 w, tj. 70 m. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda zaakceptował przedłożoną analizę oraz stanowisko inwestora o braku konieczności sumowania mocy anten dla pół i sumarycznego wyznaczania ich mocy, gdy znajdują się one na terenie jednego obiektu.
Podstawą uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Zgodnie z tymi przepisami, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.). Słusznie wywodzi organ odwoławczy, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyznacza ramy dla ustalenia kręgu stron postepowania i materializuje się wtedy, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji konkretyzują się normy wynikające z odrębnych przepisów, w tym np. z zakresu ochrony środowiska, które wytyczają strefę ograniczeń w zabudowie z punktu widzenia projektowanego obiektu. Na takie ograniczenia wskazuje bezpośrednio art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., który przesądza, że z projektu budowlanego musi wynikać jego zgodność z wymagania ochrony środowiska.
Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.
W niniejszej sprawie skarżąca sformułowała szereg zarzutów, pozostających w istocie w związku z wyrażonym przez nią stanowiskiem, wskazującym na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 względnie § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Skarżąca wywiodła, że brak zobowiązania inwestora do przedstawienia analizy uwzględniającej skumulowane oddziaływanie wszystkich anten sektorowych jako podstawy wnioskowania o charakterze przedsięwzięcia z punktu widzenia konieczności przeprowadzenia oceny jego odziaływania na środowisko (problematyka analizy kumulacji oddziaływania) skutkuje wadliwym ustaleniem obszaru oddziaływania analizowanej inwestycji, a w konsekwencji – wadliwym ustaleniem kręgu stron tego postępowania w zakresie wskazania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ww. obiektu. Skarżąca podkreśliła, że jest właścicielką działek nr [..]-[.] obr. B., które bezpośrednio graniczą z działką inwestycyjną o nr [...]. Z kolei, organ argumentował, że nieruchomości te oddalone są o ponad 350 m od działki inwestycyjnej, a więc nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem sądu, stanowisko przyjęte przez organy administracji w tym zakresie jest przedwczesne, bowiem stanowi efekt załączonej przez inwestora analiza pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" (k. 106 – 113), która nie uwzględnia skumulowanego oddziaływania na środowisko wszystkich anten objętych inwestycją w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, lecz jedynie dla pojedynczej anteny, co w ocenie sądu jest błędne. Sąd orzekający jednocześnie w niniejszym składzie zauważa, że w orzecznictwie znaleźć można poglądy odmienne w kwestii konieczności przedstawienia skumulowanej oceny przedsięwzięć obejmujących budowę anten sektorowych, na co zwrócił również uwagę Wojewoda w skarżonej decyzji (o czym niżej).
Należy podkreślić, że konieczność ustalenia kręgu stron postępowania jest jednym z pierwszorzędnych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. W postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, jak wskazano powyżej, odbywa się to przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do inwestycji związanych z budową stacji bazowych telefonii komórkowej proces ustalania kręgu stron postępowania jest skomplikowany, gdyż wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. W tym zakresie przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych obiektów telekomunikacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), dalej jako rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Z przepisów tych wynika, że istotne parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu przy realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowania izotropowego oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia). Punktem odniesienia są tu przepisy ww. rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Wskazać przy tym należy, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), ale zgodnie z jego § 4 do spraw wszczętych a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, a więc ww. rozporządzenie z 2010 r.
W związku z powyższym, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien więc być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które są i mogą być zabudowane.
W niniejszej sprawie ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji, ze względu na zakres wytwarzanych pól elektromagnetycznych (o wartościach granicznych gęstości mocy przekraczających 0,1 W/m2) i zasięg osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych (70 m dla mocy EIRP w przedziale 1000-2000 W) obejmuje działkę inwestycyjną nr [...] oraz działki nr [...]-[..], obręb B., gmina S. Żadna z tych nieruchomości nie pozostaje we własności A. S., natomiast grunty będące jej własnością wprawdzie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycyjna nr [...], ale oddalone są od projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej o ponad 350 m, i nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, określonym w myśl przytoczonych powyżej przepisów. W ocenie Wojewody, położenie wskazanych działek względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazano powyżej, ocena ta jest przedwczesna, gdyż została oparta o Kwalifikację przedsięwzięcia przedstawioną przez inwestora, która nie uwzględnia skumulowanej mocy wszystkich anten, a w konsekwencji zakres wytwarzanych pół elektromagnetycznych i zasięg osi głównej wiązki promieniowania anten wyznaczony został wadliwe i nie może stanowić wiążącej podstawy dla stwierdzenia, czy działki skarżącej nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji.
Projektowana inwestycja, jak wskazano powyżej, polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym Kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.
W tej sytuacji skarżąca w niniejszej sprawie zakwestionowała dokonaną kwalifikację uznając, że dla prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, a więc - kręgu stron niniejszego postępowania, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.
W ocenie sądu stanowisko skarżącej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Z przepisów wyżej cytowanych rozporządzeń wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Z kolei, te ustalenia dotyczące mocy promieniowania niewątpliwie mogą mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji.
W ocenie sądu zatem ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, formułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Sąd dostrzega odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie – por. zdanie odrębne wyrażone w sprawie II OSK 139/14 (www.nsa.gov.pl) – uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, które konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 ) - iluzorycznym.
W konsekwencji takiej oceny prawnej, dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wyznaczenia obszaru jej oddziaływania istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość co do prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. W tym też zakresie sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w skardze w niniejszej sprawie. W konsekwencji, dokonana przez organy obu instancji ocena inwestycji z punktu widzenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przedwczesna. Brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. W konsekwencji weryfikacji podlegać muszą ustalenia organów odnośnie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, które powinny obejmować określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale całego przedsięwzięcia oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od środków elektrycznych tych anten. Oznacza to również potrzebę weryfikacji wyznaczonego kręgu stron postępowania stosownie do uzyskanych wyników prawidłowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej kumulację oddziaływań poszczególnych anten. W dalszej zaś kolejności organ winien zweryfikować zasięg oddziaływań pół elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładania art. 124 ust. 2 p.o.ś. w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Organy właściwie zinterpretowały przepisy prawa określające jak należy ustalić ten zasięg, a więc w odniesieniu do terenów, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzki, jak i terenu, na którym taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (przy uwzględnieniu, że dla terenu inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi odnośnie do konieczności analizy uwarunkowań związanych z wpływem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia tiltu anten oraz wieży wywołanych warunkami atmosferycznymi. Po pierwsze, konieczność uwzględnienia tego typu uwarunkiowań nie wynika z przepisów prawa i ma charakter postulatywny. Po drugie zaś, uwzględnienie tego typu zmian wiąże się z obowiązkiem utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie i w ramach takiego wymogu należy je oceniać. Jak wskazano powyżej, obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, zaliczany do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i musi spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów. Obiekt ten należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować i utrzymywać w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Obiekty takie podlegają ponadto obowiązkowej cyklicznej kontroli, podczas której niewątpliwie powinny zostać ujawnione wypaczenia, opisane przez skarżącą.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast zarzut sformułowany w pkt 6 skargi, niezależnie od tego, że opisana w nim sytuacja ma charakter wyłącznie hipotetyczny i bez związku z przywołanym przepisem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/WG, który zdaniem skarżącej został pominięty.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), ją uchylił (punkt 1 wyroku).
Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym organy, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym konieczność dokonania oceny środowiskowej przedsięwzięcia w oparciu o skumulowaną analizę oddziaływania poszczególnych anten, tworzących inwestycję i prawidłowego wyznaczenia kręgu stron postępowania – stosowanie do właściwie wykonanej Kwalifikacji przedsięwzięcia.
O kosztach postępowania w kwocie 500 zł, które sąd zasądził w punkcie 2 wyroku od Wojewody na rzecz skarżącej A. S., a na które złożył się koszt wpisu sądowego od skargi (500 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.