II SA/Łd 534/25

II SA/Łd 534/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 177
art. 187a ust. 2, ust. 2c pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2021 poz 1092
§ 4 ust. 1, § 5 ust. 1, ust. 2, § 15 ust. 4, § 29 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6, § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2025 roku znak sprawy: 010070/680/5473320/2023 postępowanie nr: 410037468 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego i zobowiązania do zwrotu jego nienależnej części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2024 roku, znak sprawy: 010070/680/5473320/2023, postępowanie nr: 410037468. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 kwietnia 2025 r. nr 410037468, znak: 010070/680/5473320/2023 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania M. B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 49), powoływanej dalej jako: "u.w.r." oraz § 5 ust. 2, § 10 ust 3 pkt 7, § 15 ust. 4, § 29 ust. 1, ust. 2, ust. 9, § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092), powoływanego dalej jako: "r.D.S." utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 września 2024 r., nr 410037468, znak: 010070/680/5473320/2023 o zmianie wysokości świadczenia dobry start przyznanego na dziecko L.S. w informacji z [...] lipca 2023 r. z kwoty 300 zł na 150 zł.
Z akt sprawy wynika, że 3 lipca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko L.S. na rok szkolny 2023/2024 r. Do wniosku nie załączono żadnych załączników, wobec tego po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu automatycznym, pismem z [...] lipca 2023 r., skarżąca została poinformowana o przyznaniu uprawnienia do ww. świadczenia w kwocie 300 zł. Wobec faktu, że 15 lipca 2024 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na kolejny rok szkolny tj. 2024/2025 na to samo dziecko złożył również[?]ojciec dziecka, organ pismem z 8 sierpnia 2024 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów z sądu potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Z materiału dowodowego wynikało również, że w roku poprzedzającym złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na okres świadczeniowy 2023/2024, tj. 31 sierpnia 2022 r. w rodzinie nastąpiły istotne zmiany mające wpływ na prawo do ww. świadczenia, a przede wszystkim wpływ na jego wysokość. W odpowiedzi na wezwanie 22 sierpnia 2024 r. skarżąca nadesłała wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi sygn. akt [...] z 31 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że po rozwiązaniu związku małżeńskiego zawartego pomiędzy skarżącą, a P.S. dzieci, w tym L.S. znajdują się pod opieką naprzemienną obojga rodziców.
W wyniku weryfikacji prawa do świadczenia, w oparciu o ww. dokumenty dołączone do akt sprawy, w tym opierając się o treść ww. wyroku organ I instancji wydał decyzję o zmianie wysokości świadczenia dobry start z kwoty 300 zł na 150 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalił na podstawie orzeczenia sądu, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców wobec czego zgodnie z § 5 ust. 2 r.D.S., zatem kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł.
Organ dodał, że wypłacone świadczenie w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 r.D.S., a nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego środki zostały wypłacone.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ po przywołaniu treści § 5 ust. 1, ust. 2 r.D.S. wyjaśnił, że świadczenie przyznawane jest przez ZUS uprawnionemu rodzicowi na podstawie złożonego wniosku. Jeżeli drugi rodzic nie skorzystał z prawa ubiegania się o świadczenie dobry start, nie ma to wpływu na wysokość świadczenia dobry start przysługującego rodzicowi na podstawie § 5 ust. 2 r.D.S. Jeśli dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, każdy z nich może otrzymać świadczenie dobry start w wysokości 150 zł.
Gdy prawo do świadczenia dobry start ustalane jest w sytuacji, gdy po rozwodzie rodzice sprawują nad dzieckiem opiekę naprzemienną, wniosek powinien złożyć każdy z rodziców, ubiegający się o przyznanie prawa do świadczenia. Wówczas po ustaleniu prawa do świadczenia dobry start obydwojgu uprawnionym rodzicom, suma ww. świadczenia jest równa 300 zł. Jeśli natomiast wniosek złoży tylko jeden z uprawnionych rodziców, świadczenie na rok szkolny dla dziecka wynosi 150 zł i nie jest podwyższane do kwoty 300 zł rodzicowi, który wniosek złożył. Niezłożenie wniosku przez drugiego uprawnionego rodzica, nie ma wpływu na podniesienie kwoty wynikającej z § 5 ust. 2 r.D.S. Niedopuszczalne jest przyznawanie świadczenia na podstawie porozumień, również tych zawartych przed sądami, ponieważ co do zasady nie mają one charakteru trwałego. ZUS musi brać pod uwagę postanowienie sądu w kwestii opieki naprzemiennej i dbać o to, by żaden z rodziców nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa.
Organ dodał, że jeśli skarżąca złożyła wniosek 3 lipca 2023 r., nie oznaczało to, że do 30 listopada danego roku drugi uprawniony rodzic nie miał prawa do wystąpienia z wnioskiem o świadczenie dobry start na dziecko, nad którym zgodnie z orzeczeniem sądu sprawuje opiekę naprzemienną. Tak się stało w kolejnym okresie świadczeniowym tj. 2024/2025, kiedy ojciec dziecka pomimo porozumień, złożył 1 lipca 2024 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko L.S. i po spełnieniu warunków wynikających, otrzymał ww. świadczenie w wysokości tj. 150,00 zł.
Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że nie znajduje uzasadnienia zarzut uniemożliwienia wypowiedzenia się w sprawie. Przywołując treść § 10 ust 3. pkt 7 r.D.S. organ wskazał, że do wniosku o świadczenie dobry start skarżąca powinna dołączyć wszelkie dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do tego świadczenia. Natomiast do wniosku nie załączono żadnych dokumentów, w tym w szczególności ww. wyroku, wobec czego organ rozpatrzył sprawę na podstawie danych zawartych we wniosku oraz danych z rejestrów centralnych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. B. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przez błędne jego zastosowanie i pominięcie faktu, że skarżąca oraz jej były mąż P. w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w Łodzi [...] Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...], zgodnie ustalili, że wszelkie świadczenia socjalne związane z dzieckiem L.S. w postaci 500+ i 300+ będzie pobierała odwołująca M. B.;
2. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. polegające na zmianie wysokości świadczenia Dobry Start należnego M. B. na dziecko L.S., w sytuacji, gdy nie uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, skarżąca nienależnie nie pobrała świadczenia Dobry Start ani nie wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego;
3. art. 25 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.w.d. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia Dobry Start i przyjęcie że pobrane świadczenie jest nienależne, mimo że nie zostały spełnione przesłanki świadczenia nienależnego określone w ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 u.p.p.w.d.;
4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego jakim jest protokół rozprawy z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w Łodzi [...] Wydział Cywilny potwierdzający ustalenia stron, że skarżąca będzie w całości pobierać świadczenie na dobry start na wspólne dziecko;
5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, słusznego interesu społecznego i obywateli oraz podważenie zaufania do władzy publicznej.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot na jej rzecz od organu niezbędnych kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Łodzi [...] Wydział Cywilny: rozwiązał związek małżeński M. S. z domu B. z P.S. przez rozwód; powierzył obojgu rodzicom władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi: L.S. urodzoną [...] 2014 r. w Ł., L.S. urodzoną [...] 2016 r. w Ł., F.S. urodzonym [...] 2017 r. w Ł. i ustalił miejsca pobytu dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania matki M.S.; ustalił, że P. i M.S. będą sprawować nad małoletnimi dziećmi L.S., L.S., F.S. opiekę naprzemienną. Na rozprawie 31 sierpnia 2022 r. w ww. sprawie strony zgodnie oświadczyły, że wszelkie świadczenia socjalne w postaci 500+, 300+ będzie pobierała M. S., stąd zgoda P.S. na ustalenie miejsca pobytu dzieci w miejscu zamieszkania matki.
Skarżąca stwierdziła, że wraz z mężem sprawują opiekę naprzemienną nad małoletnią L.S., jednakże w kwestii zasad pobierania świadczenia wychowawczego skarżąca i jej były mąż zawarli na rozprawie przed wskazanym Sądem tego samego dnia porozumienie co do zasad pobierania świadczeń socjalnych na wspólne dziecko L.S., z którego wynika, że skarżąca będzie w całości pobierać te świadczenia oraz ustaliły, że miejscem zamieszkania córki będzie miejsce zamieszkania skarżącej. W jej ocenie jeżeli rodzice zawarli porozumienie co do sposobu sprawowania władzy rodzicielskiej i pieczy naprzemiennej nad dzieckiem i ustalili, że jedno z rodziców ma pobierać świadczenia na podstawie ustawy to porozumienie jest wiążące, a organy administracji publicznej nie są uprawnione do negowania ustaleń w tym zakresie. Protokół rozprawy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a ustalenia z niego wynikające, w tym zgodne oświadczenia stron są wiążące.
Skarżąca ponadto stwierdziła, że nie została przez organ I instancji powiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko L.S., przez co nie mogła przedstawić protokołu z rozprawy o rozwód, z którego sposób pobierania świadczenia Dobry Start.
Następnie oznajmia, że świadczenie to nie było nienależnie pobrane za wskazany w decyzji okres, a ponadto organy nie wskazały i nie uzasadniły, którego naruszenia z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. dopuściła się skarżąca. Chociaż świadczenie przysługuje matce, ojcu, czy opiekunowi, to w istocie świadczenie to ma służyć dziecku. W konsekwencji więc okoliczność, na co faktycznie zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne. Skarżąca pobierała świadczenie i zaspokajała z tych środków potrzeby dziecka, wspierała jego wychowanie i rozwój. Miała przekonanie, że ojciec dziecka to akceptuje, gdyż ustalili to na rozprawie w 31 sierpnia 2022 r. Pobierane przez skarżącą świadczenie było przeznaczane w całości na zaspokajanie potrzeb jej małoletniej córki L.S. (co nie zostało to zakwestionowane przez organ), przy pełnej wiedzy byłego męża, że świadczenie to pobierane jest w pełnej kwocie przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092), dalej jako "rozporządzenie". W myśl bowiem art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.), dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny", Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu wsparcia rodzin z dziećmi, w tym w szczególności sposób i tryb obsługi świadczeń przyznanych na podstawie tego programu oraz składania wniosku i załączników do wniosku o przyznanie tych świadczeń, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu.
W związku z tym, uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 514), ustanowiono rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, którego szczegółowe warunki realizacji określa właśnie ww. rozporządzenie.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092) świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia natomiast świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko (pkt 1) oraz osobom uczącym się - raz w roku (pkt 2). Świadczenie dobry start przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się wieku określonego w § 4 ust. 2.
Celem przedmiotowego świadczenia jest zatem częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka.
Jak stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Stosownie do treści § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:
1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;
3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.
Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia).
W rozumieniu § 30 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735).
Takie stanowisko wspiera także treść przepisu art. 187a ust. 2c pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze, który stanowi, że w przypadku gdy Rada Ministrów postanowi, że składanie wniosku i załączników do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, wnoszenie innych pism w sprawie tych świadczeń lub doręczanie decyzji, informacji, postanowień, zawiadomień, wezwań, zaświadczeń i innych pism w sprawie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, odbywa się wyłącznie w drodze elektronicznej - w zakresie tym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl jednej z podstawowych zasad wykładni, wyjątki interpretuje się ścieśniającą, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od stonowania przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych opartych o przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych kształtujących prawa i obowiązki stron.
Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia RM) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę do weryfikacji rozstrzygnięć różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego.
Wobec powyższego organ wydając decyzję administracyjną o zmianie/uchyleniu przyznanego stronie prawa do świadczenia dobry start czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Wynika z nich natomiast, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 k.p.a.
Wśród obligatoryjnych elementów kształtujących treść decyzji administracyjnej w art. 107 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por: R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym - z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. GSP 2020/2/113-132) konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513).
Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać. Motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się bowiem wyłącznie do przytoczenia– treści § 5 ust. 2 rozporządzenia i wskazania, że skarżąca powinna otrzymywać 150 zł świadczenia dobry start oraz stwierdzenia, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start w kwocie 300 zł pomniejszone o 150 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, które skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując numer sprawy. Ogólnikowa i lakoniczna treść rozważanej decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dość, że jedną decyzją zmienił wysokość przyznanego świadczenia dobry start, to jeszcze uznał je za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu nie wyjaśniając, który konkretnie z trzech przypadków unormowanych w § 29 ust. 2 rozporządzenia miał zastosowanie wobec skarżącej i z jakich przyczyn. Przepis § 29 ust. 2 rozporządzenia, co wyraźnie umknęło uwadze organu pierwszej instancji normuje odrębnie w trzech punktach przypadki, których wystąpienie ustawodawca uważa za nienależnie pobrane świadczenie. Strona ma więc prawo poznać motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, co w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej jest ewidentnie niemożliwe. Tak naprawdę przez brak wyodrębnienia sentencji z treści decyzji nie wiadomo w jakim przedmiocie orzekał ZUS.
Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów koncentrujących się przede wszystkim na wadliwym uznaniu za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start, w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania jedynie uzasadnił za organ I instancji decyzję i to w sposób nie wystarczający, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na wynik sprawy. W tym miejscu zaakcentować zatem należy, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie, jak zostało to już wyżej zaakcentowane, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki orzeczenia o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start przyznanego w informacji wysokości przyznanego świadczenia dobry start. Niemniej jednak w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do kwestionowanego w odwołaniu uznania za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia dobry start na rachunek ZUS, o czym jednocześnie orzekł organ pierwszej instancji. Nie wiadomo zatem, czy organ odwoławczy podzielił i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czy też działanie organu pierwszej instancji zostało przezeń uznane za wadliwe i ewentualnie z jakich przyczyn. Postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 1 pkt 4,5, i 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W okolicznościach sprawy wobec treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów ZUS należy wskazać, że decyzja administracyjna musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego, która ma zastosowanie do orzekania o prawach czy też obowiązkach adresata decyzji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.
Nie zależnie od powyższych błędów Sąd zauważa, że organy w niniejszej sprawie zastosowały literalną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia, co skutkowało ustaleniem, że orzeczona wyrokiem sądu opieka naprzemienna nad dzieckiem, zobowiązuje organy do przyznania świadczenia w połowie jego wysokości każdemu z rodziców, który wystąpi ze stosownym wnioskiem, bez względu na to, że 31 sierpnia 2022 r., w trakcie rozprawy przed Sądem Okręgowym w Łodzi rodzice L. S. oświadczyli, że wszelkie świadczenia socjalne w postaci 500+, 300+ będzie pobierała skarżąca.
W ocenie sądu stanowisko organów nie może zyskać akceptacji.
Sąd stoi na stanowisku że § 5 ust. 2 rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawa do świadczenia w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej w danym roku, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Jak już sąd wskazał wyżej, celem przedmiotowego świadczenia jest częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka. Stanowisko, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego świadczenie na dziecko powinno być przyznane drugiemu z rodziców tylko w połowie wysokości skutkuje pozbawieniem dziecka wsparcia w pełnej wysokości, co kłóci się z celem powołanej wyżej regulacji Stanowisko organów w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia w treści rozporządzenia. Jeżeli rodzice ustalili, że świadczenie będzie pobierane tylko przez jednego z nich, to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, w taki sposób jak to zrobiły organy w badanej sprawie, tj. poprzez ustalenie świadczenia w wysokości połowy kwoty dla jednego z rodziców.
W rozpatrywanej sprawie, wprawdzie zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r., opieka nad dziećmi, w tym L.S. wykonywana jest naprzemiennie przez oboje rodziców, to jednak nie jest sporne, że ojciec dziecka świadomie zrezygnował z otrzymywania świadczenia "Dobry start", co znalazło wyraz we wspomnianym wyżej porozumieniu. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że w okresie świadczeniowym 2023/2024 zawarte porozumienie przestało obowiązywać, na co wskazuje także to, że w owym okresie ojciec dziecka nie złożył wniosku o świadczenie "Dobry start". Powyższego nie zmienia także okoliczność, złożenia, 15 lipca 2024 r., przez ojca dziecka wniosku w kolejnym okresie świadczeniowym 2024/2025, już tylko z tego względu, że dotyczył on innego okresu świadczeniowego.
W konsekwencji wyjaśnić należy, że wydanie decyzji zmieniającej prawo do świadczenia "Dobry start", nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem wspomnianego porozumienia. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że świadczenie za sporny okres nie mogłoby już zostać przyznane ojcu dziecka, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach rozporządzenia. Pobieranie przez skarżącą świadczenia "Dobry start" na dziecko w pełnej wysokości, przy akceptacji drugiego rodzica, realizowało cel rozporządzenia i zabezpieczało potrzeby dziecka.
Podkreślić trzeba, że charakter i cel przedmiotowego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka. Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni rozporządzenia, narusza konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji.
Rozporządzenie wprawdzie przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia "Dobry start", zgodnie z § 15 ust 4 rozporządzenia, jednakże należy zaznaczyć, że decyzja uchylająca/zmieniająca prawo do świadczenia "Dobry start", o której mowa w § 15 ust 4 rozporządzenia, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie przywołanego § 15 ust 4 rozporządzenia nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia "Dobry start" już wcześniej skonsumowanego, czyli świadczenia już pobranego. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia "Dobry start" nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (§ 29 rozporządzenia). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia "Dobry start" nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), zmianie wysokości świadczenia i ewentualnie nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone w dotychczasowej niezmienionej wysokości.
W niniejszej sprawie świadczenie "Dobry start" dotyczyło roku szkolnego 2023/2024, zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana 11 września 2024 r., a więc po skonsumowaniu świadczenia. W związku z tym organ zmienił, a faktycznie uchylił skarżącej wstecznie - w części, prawo do świadczenia "Dobry start", które zostało już wcześniej skonsumowane, co w świetle wskazanego przepisu nie było możliwe.
Mając powyższe na uwadze, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji