II SA/Gd 299/03

II SA/Gd 299/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /sprawozdawca/
Jan Jędrkowiak /przewodniczący/
Krzysztof Ziółkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 380/06 - Wyrok NSA z 2007-06-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.),, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) nakazał panu M. R. rozebrać zlokalizowaną na posesji przy ul. [...] w G. i wykonaną bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę:
1. przybudówkę wejściową o wymiarach 2,40 m x 3,05 m (wysokość wew. 2,58 m), z bloczków gazobetonowych gazobetonowych i dachem trój spadowym w konstrukcji drewnianej krytym papą, obudowaną do budynku od strony frontowej,
2. nadbudowę domu w kondygnacji poddasza od strony frontowej (z bloczków gazobetonowych, stropodach drewniany, kryty papą) o wymiarach 5,3 m x 4,0 m (wysokość wew. - przy ścianie zewnętrznej ok. 2,60 m).
Ponadto organ poinformował stronę o obowiązku uporządkowania terenu po dokonaniu rozbiórki, powiadomieniu o jej przeprowadzeniu właściwy organ oraz, że nie wykonanie obowiązku rozbiórki spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonej wizji stwierdzono, że inwestor na przestrzeni września, października i listopada 2001 r. samowolnie wybudował przybudówkę oraz nadbudowę domu w kondygnacji poddasza - o pełną kondygnację, na całej szerokości budynku i około połowie jej długości. Prace ukończył w listopadzie 2001r. i dokonał ich bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto M. R. nie uzgodnił wykonanej inwestycji z Służbami Ochrony Zabytków. Działka, na której dokonano samowoli budowlanej znajduje się bowiem w granicach obszaru objętego strefą "A"- ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje między innymi ochrona historycznej skali zabudowy, kształtu bryły i architektury budynków zgodnie z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W. z dnia 17 listopada 1994 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. R., który wywodził, że nadbudowa domu w poziomie poddasza rozpoczęta została w 1993 r., a prace zakończono w 2001 r., co było spowodowane zamiarem ujednolicenia zabudowy na ul. [...], bowiem przedmiotowy budynek znajduje się w zabudowie szeregowej, w której pierzeja na poziomie poddasza w większości jest zabudowana w ten sam sposób. W ocenie odwołującego zagospodarowanie poddasza poprzez wprowadzenie szczytowych ścian jest dla całej ulicy budynków uzasadnione.
M. R. wskazał także, iż wykonane w 2001 r. prace budowlane przy przybudówce były pracami wykończeniowymi, których przeprowadzenie było konieczne z powodu zniszczeń powstałych po powodzi z 2001 r.
Odwołujący twierdził, że prace konstrukcyjne poddasza i przybudówki wykonał w trakcie obowiązywania starego Prawa budowlanego, a prace wykonane w 2001 r. były pracami wykończeniowymi, których przeprowadzenie było konieczne z powodu powodzi.
W związku z powyższym wniósł o rozważenie możliwości legalizacji powyższych robót.
Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego.
Nadto odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie możliwe jest uwzględnienie oświadczenia inwestora o zmianie daty rozpoczęcia wyżej wymienionych robót z 2001 r. na rok 1993 r., bowiem ze zdjęć wykonanych w dniu 4 października 2001 r. przez Biuro Konserwatora Zabytków UM wynika, że w dniu wykonania zdjęcia nie istniała jeszcze nadbudowa poddasza od strony frontowej, natomiast przybudówka wejściowa posiadała jedynie ściany. W związku z powyższym, wniesione w odwołaniu argumenty, poświadczone przez sąsiadkę, są niezgodne z prawdą i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji.
WINB wskazał ponadto, że w dniu 20 października 1997 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w G. przy ul. [...], co świadczy, że zostały podjęte pewne czynności rozpoczynające proces inwestycyjny i że sprawca był świadom obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Jednakże decyzja ta nie mogła być podstawą do wykonania robót budowlanych.
Skargę na decyzję WINB wniósł do Naczelnego sądu Administracyjnego M. R. żądając jej uchylenia i wstrzymania wykonania oraz skierowania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji nie uwzględnienie istotnego dla sprawy faktu, iż sprawa samowolnej nadbudowy budynku nr [...] przy ul. [...] przyległego do jego budynku nr [...] została skierowana przez WINB do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśniał, iż w 1987 r. do budynku przy ul. [...] dobudowany został ganek z zadaszeniem bez ścian bocznych osłonowych. Dopiero w 2001 r. wykonano ścianki osłonowe do istniejącego ganku tworząc wymagany przepisami prawa budowlanego wiatrołap wejściowy do budynku, poprawiający warunki cieplne i estetyczne.
Nadto wskazał, iż w 2001 r. na skutek powodzi i kilkudniowego zalania mieszkania uległ zniszczeniu cały dach przedmiotowego budynku (pokrycie z dachówkami wraz z konstrukcją budynku). W związku z zaistniałą sytuacją skarżący przystąpił do awaryjnej naprawy i remontu dachu. W tym czasie zmienił wysokość poddasza, wznosząc istniejącą ścianę o trzy pustaki i kryjąc dach papą. W ocenie skarżącego było to uzasadnione, gdyż nie wykonanie podniesienia ścian budynku spowodowałoby zacienienie mieszkania M. R. przez sąsiedni budynek nr [...].
Obecny kształt poddasza, w opinii skarżącego nie zasłania słońca budynkowi sąsiedniemu.
M. R. twierdził ponadto, iż rozpatrzenie jego sprawy jest ściśle związane z rozpatrywaną sprawą samowoli budowlanej dotyczącej budynku nr [...] przy ul. [...] oraz, że wykonanie prac w trybie awaryjnym uniemożliwiło mu uzyskanie w odpowiednim czasie dokumentacji powykonawczej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nadmienił także, że wykonując dach nawiązał do architektury istniejącej zabudowy.
W odpowiedzi na skargę WINB wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, że argumenty dotyczące awaryjnego przeprowadzenia robót oraz dostosowania obiektu do sąsiedniej zabudowy nie mogą zostać uwzględnione, bowiem inwestor nie dopełnił wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego popełniając tym samym samowolę budowlaną.
Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, iż ganek z zadaszeniem istniał już od 1987 r., i że w 2001 r. został tylko obudowany ościami osłonowymi. Jest to sprzeczne z materiałem dowodowym, z którego wynika (zdjęcie z dnia 4 października 2001r. wykonane przez Biuro Konserwatora Zabytków UM, że w trakcie wznoszenia ścian przybudówki nie było zadaszenia. W ocenie organu, jeśli takie zadaszenie istniało w okresie wcześniejszym, to przed wykonaniem przybudówki w obecnej postaci zostało rozebrane. Wykonanie przybudówki "od nowa" wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego brak skutkuje nakazem rozbiórki zgodnie z art. 48 prawa budowlanego.
Nadto organ wyjaśnił, że sprawa nadbudowy poddasza budynku sąsiedniego na ul. [...] jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu i nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Ponadto art. 49 ust l tego prawa stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Z przytoczonej wyżej normy prawnej wynika w sposób jednoznaczny, że sama realizacja obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zobowiązywała właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki i to niezależnie od przyczyn, dla których inwestor zdecydował się na samowolne rozpoczęcie i wykonanie robót budowlanych, polegających na powiększeniu istniejącego budynku mieszkalnego.
Należy wskazać, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi także podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2001 r., III RN 89/00, OSNP 2001124/705) W sprawie tej rozbudowy, wykonanej w miesiącach wrzesień-listopad 2001r., postępowanie wszczęto w listopadzie 2001 r., a zatem brak było podstaw do stosowania przepisu art. 49 ust 1 ustawy.
Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. Wynika z nich, że M. R. samowolnie wybudował część budynku, to jest przybudówkę oraz nadbudowę domu w kondygnacji poddasza - o pełną kondygnację, na całej szerokości budynku i około połowie jej długości. Prace ukończył w listopadzie 200l r. dokonując ich bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie podlega wątpliwości fakt, że jeszcze w dniu 4 października 2001 r. skarżący nie rozpoczął prac związanych z realizacją nadbudowy domu, natomiast przybudówka w tym czasie posiadła jedynie ściany boczne, na co jednoznacznie wskazują zdjęcia zrobione przez Biuro Konserwatora Zabytków UM z dnia 4 października 2001 r. (por. karta nr 2 akt organu pierwszej instancji). Natomiast po przeprowadzeniu oględzin w dniu 22 listopada 2001 r. stwierdzono istnienie nadbudowy i przybudówki domu nr [...] przy ul. [...].
Wskazać należy także, iż w dniu 20 października 1997 r. M. R. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki, co wskazuję, że był on świadomy treści przepisów prawa regulującego proces inwestycyjny.
W świetle tych okoliczności, zarówno fakt samowoli budowlanej, jak i świadomość skarżącego, dotyczącej naruszenia prawa nie budzą wątpliwości.
Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego.
Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.
Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zatem należy stwierdzić, iż organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, przestrzegając zasad i przepisów k.p.a. oraz prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie niemożliwe jest także zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. które mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., IV SA 228/98, LEX nr 54751). W przedmiotowej sprawie bezspornie mamy do czynienia z samowolnie wybudowaną częścią budynku.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, iż ani funkcja i wygląd tego obiektu nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy dotyczący jego wybudowania bez pozwolenia na budowę. Podstawową i wyłączną okolicznością przesądzającą obowiązek właściwego organu orzeczenia rozbiórki jest wzniesienie obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. ( tj. po dniu 1 stycznia 1995 r.) i nieposiadania przez inwestora wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001r., IV SA 413/99, LEX nr 54750).
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.