II SA/Gd 306/19

II SA/Gd 306/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 784/20 - Wyrok NSA z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 27 lutego 2019 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 16 maja 2018 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 16 maja 2018 r., po rozpoznaniu wniosku A. (dalej jako Spółka lub inwestor), Starosta zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na terenie działki nr [..], obręb B., gmina S. o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. i składającej się z 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. L. i J. L., którzy do swojego pisma przedłożyli tzw. wykaz mieszkańców B. sprzeciwiających się budowie stacji bazowej wraz z danymi osobowymi i podpisami tych osób. W odniesieniu do tzw. "mieszkańców B." organ odwoławczy wydał odrębne decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto odrębnym pismem odwołanie wniosła także T. A. Zdaniem odwołującej się lokalizacja w sąsiedztwie jej nieruchomości stacji bazowej jest niekorzystna, gdyż promieniowanie elektromagnetyczne urządzeń nie jest obojętne dla zdrowia człowieka.
Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda decyzją z 27 lutego 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w sprawie wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji w odległości 70 m od stacji bazowej wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten, obejmując tym samym teren działek nr [...]-[..]. Dokonując tych ustaleń Starosta uwzględnił miejsca dostępne dla ludności i zakres wytwarzanych przez stację pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych gęstości mocy przekraczających 0,1 w/m2.
W tym zakresie Wojewoda wskazał, że projektowane anteny sektorowe skierowane będą na azymuty 60º, 180º i 300º, a w dokumentacji projektowej zawarto zestawienie obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, przy czym przy wyliczeniach uwzględniono maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten, morfologię terenu, istniejącą zabudowę oraz odpowiednie zwymiarowanie. W konsekwencji ustalono, że zasięg występowania pól elektromagnetycznych przy minimalnym i maksymalnym pochyleniu wiązki wynosi 77,5 m na wszystkich trzech azymutach. Wysokość wiązki zlokalizowana jest w odległościach od 34, 1 m n.p.t. do 53,0 m n.p.t. w zależności od azymutu i tiltu oraz odległości od źródła promieniowania. Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad działką inwestycyjną i trzema sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności. W stosunku do działek nr [..]-[..] (o parametrach i cechach działki drogowej) znajdują się one bowiem na obszarze, na którym brak jest obecnie istniejącej zabudowy. Natomiast w stosunku do działki inwestycyjnej nr [..] obszary te występują w znacznej wysokości ponad istniejącą zabudową, w tym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości 3,5 m. Odnosząc się zaś do kwestii ograniczenia możliwości zabudowy na sąsiednim terenie ze względu na występowanie pól elektromagnetycznych organ wskazał, że analizowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej wskazał na fakt, że przekroczenie dopuszczalnych poziomów tych pól następuje minimalnie na wysokości ponad 34,1 m. W ocenie organu, potencjalna zabudowa na działkach odwołujących się nie ma możliwości osiągnięcia takiej wysokości, że miejsca dostępne dla ludności znajdować się będą powyżej tej wartości.
Prawidłowo też, zdaniem Wojewody, dokonano w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie oddziałującego na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. W tym celu organ wziął pod uwagę równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania. Jak zaś wynika z akt sprawy na każdym z azymutów przewiduje się zawieszenie 4 pojedynczych anten sektorowych, a EIRP poszczególnych anten kształtuje się na poziomach 1000
W konsekwencji, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znaczące oddziaływać na środowisko i tym samym nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. W związku z tym, że nie było konieczne przeprowadzenie postępowania obejmującego zapewnienie udziału w nim społeczeństwa.
Odnosząc się do dalszych zarzutów dotyczących negatywnego wpływu promieniowania elektromagnetycznego wytwarzanego przez stację na zdrowie ludzi Wojewoda wskazał, że w porządku prawnym funkcjonują przepisy dotyczące przeciwdziałania naruszeniom dopuszczalnych poziomów emisji i ich kontroli, które obligują inwestora do dokonania pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 122a Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Przepisy te, po pierwsze, zobowiązują do dokonywania pomiarów w momencie uruchomienia stacji bazowej telefonii komórkowej, po wtóre - umożliwiają przeprowadzenie takiej kontroli w każdym czasie i bez uprzedzenia inwestora. Zważywszy na fakt, że w momencie planowania inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ustalenia co do emisji pola elektromagnetycznego mają charakter teoretyczny, to właśnie opisane powyżej przepisy dotyczące kontroli odziaływania wykonanej już stacji mają pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także dopuszczania dowodów załączonych do skargi. Strona zarzuciła naruszanie:
1. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, art. 71 ust. 2
i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.o.o.ś., oraz § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 (a z ostrożności - ew. § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 2) rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i w rezultacie ustalenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazała skarżąca, po zsumowaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich 12 anten, taka łączna moc wynosi nie mniej niż 3.000 W, a maksymalnie nawet 24.000 W, a zatem spełnione są przynajmniej parametry wskazane w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d (dla najwyższej mocy) lub dla niższej mocy - w § 3 ust. 2 pkt 8 lit. e rozporządzenia i tym samym wydanie pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia;
2. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 2 (w przypadku niższej mocy), a ewentualnie w przypadku wyższej mocy - § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, poprzez ustalenie osi głównej wiązki promieniowania oraz miejsc dostępnych dla ludności z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi, w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami, jak również ukształtowania terenu. W odniesieniu do powyższego strona przedłożyła badania wpływu nasłonecznienia na stalową wieżę telekomunikacyjną w B., z której wynikało, że takie kratownicowe wieże podlegają odkształceniom spowodowanym nasłonecznieniem, wiatrami lub innymi warunkami atmosferycznymi. W szczególności, ewentualny obrót wierzchołka wieży, na którym zamontowane są anteny będzie skutkował obrotem anten i zmianą kierunku osi głównej wiązki promieniowania, co może również wpłynąć na zmianę pochylenia. W rezultacie powyższych odkształceń w osi głównej promieniowania mogą znaleźć się miejsca dostępne dla ludności. Strona zauważyła także, że kwalifikacja przedsięwzięcia została wykonana bez uwzględnienia, że teren wokół wieży jest pagórkowaty, co może powodować odbicia lub nakładanie się wiązki promieniowania i skutkować zwiększeniem mocy promieniowania. Inwestor powinien zatem przedstawić rozkład i zasięg osi głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem powyższych okoliczności;
3. art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania obejmującego zapewnienia możliwości udziału w nim społeczeństwa, podczas gdy ww. przepis wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego organ przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana w niniejszym wypadku;
4. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie strefy, w której może nastąpić przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz uznanie, że w strefie tej nie znajdują się budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Strefa ta została bowiem ustalona wyłącznie na podstawie danych dotyczących każdej z anten z osobna, z pominięciem ustalenia tej strefy dla wszystkich anten łącznie oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł, tj. z pominięciem zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych; z pominięciem efektu superpozycji fal elektromagnetycznych; z pominięciem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi, w szczególności, nasłonecznieniem oraz wiatrami; bez uwzględnia odbić fal elektromagnetycznych spowodowanych warunkami terenu;
5. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych obiektów telekomunikacyjnych, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że lokalizacja wieży i urządzeń radiowych spełnia wymagania bezpieczeństwa, w tym dotyczące ochrony dopuszczalnych poziomów promieniowania, podczas gdy: w odległości mniejszej niż wysokość wieży, a zatem w strefie, w której mogą spadać elementy lub konstrukcja wieży w przypadku jej uszkodzenia lub zawalenia znajdują się budynki mieszkalne, poziomy promieniowania zostały ustalone wyłącznie na podstawie danych indywidualnych poszczególnych anten, bez uwzględnienia zasad kumulacji pól elektromagnetycznych i superpozycji fal, odkształceń wieży i posadowienia anten w wyniku czynników atmosferycznych, czy odbić fal wynikających z uszanowania terenu - a w rezultacie błędne przyjęcie, że lokalizacja wieży spełnia bezpieczeństwa;
6. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z pkt 3 Załącznika 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE.L z 2011 r. Nr 88, poz. 5; dalej jako Rozporządzenie 305/2011), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa i eksploatacja wieży nie zagraża życiu i zdrowiu sąsiadów, podczas gdy w przypadku zawalenia się lub uszkodzenia wieży zachodzi bezpośrednie ryzyko uszkodzenia zajmowanych przez nich budynków mieszkalnych, znajdujących się w odległości mniejszej niż planowana wysokość wieży, co bezpośrednio skutkuje zagrożeniem zdrowia i życie sąsiadów. Jak wskazała skarżąca, planowana wieża o wysokości 55,95 m znajduje się w odległości około 43 m. W przypadku więc zawalenia się wieży lub oderwania jej elementów, co jest możliwe przy występujących w okolicy bardzo silnych wiatrach, dom skarżącej znajduje się w bezpośredniej strefie zagrożonej zniszczeniem lub uszkodzeniem;
7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności wydanie decyzji wyłącznie podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez inwestora, bez dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny dowodów przedłożonych przez inwestora, w tym niedokonanie ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten i nie nieuwzględnienie zmian kierunku promieniowania spowodowanego warunkami atmosferycznymi (w tym nasłonecznieniem i wiatrami), nieuwzględnienie zasady superpozycji, czy wpływu awarii lub uszkodzeń konstrukcji wieży na zdrowie i życie sąsiadów;
8. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie stron postępowania i ograniczenie ich do właścicieli niektórych nieruchomości znajdujących się w promieniu 70 m od planowanej inwestycji, podczas gdy stronami postępowania powinni być wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących w prawidłowo ustalanym obszarze oddziaływania inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii konieczności sumowania parametrów (EIRP) projektowanych i zgrupowanych na jednym azymucie kilku anten organ wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana sprawa dotyczy decyzji o udzieleniu A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...], obręb B. w gminie S. Realizacja przedsięwzięcia polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, wyposażonej w 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na jednej wieży typu BOT-E3/54 o wysokości całkowitej 55,96 m. Anteny sektorowe są zgrupowane odpowiednio po 4 na określonym azymucie (300, 60 i 180 stopni), przy czym poszczególne anteny na danym azymucie ociągają moc EIRP wynoszącą: na azymucie 300 stopni anteny A1 – 1999 W, A2 – 1455 W, A3 – 1973 W i A4 – 1919 W, na azymucie 60 stopni anteny: B1 – 1999 W, B2 – 1973 W, B3 – 1973 W i B4 – 1919 W oraz na azymucie 180 stopni anteny: C1 – 1999 W, C2 – 1973 W, C3 – 1973 W i C4 - 1919.
Analiza zgłoszonych zarzutów skargi wskazuje, że spór pomiędzy organami a skarżącą sprowadza się w istocie do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania pół elektromagnetycznych w ramach inwestycji przeprowadzona przez inwestora z uwzględnieniem oddziaływania wyłącznie dla pojedynczych anten, a nie uwzględniająca kumulacji ich oddziaływań, jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia. Bezsporne jest bowiem, że przedłożona przez inwestora analiza pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia, znajdująca się w dokumentacji projektowej (s. 106 – 113) zawiera analizę oddziaływania jedynie dla pojedynczych anten, przy uwzględnieniu dla nich długości wiązki ustalonej w rozporządzeniu dla anten o mocy poniżej 2000 W, tj. 70 m. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, tym samym akceptując przedłożoną analizę oraz stanowisko inwestora o braku konieczności sumowania mocy anten dla pól elektromagnetycznych i sumarycznego wyznaczania ich mocy, gdy znajdują się one na terenie jednego obiektu.
Zgłoszoną inwestycję organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były ocenić w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).
Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku spełnienia wymogów wynikających z ustawy, organ nie ma możliwości, aby odmówić wnioskowanego pozwolenia.
Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
W niniejszej sprawie skarżąca sformułowała szereg zarzutów, pozostających w istocie w związku z wyrażonym przez nią stanowiskiem, wskazującym na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 względnie § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Skarżąca wywodzi, że brak zobowiązania inwestora do przedstawienia analizy uwzględniającej skumulowane oddziaływanie wszystkich anten sektorowych jako podstawy wnioskowania o charakterze przedsięwzięcia z punktu widzenia konieczności przeprowadzenia oceny jego odziaływania na środowisko (problematyka analizy kumulacji oddziaływania) skutkuje naruszeniem cytowanych przepisów prawa materialnego, błędnym wyznaczeniem kręgu stron postępowania, a w konsekwencji przedwczesnym udzieleniem pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, stanowisko przyjęte przez organy administracji w tym zakresie jest wadliwe, choć w orzecznictwie znaleźć można poglądy odmienne, na co zwrócił również uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji i co sądowi orzekającemu jest znane z urzędu.
Jak wskazano powyżej, na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać przy tym należy, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), ale zgodnie z jego § 4 do spraw wszczętych a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, a więc ww. rozporządzenie z 2010 r.
Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, jednocześnie spornym zagadnieniem w sprawie jest to, czy w przypadku przedsięwzięć obejmujących więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie. Projektowana inwestycja, jak wskazano powyżej, polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten. Okoliczność tę przyznaje ponadto organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.
W tej sytuacji skarżąca w niniejszej sprawie zakwestionowała dokonaną kwalifikację uznając, że dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.
W ocenie sądu stanowisko skarżącej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Z przepisów rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m.in. w wyroku z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, oraz w wyroku z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
W ocenie sądu zatem ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, sformułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest -dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.
Sąd dostrzega odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie – por. zdanie odrębne wyrażone w sprawie II OSK 139/14 (www.nsa.gov.pl) – uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4), iluzorycznym.
W konsekwencji takiej oceny prawnej, dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. W tym też zakresie sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w skardze w niniejszej sprawie. W konsekwencji, dokonana przez organy obu instancji ocena inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przedwczesna. Brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, weryfikacji podlegać muszą ustalenia organów odnośnie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, które powinny obejmować określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale całego przedsięwzięcia oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od środków elektrycznych tych anten. Oznacza to również potrzebę weryfikacji wyznaczonego kręgu stron postępowania stosownie do uzyskanych wyników prawidłowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej kumulację oddziaływań poszczególnych anten. W dalszej zaś kolejności organ winien zweryfikować zasięg oddziaływań pół elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładania art. 124 ust. 2 p.o.ś. w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Organy właściwie zinterpretowały przepisy prawa określające jak należy ustalić ten zasięg, a więc w odniesieniu do terenów, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzki, jak i terenu, na którym taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (przy uwzględnieniu, że dla terenu inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi odnośnie do konieczności analizy uwarunkowań związanych z wpływem zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia tiltu anten oraz wieży wywołanych warunkami atmosferycznymi. Po pierwsze, konieczność uwzględnienia tego typu uwarunkowań nie wynika z przepisów prawa i ma charakter postulatywny. Po drugie zaś, uwzględnienie tego typu zmian należy wiązać z obowiązkiem utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie w całym okresie eksploatacji. Jak to już zostało wskazane, obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, zaliczany do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i musi spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów. Obiekt ten należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować i utrzymywać w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W szczególności zaś, obiekty tego rodzaju podlegają obowiązkowej cyklicznej kontroli, podczas której niewątpliwie powinny zostać ujawnione wypaczenia, opisane przez skarżącą.
Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut sformułowany w pkt 6 skargi, niezależnie od tego, że opisana w nim sytuacja ma charakter wyłącznie hipotetyczny i bez związku z przywołanym przepisem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/WG, który zdaniem skarżącej został pominięty.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (punkt 1 wyroku).
Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym organy, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym konieczność dokonania oceny środowiskowej przedsięwzięcia w oparciu o skumulowaną analizę oddziaływania poszczególnych anten, tworzących inwestycję.
O kosztach postępowania w łącznej kwocie 997 zł, które sąd zasądził w punkcie 2 wyroku od Wojewody na rzecz skarżącej T. A., a które złożyły się: koszt wpisu sądowego od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).