II SA/Gd 297/25

II SA/Gd 297/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. i A. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 roku, nr WOP.7722.38.2024.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia 7 lutego 2024 r., nr IK.5140.18.2023; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. R. i A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. R. i A. R. (dalej: "skarżący", "strony") wnieśli skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "WINB") z 13 marca 2025 r., nr WOP.7722.38.2024.GD, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (dalej: "organ I instancji", "PINB")
z 7 lutego 2024 r., nr IK.5140.18.2023, i wstrzymano roboty budowlane oraz poinformowano inwestorów i współwłaścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Na skutek doniesienia skierowanego do PINB w sprawie samowolnej zabudowy na działce nr [....] w miejscowości C., obręb M., gmina B., organ I instancji ustalił, że współwłaścicielami działki są B. S. i P. S. Po przesłuchaniu w dniu 27 września 2023 r. P. S., organ ustalił listę osób, którym właściciel udzielił zgody, poprzez zawartą umowę ustną, na usytuowanie zabudowy w obrębie przedmiotowej działki. Jedną z osób była J. R., którą w dniu 5 stycznia 2024 r. poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz planowanym terminie przeprowadzenia oględzin.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 31 stycznia 2024 r. ustalono, że na działce usytuowany jest wolnostojący, parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 40,29 m2. Jest to obiekt o konstrukcji stalowej szkieletowej, z dachem płaskim pokrytym blachą, ustawiony i ustabilizowany na betonowych bloczkach ułożonych bezpośrednio na gruncie. Do budynku przylegają: drewniany taras o powierzchni zabudowy 11,23 m2 oraz dwa schowki. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Inwestorami budowy są J. R. oraz A. R., a budowa została zrealizowana w maju 2018 r. bez uzyskania tytułu prawnego, tj. zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.
W tym stanie faktycznym PINB - postanowieniem z 7 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane" lub "ustawa", wstrzymał budowę wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 40,29 m2, wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 11,23 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...], w miejscowości C., obr. ewid. [...], gmina B., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu przedmiotowy obiekt budowlany wypełnia dyspozycję przepisów dotyczących budowy obiektów na zgłoszenie. W świetle obowiązujących przepisów, budowa przedmiotowego obiektu wymagała co najmniej dokonania skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy. W uzasadnieniu zawarto też informację w trybie art. 48 ust. 3 ustawy o możliwości złożenia wniosku o legalizację i ewentualnej opłacie legalizacyjnej wyliczonej na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W zażaleniu od tego postanowienia inwestorzy zakwestionowali ustalenie, że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem. Wskazali, że może on być swobodnie transportowany, a jego posadowienie na działce jest tymczasowe. Obiekt ten został zakupiony w maju 2018 r. jako przyczepa mobilna – domek holenderski na kołach i taką funkcję cały czas spełnia, tj. może on być swobodnie przesuwany i co najmniej ma charakter tymczasowy. Nie jest on więc budynkiem i nie jest trwale związany z gruntem, a to powoduje, że nie wymaga zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę. Ponadto nieprawidłowa jest też podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, gdyż adekwatny ewentualnie w sprawie jest art. 50 Prawa budowlanego. Do zażalenia załączono kopię faktury zakupu z 23 maja 2018 r.
Na skutek rozpoznania zażalenia WINB - postanowieniem z 13 marca 2025 r. - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i w tym zakresie wstrzymał roboty budowlane przy budowie bez wymaganego zgłoszenia wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej - typowego domku holenderskiego, o powierzchni zabudowy 40,29 m2, wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 11,23 m2, posadowionego na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie na działce nr [...], w miejscowości C., obręb ewid. [...], gm. B. oraz poinformował inwestorów (imiennie) oraz innych współwłaścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu wskazano, że dla działki nr [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą
nr IV-33/99 Rady Miejskiej w Brusach z 24 maja1999 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 47, poz. 188). Ponadto działka położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują przepisy określone w Uchwale nr 144/VIl/l 1 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz.1459 ze zm.).
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zgodnie natomiast z obecnie obowiązującym przepisem art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:
a) do 35 m2,
powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m
- przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Wyjaśniając kwestię trwałego związania spornego obiektu z gruntem WINB stanął na stanowisku, że bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, przy ustawieniu tzw. domku holenderskiego na gruncie, może być traktowane jako posadowienie obiektu na fundamentach punktowych, co uzasadnia przyjęcie, że doszło do wykonania budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
W związku z tym organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt posadowiony na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie – fundamentach punktowych, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tworzącym z dobudowanym tarasem konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,39 m x 2,56 m funkcjonalną całość. Zatem obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty, a jego posadowienie wymagało zgłoszenia robót budowlanych, czego inwestorzy nie dokonali. W dacie posadowienia budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w dacie orzekania wymagał dokonania zgłoszenia, stąd zasadne jest prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
Jednocześnie zauważono, że choć w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarto informację o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, wniosku o legalizację i konieczności naliczenia opłaty legalizacyjnej (w przypadku złożenia takiego wniosku), to przepisy dotyczące naliczenia opłaty legalizacyjnej zostały podane jak dla obiektu, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem do naliczenia opłaty za legalizację przedmiotowego budynku zastosowanie znajduje przepis art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którym wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 4-10,12 oraz 14-18 i 29 - wynosi 5000 zł. Ponadto organ doprecyzował podmiot, który uprawniony jest do złożenia takiego wniosku i poinformował o możliwości jego złożenia zarówno przez inwestorów, jak i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...].
W skardze skarżący ponownie zakwestionowali ustalenie, że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem wskazując, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń co do rzekomego częściowego zagłębienia bloczków betonowych w gruncie. Zdaniem skarżących obiekt ten może być swobodnie transportowany, a jego posadowienie na działce jest tymczasowe. W konsekwencji w sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku przeprowadzonej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Przedmiotowe postępowanie dotyczy domku holenderskiego o wymiarach 10,98 m x 3,67 m wraz z dobudowanym tarasem o wymiarach 4,39 mx 2,56 m, posadowionego na terenie działki nr [...] w miejscowości C., obręb [...] gmina B., należącej do B. S. i P. S., zrealizowanego przez skarżących. Obiekt ten pełni funkcję rekreacji indywidualnej i posiada instalację elektryczną. Wspomniany obiekt budowlany umiejscowiony został na betonowych bloczkach stojących bezpośrednio na gruncie. Osią sporu pomiędzy skarżącymi a organami nadzoru budowlanego jest to, czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną skarżących jako sprawców samowoli, a przez to również na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji dokonał w sposób nieprawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wynikiem czego było wadliwe zakwalifikowanie spornej zabudowy jako budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organy uznały bowiem, że betonowe bloczki, jako częściowo zagłębione w gruncie, stanowią fundament punktowy, co przesądza o trwałym związaniu z gruntem obiektu.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy nadzoru budowlanego postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Zmiany te skutkowały tym, że aktualnie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji wymaga to poprawnej kwalifikacji samowolnej zabudowy i oceny jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy czym, jak słusznie wskazał WINB, co do zasady naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Powyższe oznacza, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, w jakiej dacie miało miejsce posadowienie na działce spornego obiektu, tj. w maju 2018 r. W tym okresie bowiem skarżący zakupili domek i dokonali jego posadowienia na działce. Natomiast dokonując kwalifikacji obiektu organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że zrealizowana zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który w dacie budowy wymagał uzyskania powolnienia na budowę, zaś w dacie badania samowoli - zgłoszenia. Z kolei skarżący akcentują możliwość przemieszczenia domku holenderskiego oraz tymczasowy charakter jego posadowienia i z tego wywodzą, iż obiekt ten nie podlega przepisom Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczna z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który na przestrzeni lat stale stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty. Natomiast w myśl art. 3 pkt 5 ustawy, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Wskazania wymaga, że w ocenie Sądu domek holenderski nie jest ani budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ani obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem jest innym obiektem budowlanym. Spełnia bowiem funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, posiada niezbędne instalacje, by zapewnić warunki pobytu ludzi dla celów rekreacji, wykonany jest z gotowych wyrobów budowlanych (okna, drzwi, konstrukcja stalowa, ściany, dach). Nie trzeba go budować, bo jest już kompletny. Wystarczy go umiejscowić na działce i będzie - jako obiekt budowlany - gotowy do tego by spełniać założoną funkcję rekreacji indywidualnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2025 r. IV SA/Po 91/25, CBOSA).
Odnosząc się zaś do kwestii posiadania przez ten obiekt fundamentów i trwałości związania z gruntem, Sąd orzekający podziela wypracowany w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. NSA z: 26 lutego 2025 r. sygn. II OSK 1739/22, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki NSA z : 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Fundament jako element obiektu budowlanego jest natomiast kluczowy dla budynku, o czym wyraźnie stanowi
art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt budowlany – domek holenderski, wbrew ustaleniom organów, nie stanowi budynku. Nie ma bowiem fundamentu, ponieważ posadowiony jest jedynie na bloczkach betonowych, które są tylko częściowo zagłębione w gruncie (wynika to ze zdjęć załączonych do akt sprawy) i wraz z tarasem zapewniają jego stabilność. Elementy te mogą świadczyć o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem lecz nie stanowią – wbrew stanowisku organów, fundamentu.
W tym miejscu zauważyć należy, że ustawodawca nie ustanowił legalnej definicji fundamentu. Brak legalnej definicji pojęcia "fundament" skutkuje koniecznością ustalenia jego zakresu z odwołaniem się do dyrektyw wykładni językowej nakazującej przyjąć znaczenie nadawane danemu pojęciu w języku potocznym. W języku tym przyjmuje się, że pojęcie "fundamentów" oznacza "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Oznacza to, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku" – dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Takiego fundamentu w ocenie Sądu przedmiotowy obiekt budowlany nie posiada. Stanowi zatem tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.
Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących trwałość związania spornego obiektu z gruntem, Sąd wyjaśnia, że tymczasowy obiekt budowlanym może ale nie musi być trwale związany z gruntem. Nie przesądza to bowiem o jego kwalifikacji. Z treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, że tymczasowe obiekty budowlane to także takie obiekty, które nie są trwale związane z gruntem, np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe, przy czym redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, a więc np. przyczep, domków holenderskich, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz z a 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, CBOSA).
Odnośnie zatem do funkcji tego obiektu, czy celu jaki realizuje - wskazać należy, że niewątpliwie realizuje on cel rekreacyjny. W szczególności nie kwestionują tego celu skarżący. Sąd podziela też pogląd, że posadowienie takiej przyczepy mobilnej – domku holenderskiego na gruncie, w określonym miejscu, w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne, czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości, jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy budowa jest dopuszczalna jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Z obowiązującego w dacie budowy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wynikało, że nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym a contrario, budowa z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - a więc posadowienie domku holenderskiego w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jego przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w ww. okresie - wymagała uzyskania pozwolenia na budowy. Te same warunki obowiązywały w dacie orzekania przez organy. Z obowiązującego w tym czasie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego wynika bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Natomiast fakt braku woli przemieszczenia spornego domku holenderskiego wynika z okoliczności sprawy – niewątpliwie istnieje on na działce od ponad 180 dni (posadowiono go w maju 2018 r.), a ponadto posiada podłączenie do instalacji elektrycznej oraz jest obudowany tarasem i dwiema szopkami gospodarczymi. W takim wypadku ewentualne przemieszczenie go w inne miejsce wymaga przygotowań, a sposób zagospodarowania przestrzeni wokół obiektu przeczy transportowemu celowi domku i wskazuje na jego stałe posadowienie. Posadowienie spornego obiektu przez okres przekraczający 180 dni na ww. działkach przesądza, że jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował tryb z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym – zamiast punktu 2. tego artykułu (dotyczącego budowy bez zgłoszenia), powinien zastosować przepis zawarty w punkcie 1. cytowanej ustawy, stanowiący, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nieprawidłowo natomiast sklasyfikował przedmiot postępowania, błędnie przyjmując, że postępowanie dotyczy budynku. Oba orzekające w sprawie organy, zdaniem Sądu, nie oceniły należycie bloczków betonowych w kontekście funkcji fundamentów. W toku postępowania administracyjnego forsowano stanowisko, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych (częściowo zagłębionych w ziemi) umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem obiektu i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
W związku z powyższym zasadne było uznanie, iż sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych. Organy dokonały zatem błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, naruszając w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie uwzględniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowo oceniły dowodów zebrane w sprawie, dokonując nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały zatem wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce.
Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz dotknięte tymi samymi wadami prawnymi postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 i art. 210 p.p.s.a., zasądzając od PWINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy.
Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.