II SA/GD 294/24

II SA/Gd 294/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg E. S.-F. i K. F. oraz E. G., M. G., H. J., J. S. i S. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2024 r., nr WOP.7721.293.2015.MK w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 4 listopada 2022 r., nr PINB-7141/160/001-6/03; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących E. S.-F. i K. F. kwotę 1.014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących E. G., M. G., H. J., J. S. i S. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 2 czerwca 2001 r. Wspólnota Mieszkaniowa (dalej: "Wspólnota") zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Sopocie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o nieprawidłowościach przy rozbudowie budynku przy ul. [...] w S. przez właścicieli mieszkania nr [...], tj. A.O. i L. O. (dalej: "Inwestorzy").
Pismem z 31 lipca 2001 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieprawidłowości występujących przy realizacji dobudówki do budynku przy ul.[...] w S. przez Inwestorów.
Postanowieniem z 12 września 2001 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał prowadzenie przez Inwestorów robót budowlanych polegających na rozbudowie mieszkania nr [...] przy ul. [...] w S. w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem wykonanych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z 18 maja 1994 r.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorów Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 29 października 2001 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z 27 marca 2002 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał A. O. dostarczenie w terminie do 10 czerwca 2002 r.,
w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem rozbudowy mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego
z prawem, wskazanych w decyzji dokumentów.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wspólnotę WINB decyzją z 3 lipca 2002 r. uchylił ją i nakazał Inwestorom przedłożenie, w terminie do
30 września 2022 r., wyszczególnionych w decyzji dokumentów.
Decyzją z 19 grudnia 2003 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorom zaniechanie dalszych robót polegających na dobudowie pokoju do mieszkania nr [...] przy ul. [...] w S.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorów WINB decyzją z 2 lutego 2004 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z 9 lutego 2007 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 18 maja 1994 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku polegającą na budowie pokoju do mieszkania nr [...] w S. przy ul. [...] na działce nr [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem projekt inwestycji nie został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Sopocie (dalej: "Konserwator").
Decyzją z 5 maja 2008 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i K. F. (nabywcom mieszkania nr [...] przy ul. [...] w S.) wykonać rozbiórkę rozbudowanej części tego mieszkania, tj. wykonać rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej części mieszkania nr [...] od strony północno-zachodniej (działka nr [...], obręb [...]) o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m oraz odtworzyć murowany fragment ściany osłonowej z otworem okiennym na parterze po stronie zachodniej budynku.
Decyzją z 16 stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji WINB z 3 lipca 2002 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wskazując na niedopuszczalność wielokrotnego nakładania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia przez zobowiązanego dokumentów.
Uwzględniając powyższe WINB decyzją z 12 sierpnia 2009 r. uchylił decyzję PINB
z 27 marca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym samym dniu WINB wydał decyzję uchylającą decyzję PINB z 5 maja
2008 r. nakładającą na E. S. i K. F. obowiązek wykonania rozbiórki dobudowanego pokoju i odtworzenia fragmentu ściany osłonowej z otworem okiennym, wskazując na konieczność zastosowania odpowiednich przepisów przejściowych.
Decyzją z 11 grudnia 2009 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i K. F. wykonać rozbiórkę rozbudowanej części mieszkania nr [...] przy ul. [...] w S., tj. wykonać rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej części mieszkania nr [...] od strony północno-zachodniej (działka nr [...], obręb [...]) o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m oraz odtworzyć murowany fragment ściany osłonowej z otworem okiennym na parterze po stronie zachodniej budynku.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. S. i K. F. WINB decyzją z 12 kwietnia 2010 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w dniu 29 lipca 2010 r., na podstawie
art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą E. S. i K. F. wykonanie rozbiórki murowanej, dwukondygnacyjnej rozbudowanej od strony północno-zachodniej części mieszkania nr [...], o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,6 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m, usytuowanej w wielorodzinnym budynku przy ul. [...] w S. (działka nr [...], obręb [...]) oraz odtworzenie murowanego fragmentu ściany osłonowej od strony północno-zachodniej budynku.
Decyzją z 15 lutego 2011 r. WINB uchylił decyzję PINB z 29 lipca 2010 r.
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 6 listopada 2015 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i K. F. rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej (zagłębionej w gruncie i nadziemnej) dobudówki do mieszkania nr [...] o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m usytuowanej od strony północno-zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S.
Powyższa decyzja stała się ostateczna, jednakże decyzją z 21 listopada 2016 r. WINB, działając z urzędu, stwierdził jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i K. F. rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej (zagłębionej i nadziemnej) dobudówki do mieszkania nr [...] o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m, usytuowanej od strony północno-zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S.
Powyższa decyzja stała się ostateczna, jednakże decyzją z 24 września 2020 r. WINB, na wniosek E. S. i K. F., stwierdził jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i K. F. doprowadzenie mieszkania nr [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez:
1) rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej (zagłębionej w gruncie i nadziemnej) dobudówki do mieszkania nr [...] o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m usytuowanej od strony północno-zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.,
2) odtworzenie murowanej ściany zewnętrznej, zachodniej na parterze budynku w miejscu istniejącej rozbudowy z otworem okiennym z drewnianą stolarką okienną dostosowaną wyglądem do okien w elewacji zachodniej budynku (o wymiarach ok. 1,7 m x 2 m).
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. S. i K. F. WINB decyzją z 17 września 2021 r. uchylił ją w całości
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji powinien uzyskać opinie służb konserwatorskich co do możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy oraz zweryfikować swoje stanowisko w kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.
WINB zwrócił również uwagę, że inwestorami robót budowlanych byli A.O. i L. O., którzy nie posiadają prawa do nieruchomości na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że obecnymi właścicielami lokalu nr [...] są E. S. i K. F., jednak rozbudowana część budynku znajduje się na działce, która stanowi współwłasność wszystkich współwłaścicieli działek nr [...]
i [...]. Zdaniem WINB oznacza to, że w niniejszym przypadku ogół współwłaścicieli nieruchomości dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że wszelkie obowiązki z art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego powinny być nałożone na kolejny podmiot zawarty w art. 52 tej ustawy,
tj. właściciela, czyli w tym wypadku wszystkich współwłaścicieli działki.
Decyzją z 4 listopada 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał współwłaścicielom działek nr [...] i [...] przy ul. [...]
w S., tj. K. D., E. S., K.F., E.G., M. G., H. J., K. K., U. K., S.R. i J. S., doprowadzenie wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez:
1) rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej (zagłębionej w gruncie i nadziemnej) dobudówki do mieszkania nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], o wymiarach
w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m usytuowanej od strony północno-zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S.,
2) odtworzenie murowanej ściany zewnętrznej, zachodniej na parterze budynku w miejscu istniejącej rozbudowy z otworem okiennym z drewnianą stolarką okienną dostosowaną wyglądem do okien w elewacji zachodniej budynku (o wymiarach ok. 1,7 m x 2 m).
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. S. i K. F. WINB decyzją z 15 lutego 2024 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że inwestorami robót budowlanych byli A. O.
i L. O., którzy wykonali przedmiotową rozbudowę w 1994 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 18 maja 1994 r. Rozbudowa została wykonana z istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego tą decyzją, gdyż zgodnie z dokumentacją projektową rozbudowana część budynku projektowana była w kondygnacji piwnicznej i na parterze w kształcie prostokąta o wymiarach w rzucie 4,58 m x 3,18 m, nastąpiła więc zmiana powierzchni zabudowy oraz kubatury.
WINB zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z 18 maja 1994 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę, który decyzją z 9 lutego
2007 r. stwierdził jej nieważność.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że pismem z 11 stycznia 2022 r. PINB zwrócił się do Konserwatora
z prośbą o wydanie opinii/stanowiska dotyczącego możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy budynku przy ul. [...] w S. W odpowiedzi (pismo z 8 lutego 2022 r.) Konserwator negatywnie zaopiniował możliwość legalizacji dobudówki stanowiącej samowolę zarówno budowlaną, jak i konserwatorską. W piśmie tym wskazano m.in., że przedmiotowy budynek widnieje w gminnej i w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co oznacza szczególną ochronę jego tkanki zewnętrznej, w tym pierwotnej bryły, jak również jest położony na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. Ponadto podano, że zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") dla terenu oznaczonego symbolem M-4/01 (karta terenu 01) przedmiotowy budynek stanowi historyczną zabudowę mocno eksponowanego fragmentu północnej pierzei ulicy [...]. Dodatkowo prawo miejscowe wskazuje,
że ochronie podlega właśnie bryła tejże wielomieszkaniowej kamienicy czynszowej, co de facto oznacza, że nie powinny być do niej dostawiane dobudówki. Konserwator podkreślił również, że rzeczona dobudówka nie uzyskała akceptacji organu konserwatorskiego przed jej wybudowaniem. W aktach sprawy organu konserwatorskiego nie ma również wskazania, aby kiedykolwiek nastąpiła akceptacja względem dobudówki o mniejszej powierzchni, jaka niegdyś uzyskała aprobatę organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano, że obecnie prawo miejscowe dopuszcza możliwość zabudowy przedmiotowego terenu w dwudziestu procentach, zgodnie zaś z elektronicznym portalem mapowym powierzchnia budynku wynosi 354 m2. Łączna powierzchnia działek, jakie zajmują bryła główna i przedmiotowa dobudówka wynosi 1.168 m2. Dwadzieścia procent powierzchni terenu posesji wynosi zatem 233,6 m2, co stanowi znacznie mniej niż 354 m2. Podsumowując Konserwator podniósł, że żadna rozbudowa przedmiotowego budynku nie może zostać obecnie zalegalizowana.
WINB wskazał następnie, że pismem z 11 stycznia 2022 r. PINB wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu o wydanie opinii/stanowiska dotyczącego zgodności wykonanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w S.
z zapisami m.p.z.p. (obowiązującego w czasie budowy, tj. planu z 1988 r. oraz aktualnego planu z 2004 r.). W opinii z 29 sierpnia 2022 r. Zastępca Wydziału Urbanistyki
i Architektury Urzędu Miasta Sopotu wskazał, że obecnie na przedmiotowym terenie obowiązuje m.p.z.p. obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. (uchwała Rady Miasta Sopotu nr XIX/356/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r.). Zgodnie z tą opinią: 1) funkcja mieszkaniowa dobudowanej części jest zgodna z funkcją określoną w m.p.z.p., 2) wysokość dobudówki, wynosząca około 6 m nie przekracza wysokości zabudowy ustalonej w m.p.z.p. i jest zgodna z jego ustaleniami, 3) wskaźnik powierzchni zabudowy, wynoszący 30,3%, w odniesieniu do sumy powierzchni działek nr [...] i [...], przekracza wartość dopuszczalną, wynikającą z planu określoną na 20% i nie jest zgodny z jego ustaleniami, 4) minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie może zostać ustalona ze względu na fakt, że organ wydający opinię nie dysponuje żadnymi danymi, które umożliwiłyby precyzyjne określenie jej wielkości, 5) dach, którym przykryta jest rozbudowana część budynku jest dachem płaskim, co nie spełnia ustaleń ww. planu, gdyż ten wymaga krycie dachem skośnym o nachyleniu 40-45° lub mansardowym. Podsumowując w opinii wskazano, że z uwagi na potwierdzoną niezgodność wykonanej samowoli budowlanej w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i rodzaju dachu organ architektoniczno-budowlany zaopiniował negatywnie wykonaną rozbudowę budynku przy ul. [...] w S. na działkach nr [...] i [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem; decyzje wydane w oparciu
o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WINB podniósł, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja, tzn. brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zachodzi w niniejszej sprawie - przedmiotowa rozbudowa narusza nie tylko przepisy dotyczące ochrony zabytków, ale także przepisy m.p.z.p.
WINB wskazał następnie, że inwestorem robót budowlanych byli A. O.
i L. O., którzy nie są już współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Obecnymi właścicielami lokalu nr [...] są E. S. i K. F., jednak rozbudowana część budynku znajduje się na działce, która stanowi współwłasność wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] i [...], co oznacza, że w niniejszym przypadku ogół współwłaścicieli nieruchomości dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Skoro bowiem obowiązek wynikający z art. 51 Prawa budowlanego nie może zostać nałożony na inwestorów, to zgodnie z art. 52 tej ustawy kolejnym podmiotem, na który powinien zostać nałożony ww. obowiązek jest właściciel obiektu.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Odnosząc się do argumentów strony WINB wyjaśnił, że zostały one wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
W skardze na decyzję organu odwoławczego E. G., M. G., H. J., S. R. i J. S. zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego przez niewłaściwe i niepełne określenie przez organ kręgu stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do współwłaścicieli gruntu nie posiadających prawa do wyodrębnionego w budynku samodzielnego lokalu mieszkalnego a rozbudowanego przez właściciela
i nieprawidłowe określenie adresatów decyzji rozbiórkowej, tj. pominięcie wspólnoty mieszkaniowej jako strony, co skutkuje także tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 6 k.p.a. polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie rozważył, do kogo powinna być adresowana decyzja nakazowa doprowadzenia budynku wielorodzinnego mieszkalnego do stanu poprzedniego, którego rozbudowa nastąpiła w związku z przeprowadzeniem robót przez poprzednika właściciela lokalu nr [...], pomimo, że - jak wynika z zaskarżonej decyzji - organ nie podjął się wyjaśnienia zasad zarządu przedmiotową nieruchomością (decyzja nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego),
w konsekwencji nieuzasadnionego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja rozbiórkowa nie może być skierowana do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości oraz pominięcie celowościowego znaczenia treści przepisu i determinującym,
że zaskarżona decyzja powinna być skierowana do osoby gwarantującej wykonanie nakazów określonych w decyzji, podczas gdy skierowanie nakazu do współwłaścicieli działek - jak w rozpatrywanej sprawie - nie gwarantuje jej wykonania;
2. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 1048 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego w zakresie dotyczącym rozbudowy lokalu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy wymieniony przepis precyzuje, do jakiego zakresu kompetencji należy prawo ingerencji ogółu właścicieli
w prawa związane z prawem własności wyodrębnionego lokalu i korzystającego z niego lub jej części.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W skardze na decyzję organu odwoławczego E. S. i K. F., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej:
1. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji
w zakresie zarzutów podniesionych przez Skarżących w odwołaniu, a także niewskazanie w tym zakresie właściwych przepisów prawa, które to uchybienie, nie tylko w sposób rażący, narusza prawa strony, ale w szczególności uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji poprzez sformułowanie dalszych merytorycznych zarzutów do decyzji organu odwoławczego w niniejszej skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego;
2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w sprawie należało zastosować przepis art. 51
ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. nałożenie na stronę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego
z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych;
3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, że dobudówka, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji
o rozbiórce, była sprzeczna z m.p.z.p., podczas gdy z opinii Wydziału Urbanistyki
i Architektury Urzędu Miasta Sopotu z 5 sierpnia 2011 r. wynika, że z punktu widzenia konserwatorskiego planowana dobudowa w obrysie zatwierdzonym w projekcie budowlanym nie burzyła harmonii bryły budynku analogicznie do dobudówki już istniejącej od strony ulicy i dobudówka nie naruszała ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś Konserwator nie stwierdził niezgodności projektu z zapisami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego
w zakresie ochrony bryły budynku w momencie jej budowy;
4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii właściwych organów w celu ustalenia, czy inwestycja naruszała postanowienia m.p.z.p. w momencie budowy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
PWINB w odpowiedzi na skargi, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 5 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 385/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", połączył sprawę ze skargi E. S. i K. F. ze sprawą ze skargi E. G., M. G., H.J., S. R. i J. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 15 lutego 2024 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 294/24, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając o dalszym prowadzeniu połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 294/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) stanowi,
że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 15 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w Sopocie z 4 listopada 2022 r. nakazującą współwłaścicielom działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S., tj. K.D., E. S., K.F., E. G., M. G., H. J., K.K., U.K., S. R. i J. S., doprowadzenie wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez:
1) rozbiórkę murowanej, dwukondygnacyjnej (zagłębionej w gruncie i nadziemnej) dobudówki do mieszkania nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], o wymiarach w rzucie 3,10 x 1,60 x 4,60 x 3,45 x 1,66 x 4,50 m, usytuowanej od strony północno-zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., 2) odtworzenie murowanej ściany zewnętrznej, zachodniej na parterze budynku w miejscu istniejącej rozbudowy z otworem okiennym z drewnianą stolarką okienną dostosowaną wyglądem do okien w elewacji zachodniej budynku (o wymiarach około 1,7 m x 2 m).
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 51 ust. 1 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), który w dacie orzekania przez organy stanowił, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy od wyników postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia czy zaistniał stan niezgodny z prawem w efekcie działań inwestora, skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej
i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego
z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy.
W judykaturze podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego
z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi
o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 620/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że roboty budowlane polegające na dobudowie pokoju do mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym przy
ul. [...] w S. były realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 18 maja 1994 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielającej A. O. pozwolenia na tę dobudowę.
Decyzją z 9 lutego 2007 r. Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem projekt inwestycji nie został uzgodniony
z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Sopocie.
Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego
w stosunku do tej inwestycji, które to postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3, 4 lub 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 62/20).
Realizowanie inwestycji w czasie, gdy pozwolenia na budowę było jeszcze w obiegu prawnym ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w stosunku do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie art. 49f ust. 1) tej ustawy. Wykonanie robót budowlanych nie może być w takim przypadku uznane za samowolę budowlaną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48
i art. 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można mówić
o samowoli budowlanej, gdy do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę inwestor działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej,
a ponadto legitymował się oświadczeniem o prawie do terenu na cele budowlane.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji jest uznawane za okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tzn. oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej decyzję
o pozwoleniu na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do zrealizowanej inwestycji, co wymaga przeprowadzenia pozwolenia naprawczego z art. 51 omawianej ustawy, którego celem jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (zob. A. Plucińska - Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wicenciak, Komentarz do art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (w:) A. Plucińska - Filipowicz, (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2023).
W dalszej kolejności należy wskazać na regulacje zawarte w art. 52 Prawa budowlanego, z których wynika, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone
w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - przypisek Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1).
W świetle przytoczonej powyżej regulacji należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S., która pismem z 2 czerwca 2001 r. zawiadomiła PINB
o nieprawidłowościach przy rozbudowie budynku przy ul. [...] w S. przez właścicieli mieszkania nr [...].
W początkowym etapie postępowania organy prowadziły postępowanie wobec Wspólnoty, jednakże począwszy do decyzji PINB z 4 listopada 2022 r. jako adresata obowiązków nałożonych tą decyzją nie wskazano Wspólnoty, lecz poszczególnych współwłaścicieli działek nr [...] i [...].
Należy zwrócić uwagę, że nakazane w decyzji organu pierwszej instancji
z 4 listopada 2022 r. roboty budowlane dotyczą m.in. części wspólnych budynku przy
ul.[...] w S. ("odtworzenie murowanej ściany zewnętrznej..."). Części wspólne nieruchomości (budynku) pozostają zaś w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, stosownie do przepisów art. 3 ust. 2 ("Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali") oraz Rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ("Zarząd nieruchomością wspólną"). Zasady wynikające z tych przepisów pozostały jednak poza obszarem zainteresowania orzekających w sprawie organów.
Należy również zauważyć, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd,
że wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 51 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt
II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r.
sygn. akt II OSK 3054/18). Wskazuje się również, że właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym może być inicjatorem robót budowlanych ingerujących w części wspólne nieruchomości, ale podejmowanych na rzecz posiadanego, wyodrębnionego lokalu i odpowiada za nie indywidualnie. W takiej sytuacji nie ma podstaw do obciążania skutkami samowoli budowlanej wspólnoty mieszkaniowej, a więc wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2845/20).
Zdaniem Sądu z art. 52 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać generalnego wniosku, że skoro wymienia się w nim m.in. właściciela to w przypadku współwłasności adresatami obowiązków muszą być zawsze wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Okoliczności konkretnej sprawy mogą bowiem przemawiać za zasadnością nałożenia obowiązku na jednego lub kilku współwłaścicieli, co nie będzie stanowiło naruszenia art. 52 Prawa budowlanego.
W realiach rozpoznawanej sprawy Inwestorzy (wykonawcy samowolnych robót budowlanych), tj. A.O. i L. O., zbyli lokal nr [...] przy ul. [...] w S. na rzecz E. S. i K. F. W takiej sytuacji obciążenie obowiązkami Inwestorów jest oczywiście niemożliwe (brak po ich stronie prawa do nieruchomości), dlatego należałoby w tym zakresie nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego obciążyć właściciela nieruchomości. Jednak w przypadku współwłasności, gdy na podstawie podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum) daną częścią wspólną dysponuje jeden ze współwłaścicieli, to obciążanie w takiej sytuacji obowiązkami pozostałych współwłaścicieli, którzy nie uczestniczyli w nielegalnej przebudowie nieruchomości godziłoby w sens sanacyjny powyższej regulacji. W takim przypadku należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu art. 52 Prawa budowlanego i wywieść, że obciążenie nakazem i kosztami przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego dotyczyć będzie tego współwłaściciela, który faktycznie włada daną częścią nieruchomości i który dokonał samowolnej jej przebudowy lub jest sukcesorem takiego stanu rzeczy w związku z nabyciem nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym jako zasługujące na uwzględnienie należało ocenić zarzuty sformułowane w skardze wniesionej przez E. G., M. G., H. J., S. R. i J. S.
Zasadne okazały się również zarzuty sformułowane w skardze wniesionej przez E. S. i K. F.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony
w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8
§ 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno
w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, nie chodzi o to by przytaczać treść czy konkluzje przedłożonych dowodów, ale żeby dokonać ich oceny. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły
u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).
Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r.
sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził,
że powyższym zadaniom organ odwoławczy nie sprostał, prowadząc postępowanie
z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem lakoniczne stwierdzenie zawarte na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji ("Odnosząc się do argumentów strony, tut. organ wyjaśnia,
że zostały one wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy") nie może zostać uznane za prawidłowe - zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego uznania przez organy, że dobudówka była sprzeczna z planem miejscowym, należy zauważyć, że oceny tej dokonano na podstawie zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie orzekania przez organy.
Tymczasem w uchwale z 16 grudnia 2013 r. w sprawie II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/6/89) NSA wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa
w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA podniósł m.in., że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. NSA wskazał, że o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
Należy zauważyć, że w znajdującej się w aktach sprawy opinii z 5 sierpnia 2011 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu wskazał m.in.,
że w dokumentach wydziału znajduje się kopia wskazań Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu, z której wynika wstępna zgoda na wykonanie rozbudowy, można zatem wnioskować, że z punktu widzenia konserwatorskiego dobudowa pokoju w obrysie zatwierdzonym w projekcie budowlanym nie burzyła harmonii bryły budynku, analogicznie do dobudówki już istniejącej od strony ulicy. W opinii tej wskazano również, że pomimo braku decyzji Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu zezwalającej na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym, co było m.in. przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, można stwierdzić, że rozbudowa w takim kształcie została zaakceptowana z punktu widzenia konserwatorskiego i nie naruszała ustaleń obowiązującego wówczas planu (s. 290 akt administracyjnych).
Należy również zwrócić uwagę, że już w decyzji z 12 kwietnia 2010 r. WINB stwierdził, iż w postępowaniu organu pierwszej instancji całkowicie pominięto analizę zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi w momencie budowy przepisami
o planowaniu przestrzennym i bezzasadnie odniesiono się do ustaleń obecnie obowiązującego m.p.z.p. (s. 217 akt administracyjnych). Natomiast w decyzji z 15 lutego 2011 r. organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wykładni uchwalonych m.p.z.p., co oznacza, iż PINB powinien wystąpić do Prezydenta Miasta Sopotu o wydanie opinii w kwestii zgodności wykonanej rozbudowy
z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p., jak i z postanowieniami planu obowiązującego w momencie budowy. WINB zaakcentował, że do rozstrzygnięcia sprawy organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę regulacje korzystniejsze dla inwestora (s. 246v akt administracyjnych).
Starając się zrealizować powyższe wskazania organ pierwszej instancji zwrócił się co prawda do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii w kwestii zgodności wykonanej rozbudowy z postanowieniami m.p.z.p. Nadesłane opinie dotyczyły jednak analizy zgodności przedmiotowej inwestycji wyłącznie z m.p.z.p. obowiązującym w dacie orzekania przez organy.
Końcowo należy powtórzyć, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 omawianej ustawy. Skoro regulacja art. 51 Prawa budowlanego ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 685/15).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd NSA wyrażony
w wyroku z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3116/14, zgodnie z którym wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 388/14 i z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12). W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanej dobudowy.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 51 Prawa budowlanego (prowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania
z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodność dokonanej dobudowy
z zapisami planu miejscowego obowiązującego w momencie wykonywania robót budowlanych) i art. 52 tej ustawy (prawidłowe określenie adresata nałożonego obowiązku) dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) Sąd zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących E. S. i K. F. kwotę 1.014 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).
Natomiast na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Sąd zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących E. G., M.G., H. J., J.S. i S. R. kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.[pic]