II SA/Gd 306/25

II SA/Gd 306/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2025 r., nr WOP.7722.170.2024.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
M. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako PINB) zawiadomieniem z 1 marca 2024 r. poinformował, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. oraz wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu z oględzin.
W dniu 6 maja 2024 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce z udziałem M. K. i S. K. W trakcie czynności kontrolnych organ ustalił, że na wyżej wymienionej nieruchomości, według oświadczenie M. K. i S. K., pobudowali oni budynek o konstrukcji drewnianej parterowy z poddaszem użytkowym z dachem dwuspadowym, trwale związany z gruntem - zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, posiadający instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 2,50 m x 6,25 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem, tym samym tworzącym jedną całość o wymiarach 2,00 m x 6,25 m. Według oświadczenia inwestorów budynek został pobudowany w 2006 r.
Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. nr PINB.5140.29a.2024.PO PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku (pkt 1) oraz informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a należy zauważyć iż wyżej wymieniona inwestycja realizowana jest na terenach objętych całkowitym zakazem zabudowy. Tak więc osoby, które dopuściły się aktu samowoli budowlanej muszą liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane przewidzianymi dla sprawców tego czynu. PINB powołał treść art. 28, art. 48 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu zażalenia Inwestorów postanowieniem z 28 lutego 2025 r. nr WOP.7722.170.2024.MH Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji przywołał definicje legalne obiektu budowlanego oraz budynku (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane) i wyjaśnił, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - odnoszącym się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, które z kolei oceniały odrębne rozstrzygnięcia WINB i powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego co do zagadnienia kwalifikacji konkretnych obiektów budowlanych jako budynków czy też jako obiektów trwale związanych z gruntem - prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno- budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc również fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość i stabilność całej konstrukcji.
Zdaniem WINB, w świetle zgromadzonej dokumentacji przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym - budynkiem, ponieważ: posiada fundament (jak wynika z akt sprawy jest zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej); posiada ściany drewniane; posiada konstrukcję drewnianą; posiada dach; podłączona jest do niego instalacja elektroenergetyczna z paneli fotowoltaicznych; pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Odnośnie konstrukcji przedmiotowego budynku WINB stwierdził, że dobudowany jest do niego zadaszony taras powiązany z budynkiem konstrukcyjnie, ponadto posiada on poddasze użytkowe. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z oględzin (zdjęcie nr 1 i 2) wynika, że na poddasze prowadzą dodatkowe drewniane schody zewnętrzne. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą w rzucie ok. 2,50 m x 6,25 m = 15,6 m2 plus taras powiązany konstrukcyjnie z budynkiem, o wymiarach 2,00 m x 6,25 m = 12,5 m2, tym samym tworząc jedną całość, co daje łączną powierzchnię około 28 m2.
Następnie WINB przypomniał, że budowa budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) w 2006 r., niezależnie od jego powierzchni zabudowy, wymagała pozwolenia na budowę, ponieważ nie był to obiekt wymieniony wart. 29-30 Prawa budowlanego. WINB powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a) i b) Prawa budowlanego (w brzmieniu po 19 września 2020 r.), zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej nie jest parterowy, gdyż posiada poddasze użytkowe, jego budowa w obecnym stanie prawnym, niezależnie od tego, że jego powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 35 m2, w dalszym ciągu wymagałaby pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy Inwestorzy takiego pozwolenia na budowę nie posiadają.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. W świetle zacytowanych powyżej przepisów WINB stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zasadne jest zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. A zatem PINB prawidłowo wydał postanowienie w trybie przywołanego przepisu.
WINB poinformował również, że złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego możliwe jest w terminie 30 dni od wydania niniejszego postanowienia ostatecznego, czyli od dnia 28 lutego 2025 r. A ponadto, organ II instancji zauważył, że w pouczeniu zaskarżonego postanowienia PINB prawidłowo wskazał wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł, skoro przedmiotowy budynek należy do kategorii III - m.in. budynki letniskowe, tj. budynek inny niż wskazany w art. 29 ust 1 pkt 16 lit. a) i b) Prawa budowlanego.
Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB stwierdził, że mając na uwadze obligatoryjny charakter przepisów art. 48 Prawa budowlanego, nie mają one wpływu na zastosowany tryb postępowania i podjęte rozstrzygnięcie.
W skardze na powyższe postanowienie Inwestorzy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie:
1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z 11 czerwca 2024 r., w sytuacji w której organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi budynek, tj. posiada fundament oraz jest trwałe związany z gruntem tylko z tego powodu, że znajduje się na działce Skarżących od dłuższego czasu, co świadczy o trwałości i stabilności konstrukcji, jak również uznając, że wylewka betonowa stanowi fundament, podczas gdy zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundament" jest to osadzona w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji, co oznacza, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych, co oznacza, że w niniejszej sprawie obiekt nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że budynek nie spełnia definicji wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej z uwagi na to, że posiada on poddasze użytkowe, w sytuacji w której organ nie ustalił, czy owe poddasze jest faktycznie poddaszem użytkowym, tj. czy spełnia funkcję rekreacji indywidualnej, czy jest przeznaczone do życia ludzi, co jest niezbędne, aby wykluczyć, że ów obiekt nie stanowi budynku parterowego i co winno skutkować uznaniem, że do jego posadowienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę a wyłącznie zgłoszenie, co ma przełożenie w postępowaniu legalizacyjnym na wysokość opłaty legalizacyjnej;
3) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7,77 § 1. 80 k.p.a. w z w. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie obiektu jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ów obiekt spełnia przesłanki wskazane w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, tj. jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, jest przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także jest obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem;
4) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku obiektu posadowionego na działce Skarżących winna zostać obliczona zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego, podczas gdy do jego posadowienia nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę;
5) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod obiekt ten nie spełnia definicji budynku, co obligowało organy do stosowania innych przepisów w przedmiocie podjęcia procedury legalizacji;
6) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie i niezakwalifikowanie obiektu posadowionego na działce Skarżących jako tymczasowy obiekt budowlany, pomimo spełniania przez ów obiekt cech definicji ustawowej, co miało bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że oba organy w niniejszej sprawie sprzecznie z definicją legalną pojęcia budynku i zasadami wykładni uznały, że kluczowe znaczenie dla kwalifikacji obiektu ma to, czy istnieje na działce przez dłuższy czas, czy nie. Nie dostrzeżono, że w świetle art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sama cecha trwałego związania z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym z kluczowych determinantów jest bowiem posiadanie przez obiektu fundamentów, za pomocą których tę trwałość budynek może dopiero osiągnąć. Ustawodawca nie wprowadził ustawowej definicji fundamentu, ani w tym zakresie nie odesłał do żadnego innego aktu ustawowego określającego taką definicję, niemniej w celu przesądzenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z istnieniem fundamentu, czy też nie, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów"' należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)" - Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223. Powyższe oznacza, że fundamentem będzie osadzona w ziemi dolna część budynku. Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się przy tym pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość i przenosi ciężar budynku na grunt. Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę Skarżący wskazali, iż organy obu instancji błędnie uznały wylewkę betonową za fundament. Wylewka nie jest osadzona w gruncie, nie stanowi dolnej części obiektu posadowionego na działce Skarżących. Wylewka służy przede wszystkim wyrównaniu terenu, izolacji podłoża. Kotwy stalowe również nie spełniają ww. definicji fundamentu. Nie można zatem zgodzić się z organami obu instancji, że obiekt posadowiony na działce Skarżących posiada fundament i że można go zakwalifikować jako budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Tym samym w przedmiotowej sprawie organy obu instancji winny w ramach postępowania legalizacyjnego dokonując kwalifikacji obiektu ustalić, czy ów obiekt spełnia chociażby przesłanki uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, czego nie uczyniono, pomimo tego, że ów obiekt to typ domku holenderskiego, który posiada cechę tymczasowości i nietrwałości związania z gruntem. Tego rodzaju ustalenia miałyby bezpośrednie przełożenie na kwalifikację obiektu, na ustalenie, czy jego posadowienie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, jak również miałyby bezpośredni wpływ na ustalenie zasad wyliczania opłaty legalizacyjnej.
Nawet jeżeli można by było uznać ów obiekt za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to organ II instancji błędnie uznał, że nie spełnia on definicji wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej z uwagi na to, że posiada on poddasze użytkowe, w sytuacji, w której organ nie ustalił, czy owe poddasze jest faktycznie poddaszem użytkowym, tj. czy spełnia funkcję rekreacji indywidualnej, czy jest przeznaczone do życia ludzi, co jest niezbędne, aby wykluczyć, że ów obiekt nie stanowi budynku parterowego i co winno skutkować uznaniem, że do jego posadowienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę a wyłącznie zgłoszenie. Skarżący wskazali, iż sam fakt, że obiekt posiada dach dwuspadowy i pomieszczenie, które może zostać nazwane poddaszem z uwagi właśnie na konstrukcję dachu dwuspadowego, nie wyklucza per se, że obiekt posiada jedną kondygnację (parter), pełniący określoną funkcję, a zatem jest obiektem parterowym. Tym samym, organ II instancji w sposób błędny uznał, że opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie winna zostać ustalona w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, co znacznie podwyższa wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej w porównaniu do opłaty, która byłaby wyliczona w przypadku uznania, że do pobudowania obiektu wymagane było zgłoszenie.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 28 lutego 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z 11 czerwca 2024 r. w przedmiocie wstrzymania Skarżącym robót budowlanych przy budowie budynku o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem (zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej), posiadającego instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,50 m x 6,25 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej, powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem, tym samym tworzącym jedną całość o wymiarach 2,00 m x 6,25 m.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a których nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani ww. zgłoszenia. Natomiast w przypadku tzw. samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 P.b. ust. 5 P.b.).
Powyższe oznacza, że przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 P.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesiony sprzeciw do zgłoszenia – zarówno w trakcie trwania budowy, jak i po jej zakończeniu. Wobec tego, postępowanie w tym trybie będzie prowadzone w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. W konsekwencji, poczynienie ustaleń, iż trwa budowa bądź został posadowiony obiekt w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 28-30 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 lub ust. 5 P.b. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Niesporne jest, że oboje Skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w obrębie K. w gminie K., na których zostały posadowione obiekty objęte postępowaniami toczącymi się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, w tym kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniem w sprawie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 2,50 m x 6,25 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 2,00 m x 6,25 m. Skarżący posadowili ten obiekt na własnej działce w 2006 r. bez zgłoszenia takiego zamiaru bądź wystąpienia o pozwolenie na budowę do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe nie jest kwestionowane przez Skarżących. Natomiast sporną okolicznością w sprawie jest kwalifikacja przedmiotowego obiektu, gdyż Skarżący zarzucają organom nadzoru budowlanego poczynienie błędnych ustaleń co do charakteru obiektu. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że mamy do czynienia z budynkiem.
W myśl art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Oczywiste jest, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2120/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (por. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. II OSK 2859/21 oraz z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1327/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy skład orzekający podziela stanowisko organów obu instancji, które zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek, bowiem w ocenie Sądu spełnia on ustawową definicję takiego obiektu. Pełni on funkcję rekreacji indywidualnej, posiada niezbędne instalacje, by zapewnić warunki pobytu ludzi dla celów rekreacji. Posiada ściany i dach. Natomiast fakt, iż nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest zakotwiony za pomocą kotew stalowych w betonowej wylewce nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na kotwach stalowych to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym za pomocą tych kotew w betonowej wylewce sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Zatem stanowisko Skarżacych, że przedmiotowa wylewka betonowa służy wyłącznie wyrównaniu terenu i izolacji podłoża jest nieprawidłowe, bowiem wraz z metalowymi kotwami stanowi ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury.
Następnie, odnosząc się do zarzutu Skarżących, że organy nie poczyniły ustaleń co do tego, czy przedmiotowy budynek faktycznie posiada poddasze użytkowe – a ustalenie takie ma wpływ zarówno na kwalifikację czy należało dokonać zgłoszenia czy też wystąpić o pozwolenie na budowę, jak i na wysokość opłaty legalizacyjnej – należy zauważyć, że w oględzinach przedmiotowej nieruchomości z 6 maja 2024 r. brało udział dwóch inspektorów PINB oraz oboje Skarżący. Przy obiekcie opisanym literą a) napisano: "Budynek o konstrukcji drewnianej parterowy z poddaszem użytkowym" [podkreślenie Sądu]. Do protokołu nie wpisano uwag osób obecnych podczas oględzin, nie odnotowano żadnych skreśleń i poprawek, a każda z czterech obecnych osób podpisała się na protokole. Co więcej, na dole pierwszej strony widnieje odręczna adnotacja o odebraniu kopii protokołu w dniu 6 maja 2024 r. – wraz z podpisem Skarżącego. O ile Skarżący mogą nie posiadać specjalistycznej wiedzy i mogli nie kwestionować tego, że w protokole zakwalifikowano sporny obiekt jako "budynek" a nie w inny sposób (vide: argumentacja skargi), o tyle należy przyjąć, że aprobując protokół Skarżący nie kwestionowali istnienia poddasza użytkowego w spornym, należącym do nich budynku.
Biorąc pod uwagę powyższą, kluczową okoliczność kwalifikacji spornego obiektu jako budynku, organy prawidłowo wskazały, że zarówno w dacie budowy (2006 r.), jak i w czasie toczącego się postępowania legalizacyjnego (zawiadomienie z 1 marca 2024 r.) sporny budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.
W myśl art. 48 ust. 3 oraz art. 48a P.b. ustawodawca umożliwił sprawcom samowoli budowlanej jej legalizację (o ile przedłożą stosowne dokumenty i uiszczą opłatę legalizacyjną). Natomiast brak legalizacji samowoli budowlanej prowadzi do obligatoryjnego orzeczenia nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 49d ust. 1 P.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 49d ust. 1 w związku z 59f ust. 1 P.b. wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 P.b.). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 P.b.). Zgodnie z ww. załącznikiem do kategorii III zalicza się: inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, dla których współczynnik (k) wynosi 1,0, a współczynnik (w) wynosi 1,0. Zatem PINB prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.
Nie można się przy tym zgodzić ze Skarżącymi, że w niniejszym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., zgodnie z którym wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o parametrach wskazanych w tym przepisie podlegają zgłoszeniu. Jednakże, jak wskazano powyżej, w tej sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym. Skoro bowiem parter oznacza najniższą kondygnację naziemną, to budynek parterowy kończy się dachem. Natomiast w niniejszej sprawie na poddasze prowadzą schody zewnętrzne, co wskazuje na stworzenie możliwości dojścia do poddasza, do którego można dojść i wejść. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by schody prowadziły pod dach, a koniec schodów nie przechodziłby w jakiś rodzaj stropu, po którym można się poruszać pod tym dachem.
Reasumując, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zidentyfikowały obiekt posadowiony w warunkach samowoli budowlanej i zakwalifikowały go jako budynek rekreacji indywidualnej z poddaszem oraz połączonym konstrukcyjnie tarasem. Zgodnie z art. 48 P.b. PINB wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane przy budowie ww. budynku i jednocześnie poinformował Skarżących o możliwości i warunkach jego legalizacji. Organ II instancji prawidłowo podzielił zaś stanowisko organu I instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.