II SA/Gd 305/25

II SA/Gd 305/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 marca 2025 r., nr SKO Gd/3824/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
K. W. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 10 marca 2025 r.,
nr SKO Gd/3824/24, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent) z 8 lipca 2024 r., nr WSI.6821.12.2023/2024, o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 27 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska, "jako organu wykonawczego Gminy Miasta Gdańska do złożenia przez Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] obręb [...] położonej przy ulicy M. w G.", która to działka stanowi własność skarżącego.
Skarżący stwierdził, że jakkolwiek wnioskodawcą w formalistycznym rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nie jest i nie może być, to stroną potencjalnego postępowania wywłaszczeniowego - jak najbardziej, a także niniejszego o charakterze incydentalnym, które ma doprowadzić do weryfikacji potrzeby wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co wynika z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako: "k.p.a.". Jak dalej wskazał skarżący, działka nr [...], obr. [...], jest przeznaczona zgodnie z kartą terenu nr 012 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stare Przedmieście rejon bastionu Św. Gertrudy i bastionu Żubr w mieście Gdańsku (uchwała nr XVII/392/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 listopada 2007 r.), na teren zieleni urządzonej (oznaczenie ZP62). Przeznaczenie takie jest w jego ocenie celem publicznym w ujęciu u.g.n. i skutkuje trwałym pozbawieniem właściciela prawa do wyłącznego korzystania z nieruchomości i zaistniały stan może zalegalizować jedynie przejęcie nieruchomości przez Gminę za odszkodowaniem. Wobec tego postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie powinno dotyczyć merytorycznych przesłanek wywłaszczenia.
Prezydent - odpowiadając na powyższe wezwanie pismem z 30 listopada 2023 r. - stwierdził, że zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko na wniosek jej organu wykonawczego, ponieważ organ ten jest wyłącznie uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Ustawa wymienia również podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, jako podmiot uprawniony do zawiadomienia o zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. Podmiot ten nie jest zatem traktowany jako wnioskodawca, chociaż w obu przypadkach ustawa przewiduje, w razie negatywnej oceny przez organ właściwy zasadności wszczęcia postępowania, decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (zob. art. 115 ust. 4 u.g.n.). Natomiast inne niż gmina, powiat i województwo oraz podmiot wskazany w art. 115 ust. 1 u.g.n. podmioty prawa, mogą jedynie "inicjować" organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei kwestia, czy skarżący może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i być jego stroną została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Prezydenta Miasta Gdańska z 19 maja 2023 r., nr WS.I.6821.12.20232.JB utrzymanym następnie w mocy przez Wojewodę Pomorskiego postanowieniem z 22 września 2023 r., nr NSP-VII.7581.060.2023.KPB.
Uznając, że jego wniosek nie został rozpoznany w sposób przewidziany przepisami prawa skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność. Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Prezydenta Miasta Gdańska do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego K. W. z dnia 27 września 2023 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd uznał, że treść żądania skarżącego budzi wątpliwości, zaś przyjęcie przez organ, że domaga się on złożenia przez organ wykonawczy miasta na prawach powiatu wniosku o wywłaszczenie, było przedwczesne. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy skarżący domaga się złożenia przez organ wykonawczy gminy wniosku o wywłaszczenie, czy też domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia takiego wniosku. W tym drugim wypadku należy natomiast rozważyć, czy istnieje norma prawa administracyjnego będąca podstawą takiego żądania. Organ administracji publicznej musi ocenić zatem żądanie zawarte w podaniu pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: 1) czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym; o charakterze indywidualnym sprawy decyduje konkretność podwójnie oznaczona: konkretność oznaczenia adresata decyzji oraz konkretność w oznaczeniu sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać; 2) czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji; przedmiotem postępowania administracyjnego są bowiem sprawy rozstrzygane w formie decyzji. W przypadku uznania, że treść żądania nie dotyczy sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej lub nie pochodzi od podmiotu uprawnionego (strony postępowania), organ administracji ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego Prezydent - pismem z 26 kwietnia 2024 r., wezwał skarżącego o wyjaśnienie w terminie 7 dni, czy pismo z 27 września 2023 r.:
a) stanowi żądanie adresowane do organu wykonawczego gminy o złożenie do Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wniosku o wywłaszczenie w stosunku do działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy ulicy M., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], czy też pismo to:
b) stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia takiego wniosku wobec ww. nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 7 maja 2024 r. strona wniosła o potraktowanie jej wniosku z 27 września 2023 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez Prezydenta Miasta Gdańska wniosku o wywłaszczenie wobec działki nr [...], obręb [...] w G.
W tym stanie rzeczy - postanowieniem z 8 lipca 2024 r. - organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie w stosunku do działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy ulicy M., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy.
W uzasadnieniu organ dokonał analizy art. 115 u.g.n. i stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie przewidują procedury wszczęcia i prowadzenia "postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez organ wykonawczy wniosku o wywłaszczenie nieruchomości". Takie postępowanie nie mogłoby się zakończyć decyzją administracyjną, albowiem nie ma podstaw do jej wydania. Jednocześnie przepisy ustawy w zakresie, w jakim normują wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wyłączają przepisy k.p.a. o ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawca był już informowany, że o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego decyduje wyłącznie organ administracji do tego przez ustawę uprawniony, tj. starosta, który działa z własnej inicjatywy bądź też na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot zamierzający zrealizować cel publiczny (zasada oficjalności). Starosta może też wszcząć procedurę wywłaszczeniową na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (ograniczona podmiotowo zasada skargowości). Innego sposobu rozpoczęcia procedury wywłaszczeniowej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualnie nie znają. Zdaniem Prezydenta, prawo złożenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest więc jego prawem autonomicznym, co oznacza, że organ ten samodzielnie decyduje o realizacji celu publicznego za pomocą instytucji wywłaszczenia nieruchomości. A zatem to organ z własnej inicjatywy, kierując się przede wszystkim aktualną potrzebą realizacji celów publicznych, decyduje czy złożyć wniosek do właściwego starosty (prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej) o wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też nie.
Zauważono też, że zgodnie z art. 114 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do zasady należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. W realiach przedmiotowej sprawy takich rokowań właściwy organ nie tylko nie przeprowadzał, ale pismem z 20 marca 2023 r. Wydział Skarbu tut. Urzędu, działając w imieniu Prezydenta Miasta, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o wykup działki nr [...], obr. [...] na cele wynikające z planu miejscowego.
W konsekwencji Prezydent uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez organ wykonawczy gminy wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, albowiem nie istnieje norma prawa administracyjnego będąca podstawą takiego żądania.
Końcowo organ podkreślił, że nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz zauważył, że nawet gdyby nieruchomość wnioskodawcy przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cel publiczny, to okoliczność ta nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W świetle przepisów u.g.n. wywłaszczenie jest bowiem konsekwencją wydania decyzji administracyjnej, nie zaś skutkiem obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zażaleniu na to postanowienie K. W. zakwestionował stanowisko organu, że w świetle przepisów u.g.n. wywłaszczenie jest konsekwencją złożenia wniosku o wywłaszczenie pochodzącego od uprawnionego podmiotu (lub wszczęcie postępowania w takiej sprawie z urzędu) oraz wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, nie zaś skutkiem obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem organ pochopnie uznał w konsekwencji, iż sprawa nie dotyczy sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Niniejsza sprawa ma charakter indywidualny - dotyczy praw wnioskodawcy, jako właściciela nieruchomości i dotyczy sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej - taką formę ma decyzja Starosty o wywłaszczeniu. Wprawdzie - być może przepisy nie regulują procedury dotyczącej fazy przedjurysdykcyjnej, w której konkretyzuje się decyzja organu wykonawczego gminy o złożeniu do Starosty wniosku o wywłaszczenie, ale niewątpliwie taki proces decyzyjny istnieje, bowiem organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego wnioski o wywłaszczenie składają.
Na skutek rozpoznania zażalenia Kolegium - postanowieniem z 10 marca 2025 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji o braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie w stosunku do działki nr [....] obręb [...], położonej w G. i stanowiącej własność wnioskodawcy. Żaden z przepisów u.g.n. nie reguluje bowiem procedury wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie będącym treścią wniosku strony. Takie postępowanie nie mogłoby się zakończyć decyzją administracyjną, albowiem nie ma podstaw prawnych do jej wydania. Natomiast, gdy w przepisach prawa brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, zachodzą inne uzasadnione przyczyny do zastosowania art. 61a k.p.a.
W skardze K. W. domagał się uchylenia ww. postanowienia Kolegium i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił, że Kolegium nie dokonało żadnych ustaleń i ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że "w przepisach prawa brak jest podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". Tymczasem brak jest uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia, którego puentą jest ww. twierdzenie. Strona zarzuciła też, że uchylanie się przez Prezydenta od stosowania prawa poprzez wydanie formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania narusza prawa chronione Konstytucją, art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Protokołu dodatkowego do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które sprowadzają się do deklaracji, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego - jest naruszeniem praworządności, na której straży powinny stać organy władzy publicznej. Skarżący jest bowiem pozbawiony aktem prawa miejscowego prawa do wyłącznego korzystania z nieruchomości poprzez dopuszczenie do publicznego korzystania z jego działki, co jest faktycznym wywłaszczeniem.
Strona ponownie podkreśliła, że choć nie może być wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym, ze względu na ograniczony krąg podmiotów, które mogą je inicjować, to ma prawo domagać się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem żąda czynności (wszczęcia postępowania/wywłaszczenia/przyznania odszkodowania) ze względu na swój interes prawny, a tym samym przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z art. 61 a § 1 k.p.a nie występuje.
Jak wyjaśnił skarżący, pojawienie się określonego faktu powoduje refleksję na temat tego czy jest on relewantny w obowiązującym porządku prawnym, czy też nie i jakie konsekwencje może lub powinno pociągać za sobą stwierdzenie jego występowania. Jeśli organ administrujący dojdzie do wniosku, iż fakt ten nie jest prawnie obojętny, wówczas podejmie decyzję dotyczącą ewentualnej konieczności powzięcia konkretnych działań w sprawie. Rozumowania te mają miejsce w ramach fazy przedjurysdykcyjnej (przeddecyzyjnej) tego procesu. Podjęcie decyzji o rozpoczęciu procesu stosowania prawa będzie możliwe w przypadku istnienia w porządku prawnym normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania decyzji stosowania prawa. W przypadku zrealizowania przesłanek wywłaszczenia, normą kompetencyjną jest art. 112 u.g.n. Sytuacja decyzyjna jest momentem stwierdzenia wystąpienia faktu, który z uwagi na preferencje prawodawcy lub ocenę organu administracji skutkuje koniecznością podjęcia decyzji o rozpoczęciu procesu stosowania prawa.
Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek jej organu wykonawczego. Organ administracji publicznej może - ze względu na szczególnie ważny interes strony - wszcząć postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Stronami tego potencjalnego postępowania wywłaszczeniowego jest właściciel nieruchomości i jednostka samorządu terytorialnego - nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla przyjęcia, że "szczególnie ważny interes strony" obejmuje jedynie interes jednostki samorządu terytorialnego, chociaż taki w niniejszej sprawie występuje, a mianowicie - doprowadzenie do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, ukonstytuowanego w wyniku działalności Gminy, do zgodnego z powszechnie obowiązującym prawem, czyli zrealizowanie następczo wymogu legalności (praworządności) działań Gminy. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie z 13 maja 2023 r. jest w istocie żądaniem, aby to uprawniony organ - Prezydent Miasta (występujący w podwójnej roli: starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy Gminy) wszczął postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie art. 115 ust. 1 u.g.n. na rzecz Gminy Miasto Gdańsk.
Dalej skarżący wskazał, że skoro na terenie działki przeznaczonej na zieleń urządzoną, której urządzenie faktycznie nie stanowi celu publicznego, lecz są podejmowane cele publiczne w postaci ochrony zabytków i realizacji gminnych ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, to funkcja: zieleń publiczna nie wyklucza realizacji celów, dla których jest ustanowiona i wskazanych w u.g.n., ponieważ czym innym jest "cel". a czym innym "funkcja". Tym samym Gmina faktycznie przejmuje własność prywatną na cele publiczne - realizując wymienione w ustawie cele i definiując dostęp do korzystania z działki jako publiczny. Tym samy spełnione są warunki formalne wszczęcia postępowania i przesłanki merytorycznego ustosunkowania się do żądania zawartego w wezwaniu (zawiadomieniu) z 27 września 2023 r., a organ nie podjął czynności, które uczyniłyby mu zadość.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 marca 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie działki nr [...], obręb [...], położonej w G. przy ul. M., stanowiącej własność skarżącego. Przyczyną odmowy wszczęcia tego postępowania było uznanie, że nie istnieje podstawa prawna do prowadzenia tego rodzaju postępowania i zakończenia go decyzją, a więc nie ma też podstawy prawnej do żądania przez obywatela wszczęcia tego postępowania. Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe, a rozstrzygnięcia dotyczące wniosku skarżącego z 27 września 2023 r. odpowiadają prawu.
Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Z regulacji tej wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast za "inne uzasadnione przyczyny" uznaje się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z: 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16, 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 978/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Co istotne, ze względu na to, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem następuje bez prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, istotne jest również aby prawidłowe wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia takiego postępowania (merytorycznego), ale narzucało się w oczywisty sposób, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym. Przed wydaniem postanowienia na podstawie a k.p.a. organ nie gromadzi bowiem dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16, CBOSA). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (zob. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17, CBOSA).
Wymaga też podkreślenia, że kontrolowane orzeczenia zostały wydane na skutek wyroku WSA w Gdańsku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/24, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego z 27 marca 2023 r. uznając, że organ ten dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Prezydent bowiem stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko na wniosek jej organu wykonawczego lub podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Wniosek podchodzący od innego podmiotu nie wymaga procesowego rozstrzygnięcia, a jedynie może "inicjować" organ wykonawczy do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Tymczasem Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem przyjęcie, że skarżący domaga się złożenia przez organ wykonawczy miasta na prawach powiatu wniosku o wywłaszczenie i wobec tego nie ma konieczności wydania jakiegokolwiek aktu prawnego rozpoznającego ten wniosek, było przedwczesne. W ocenie Sądu z wniosku wynikało, że prawdopodobnie skarżący domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez organ wykonawczy gminy wniosku o wywłaszczenie, lecz okoliczność ta nie została jednoznacznie wyjaśniona przez Prezydenta. Wobec tego Sąd zobowiązał organ, aby wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku i jeżeli oświadczy on, że domaga się w istocie wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie, to organ powinien ustalić, czy istnieje norma prawa administracyjnego będąca podstawą takiego żądania, tj. czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym oraz czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji.
Mając na uwadze ten stan faktyczny i prawny sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ze względu na to, że ww. wyrok dotyczył wniosku skarżącego z 27 września 2023 r., podobnie jak kontrolowane obecnie postanowienia, orzekające organy oraz Sąd w niniejszym składzie są związani wyrażoną w tym wyroku oceną prawną.
Realizując wskazania Sądu Prezydent w dniu 26 kwietnia 2024 r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie przedmiotu jego żądania zawartego we wniosku
z 27 września 2023 r., zaś skarżący sprecyzował, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez Prezydenta wniosku o wywłaszczenie. W dalszej kolejności organ więc zbadał, czy żądanie takie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym i czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. W konsekwencji prawidłowo uznał, że żądanie nie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym, która może być rozstrzygnięta w formie decyzji, a więc brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnoprawnym. Konsekwencją tego było wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn", co zdaniem Sądu było działaniem prawidłowym.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący jednoznacznie sprecyzował swój wniosek, jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia przez Prezydenta Miasta wniosku o wywłaszczenie, nie zaś jako wniosek do organu wykonawczego gminy o złożenie wniosku o wywłaszczenie. Wobec tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu dotyczy tylko Skarbu Państwa. Natomiast w odniesieniu do jednostek samorządowych może nastąpić wyłącznie na wniosek. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego wniosek taki musi złożyć jej organ wykonawczy. Przy tym w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że prawo do złożenia przez organ wykonawczy gminy wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jego prawem autonomicznym. Żaden podmiot, nawet jeśli wykaże, że ma w tym interes prawny, nie może żądać od organu gminy, by w razie odmowy złożenia wniosku wyraził on swą wolę przez wydanie decyzji. (zob. wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 120/95, CBOSA). W związku z tym należy uznać, że również badanie przez organ wykonawczy gminy przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie jest jego autonomicznym prawem i nie ma charakteru indywidualnego, ani nie kończy się wydaniem jakiejkolwiek decyzji, skierowanej do indywidualnie oznaczonego adresata – osoby fizycznej lub prawnej. Wprawdzie uprawniony organ wykonawczy lub podmiot realizujący cel publiczny przeprowadza proces myślowy co do tego, czy w danej sytuacji, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, może wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie, lecz analiza taka jest działaniem własnym, obywatel nie ma narzędzi prawnych przymuszenia organu do przeprowadzenia takiego procesu analitycznego, sam proces też nie przybiera żadnej sformalizowanej formy, w szczególności nie wydaje się decyzji o złożeniu wniosku, czy też o braku podstaw/odmowie złożenia wniosku. Jej efektem jest wyłącznie złożenie takiego wniosku lub nie, przy czym – co należy jeszcze raz podkreślić - brak woli złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie jest przez organ wykonawczy ujawniane w żadnej z prawnie przewidzianych form.
Wobec tego Sąd uznał, że nie istnieje materialnoprawna podstawa do domagania się przez obywatela przeprowadzenia przez organ wykonawczy zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie, ani podstawa prawna do wydania decyzji o odmowie zbadania przesłanek do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem zaistniały "inne uzasadnione przyczyny", które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego z 27 września 2023 r.
Wobec tego postanowienia Kolegium z 10 marca 2025 r. i Prezydenta z 8 lipca 2024 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., były prawidłowe. Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, gdyż podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie było uznanie na podstawie art. 28 k.p.a., że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a zatem organ nie mógł naruszyć tego przepisu, jak zarzuca skarżący. Działania organów nie naruszały też art. 6 k.p.a. – organy działały na podstawie prawa, które nie przewiduje uprawnienia dla obywateli do żądania, aby właściwy organ wykonawczy rozważył przesłanki do złożenia wniosku o wywłaszczenie, ani nie przewiduje obowiązku wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie.
Działania organów nie przyczyniają się także do naruszenia praw właścicielskich skarżącego do działki i nie pozbawiają go tej własności, ani odszkodowania za jej odebranie. Należy bowiem zauważyć, że przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń urządzoną nie pozbawia skarżącego prawa własności do tej nieruchomości, co potwierdza aktualna treść księgi wieczystej [...]. Takie przeznaczenie gruntu w planie nie jest równoznaczne z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 1 u.g.n., choć istotnie może skutkować ograniczeniem w prawie do dysponowania nieruchomością i w konsekwencji obniżeniem jej wartości. W związku z tym, choć właściciel nie może wnioskować o jej wywłaszczenie, ani domagać się od organu rozważenia przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenie, to zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, zaś w przypadku jej zbycia ubiegać się o odszkodowanie(ust. 3).
Powyższa regulacja powoduje też, że niezasadne są zarzuty naruszenia praw chronionych Konstytucją (w szczególności prawa własności), art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Protokołu dodatkowego do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ponieważ skarżący ma możliwość uzyskania stosownego odszkodowania za ograniczenie jego prawa własności dokonane zapisani prawa miejscowego (planu).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, a wydane rozstrzygnięcia za zgodne z prawem i z tego względu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, skarga może zostać rozpoznana w tym trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.