II SA/GD 292/24

II SA/Gd 292/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. Ł. i M. Ł. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., nr WOP.7721.218.2021.TA w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 2 listopada 2021r., nr PINB.7141.81.2020, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących T. Ł. i M. Ł. kwotę 1280 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. Ł. i M. Ł. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z dnia 17 stycznia 2024 r., nr WOP.7721.218.2021.TA, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej jako: PINB) z dnia 2 listopada 2021 r., nr PINB.7141.81.2020, w przedmiocie doprowadzenia przebudowanego budynku do stanu poprzedniego.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (w skrócie PINB), z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku przy ul. B. [...] w S. Jak ustalił organ w toku tego postępowania, na działce nr [...] w S., położonej przy ul. B., zlokalizowany jest budynek mieszkalno-biurowy oznaczony nr [...], zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 29 stycznia 2014 r., nr UA.6740.363.2.2013.MJ.5, udzielającą T. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wolnostojącego, podpiwniczonego, z usługą biurową na parterze, instalacją deszczową wraz ze studniami i zjazdem indywidualnym z drogi publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z 25 stycznia 2019 r., nr PINB.7114.77.2018, udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji.
Zrealizowany według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek posiadał trzy kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze). Poddasze stanowiło wysoką, ponad pięciometrową przestrzeń z usztywniającą ramą wewnętrzną wokół ścian w połowie wysokości poddasza.
W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2021 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że w połowie wysokości zaprojektowanej i oddanej do użytkowania kondygnacji poddasza, na zaprojektowanych pierwotnie ramach usztywniających z poziomych belek żelbetowych, na całej powierzchni kondygnacji (z wyjątkiem otworu na schody) wykonano płytę żelbetową wykończoną od góry warstwami podłogowymi. Wykonana przegroda w całości tworzy nowy strop przedzielający dotychczasową przestrzeń kondygnacji poddasza na dwa poziomy użytkowe. Na nowym stropie, na nowo powstałym poziomie użytkowym, wydzielono łącznie 7 nowych pomieszczeń. Pomieszczenia wydzielone są częściowo ścianami działowymi oraz częściowo zabudową wyposażenia (np. szafami o wysokości całej kondygnacji). Każde pomieszczenie posiada odrębne wejście z korytarza. W dniu kontroli trzy pomieszczenia wyposażone były w meble, takie jak łóżka i szafy, jedno pomieszczenie wyposażone było w meble biurowe, jedno w wyposażenie o charakterze gospodarczym (wyposażone w szafę specjalnego użytku), jedno stanowiło saunę z urządzeniami łazienkowymi, a jedno pomieszczenie wyposażone zostało w urządzenia sanitarne WC. Z trzech pomieszczeń istnieje możliwość wyjścia na balkony, a z korytarza istnieje możliwość wyjścia na balkon i dalej na podest prowadzący na dach. Dostęp do pomieszczeń wydzielonych na nowo powstałym poziomie zapewniony został wykonanymi schodami wewnętrznymi. W dniu kontroli pomieszczenia były w stanie wykończonym i nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych.
W trakcie kontroli skarżący wyjaśnił, że wykonanie płyty betonowej na istniejącym ruszcie, ścianek działowych oraz obudowy szaf nastąpiło w 2019 r. po dokonaniu zgłoszenia - do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Sopocie, między innymi wykonania podestów technicznych. Podest techniczny został wykonany nad częścią kondygnacji użytkowego poddasza i stanowi dojście do obsługi windy, obsługi paneli fotowoltaicznych. Skarżący wskazał, że podest został podzielony przez postawienie sauny z wyposażeniem, szafy i szafy specjalnego przeznaczenia. Od strony schodów jest zaś balustrada i nie ma wydzielenia ścianami, a wszystkie prace związane z budową podestów technicznych zostały wykonane bez ingerencji w obiekt budowlany.
W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. PINB nakazał T. Ł. i M. Ł. doprowadzenie przebudowanego budynku przy ul. B. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez: 1. rozbiórkę ścian i przegród wydzielających wszystkie pomieszczenia nowopowstałej czwartej kondygnacji budynku; 2. rozbiórkę płyty żelbetowej przedzielającej trzecią kondygnację (dotychczasowe poddasze) i wydzielającej nowo powstałą czwartą kondygnację, z wyjątkiem ram usztywniających z poziomych belek żelbetowych (jedna belka wzdłuż budynku i dwie belki w poprzek budynku); 3. rozbiórkę schodów wewnętrznych prowadzących na nowo powstałą czwartą kondygnację budynku. Organ I instancji wskazał, że po wykonaniu ww. robót budynek powinien składać się z trzech kondygnacji nadziemnych (parter, piętro, poddasze), bez stropu przedzielającego pierwotnie wybudowane poddasze.
W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wyjaśnień inwestora, PINB wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że skarżący w dniu 8 marca 2019 r. zgłosił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych (...) oraz wykonaniu zgodnie z wymogami Polskich Norm bez ingerencji w obiekt budowlany podestów technicznych". Jak wyjaśnił organ I instancji, Prezydent Miasta Sopotu - decyzją z 3 kwietnia 2019 r. - wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. W konsekwencji postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego Wojewoda Pomorski - ostateczną decyzją z 11 sierpnia 2021 r. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 3 kwietnia 2019 r. w zakresie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W ww. postępowaniu przesądzono, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez skutecznego dokonania zgłoszenia.
PINB stwierdził ponadto, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia podest techniczny, jednak posługując się powszechną terminologią podest techniczny to rodzaj platformy stałej lub ruchomej przeznaczonej do przemieszczania osób na stanowiska robocze lub do pomieszczeń i urządzeń technicznych celem ich obsługi technicznej. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, ujęcie w zgłoszeniu wykonania zgodnie z wymogami Polskich Norm bez ingerencji w obiekt budowlany podestów technicznych, nie dawało inwestorowi uprawnienia do wykonania w budynku dowolnych przegród, w szczególności zgłoszenie wykonania podestów technicznych nie może stanowić podstawy do wykonania nowego stropu przedzielającego całą dotychczasową kondygnację poddasza budynku na dwie kondygnacje wraz z wykonaniem nowych przegród wydzielających pomieszczenia użytkowe na nowej kondygnacji.
Uwzględniając całość zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż w wyniku wykonania nowej przegrody - stropu w budynku powstała nowa, dodatkowa kondygnacja w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, wykonanie nowej kondygnacji o powierzchni obejmującej cały rzut na tym poziomie budynku i wydzielenie na poziomie nowo powstałej kondygnacji pomieszczeń przesądza, że kondygnacja ta przedzielona została przegrodami budowlanymi i wykracza poza definicję antresoli w rozumieniu § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia. W wyniku fizycznego wydzielenia kondygnacji i przedzielenia powstałej kondygnacji przegrodami budowlanymi, budynek przy ul. B. [...] uzyskał poziom trzeciej kondygnacji nadziemnej (2 piętro) i czwartej kondygnacji nadziemnej (poddasze).
Według organu, wykonanie stropu i schodów wewnętrznych oraz wydzielenie pomieszczeń użytkowych stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, co stanowi naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wysokość zabudowy maksymalnie do 2 kondygnacji nadziemnych i poddasza (nie wyżej jednak niż 12,5 m dla budynków objętych ochroną konserwatorską jak w pkt 8.2). Wykonane roboty spowodowały zaś, że omawiany budynek ma trzy kondygnacje nadziemne (parter, pierwsze piętro, drugie piętro) oraz poddasze, co narusza ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym PINB uznał, że zaistniały stan można doprowadzić do zgodności z prawem jedynie poprzez zastosowanie jednej z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. wydanie decyzji/nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego (stanu sprzed wykonania przedmiotowych robót budowlanych).
W odwołaniu od powyższej decyzji T. Ł. i M. Ł. podnieśli, że organ I instancji dokonał w sprawie błędnych ustaleń, bowiem w wyniku przedmiotowych robót nie powstała nowa kondygnacja w budynku, a jedynie tzw. podest techniczny nad częścią kondygnacji użytkowej poddasza (stanowiący dojście do obsługi windy dla paneli fotowoltaicznych zlokalizowanych na dachu budynku). Skarżący wskazali, że przedmiotowe roboty wykonane zostały po dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Sopocie, a Konserwator Zabytków Miasta Sopotu - decyzją z 21 lutego 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MM, wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowych robót. Również Konserwator Zabytków Miasta Sopotu decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MN, wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowych robót.
Na skutek rozpoznania odwołania WINB - decyzją z 23 lutego 2023 r. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie to zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 320/23.
W wyroku tym Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu samowoli budowlanej, a tym samym co do zakresu robót niezbędnych do tego, aby przywrócić stan zgodności z prawem. Zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidywał ani wykonania trzech kondygnacji nadziemnych z poddaszem, ani schodów wewnętrznych prowadzących do niego z trzeciej kondygnacji. Z kolei dokonane w 2019 r. zgłoszenie robót budowlanych obejmowało - poza montażem paneli fotowoltaicznych, wykonanie podestów technicznych jakościowo odmiennych od kondygnacji, która powstała w wyniku działalności skarżących. Sąd uznał ustalenia organu I instancji w powyższym zakresie za kompletne i mogące stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie, ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwiające wydanie decyzji kasacyjnej. Skoro bowiem żelbetonowa płyta tworząca czwartą, niedozwoloną kondygnację, winna podlegać rozbiórce, to naturalną tego konsekwencją winna być również rozbiórka wszystkich elementów znajdujących się na tym stropie (kondygnacji), w tym schodów wewnętrznych komunikujących ten poziom. Brak prawnej możliwości zaakceptowania więcej niż dwóch kondygnacji i poddasza, podważa sens inicjatywy organu odwoławczego zmierzającej do wykazania, w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, wzajemnych powiązań konstrukcyjnych pomiędzy płytą żelbetonową a schodami. Organ odwoławczy zmierzał natomiast do ustalenia czy strop żelbetonowy i schody są ze sobą konstrukcyjnie powiązane w taki sposób, że możliwy jest wyłącznie ich łączny demontaż, czy też płyta biegu schodowego posiada niezależne oparcie na ramie usztywniającej z poziomych belek żelbetonowych i może funkcjonować niezależnie od stropu. Organ nie wyjaśnił jednak, a to pozostawało w jego kompetencji, z jakiego powodu zmierza do ustalenia powyższych okoliczności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywieść, że organ dopuścił możliwość pozostawienia schodów wewnętrznych poza zakresem rozbiórki. Jednak taka ewentualność powinna wynikać ze szczegółowego uzasadnienia, w którym należałoby wykazać, że wybudowanie stropu i stworzenie czwartej kondygnacji nie spowodowało dostępu do drzwi windy i wyjścia na dach, gdyż dostęp do tych elementów budynków był możliwy również bez nowej kondygnacji, a zachowanie schodów mogłoby ten stan utrzymać.
Ponownie rozpatrując odwołanie WINB - zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 listopada 2021 r. nakazującą doprowadzenie przebudowanego budynku przy ul. B. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót.
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy zwracając uwagę, że wobec zgłoszenia robót dokonanego przez T. Ł. w dniu 8 marca 2019 r. Prezydent Miasta Sopotu - decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia - wskazując, że realizacja przedmiotowych robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 25 maja 2019 r. utrzymał w mocy, lecz WSA w Gdańsku - wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 438/19 z dnia 11 grudnia 2019 r. uchylił decyzję Wojewody. Wyrok ten został uchylony w całości przez NSA, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 850/20 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 767/20 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2019 r. W związku z tym Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr Wl-I.7843.3.14.2021.GD, uchylił decyzję wnoszącą sprzeciw do robót w części nakładającej na T. Ł. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących montażu paneli oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części - tj. w zakresie sprzeciw wobec zgłoszenia ww. robót. WSA w Gdańsku - wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 634/21 oddalił skargę T. Ł. od tej decyzji. Obecnie sprawa wraz ze skargą kasacyjną jest rozpatrywana w NSA.
Organ II instancji zaznaczył także, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z 21 lutego 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MM, zezwalającej na montaż: żaluzji przeciwsłonecznych oraz dodatkowych paneli fotowoltaicznych na budynku przy ul. B. [...] w S., jak również na montaż dwóch tablic informacyjnych na ogrodzeniu posesji ww. budynku, według rozwiązań przedstawionych w dokumentacji załączonej do wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, z zakresu ww. decyzji nie wynika, wbrew twierdzeniom strony, że Konserwator Zabytków Miasta Sopotu wydał zgodę na wykonanie przedmiotowych robót objętych postępowaniem (żelbetowego stropu wraz ze schodami wewnętrznymi), w wyniku których doszło do wykonania nowej kondygnacji nadziemnej.
Natomiast powstała w wyniku przeprowadzonych spornych robót budowlanych przestrzeń to w istocie nowa kondygnacja w budynku, której wykonanie spowodowało zastosowanie w sprawie trybu art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie WINB inwestor - wykonując przedmiotowe roboty budowlane, naruszył dyspozycje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wyznaczają maksymalną ilość kondygnacji budynku: wysokość zabudowy – do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze. Obecnie przedmiotowy budynek, poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji w "pierwotnej" przestrzeni "wysokiego poddasza", posiada bowiem 3 kondygnacje nadziemne + poddasze. Wykonana żelbetowa płyta - konstrukcyjna pozioma przepona budynku, przedzieliła jednoprzestrzenne do tej pory poddasze budynku (o dotychczasowej maks. wysokości wynoszącej 5,12 m) na 2 poziome, usytuowane nad sobą przestrzenie, a mianowicie: przestrzeń kondygnacji z poziomem istniejącej posadzki (kondygnacja ta ma wysokość wynoszącą 2,80 m) oraz nową powstałą dodatkową kondygnację poddasza (o max. wysokości wynoszącej 3,17 m) gdzie podłoga tej kondygnacji znajduje się na nowo powstałym ww. żelbetowym stropie. W nowo wyodrębnionej przestrzeni wydzielono pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.
Kwalifikując przedmiot postępowania WINB wskazał na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i stwierdził, że definicja ta nie zawiera pojęcia "podestu technicznego", który to konstrukcyjny element nie stanowiłby kondygnacji w budynku. Powstała konstrukcja nie może zostać też uznana za antresolę, o której mowa w § 3 pkt 19 rozporządzenia, ani dla całej kondygnacji poniżej, ani dla żadnego z pomieszczeń tej niższej kondygnacji.
Reasumując WINB zgodził się z organem I instancji, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane – bez wymaganego pozwolenia na budowę – polegające na wykonaniu nowego stropu żelbetowego (czwartej kondygnacji w budynku) i wewnętrznych schodów na niego prowadzących z niższej kondygnacji i żadne ewentualnie nakazane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dodatkowe roboty nie zmienią faktu, że strop z prowadzącymi na niego schodami w dalszym ciągu istnienie i narusza przepisy prawa miejscowego. Zaniechanie dalszych robót budowlanych nie doprowadzi zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem (czwarta kondygnacja w budynku wraz ze schodami będzie nadal istniała, co jednoznacznie narusza ustalenia planu miejscowego). Wobec tego zasadne jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed wykonania przedmiotowego stropu wraz ze schodami -co należy wykonać dokonując rozbiórki określonych w decyzji elementów.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii z zakresu budownictwa oraz o dokonanie powtórnej analizy stanu faktycznego w sprawie organ wyjaśnił, że w wyroku sygn. akt II SA/Gd 320/23 Sąd jednoznacznie wskazał, że bez znaczenia dla zakresu rozbiórki pozostaje kwestia konstrukcyjnych powiązań pomiędzy płytą żelbetonową, która tworzy strop i tym samym nową kondygnację, a schodami wewnętrznymi, skoro oba te elementy - jako wynik samowoli, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, winny podlegać rozbiórce. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozostawia wątpliwości co do zakresu samowoli, a tym samym co do zakresu robót niezbędnych do tego, aby przywrócić stan zgodności z prawem.
Jak dalej stwierdził organ, strona zarzuciła też, że w aktach brak jest znaczącej części dokumentacji, która winna się w tych aktach znajdować, w szczególności brak korespondencji i pism składanych przed odwołaniem, w tym niezwykle istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. Strona jednak w żaden sposób nie wyjaśniła, o jakie dokumenty chodzi z akt sprawy, nie przedstawia w ww. piśmie żadnych konkretnych numerów czy dat tych dokumentów. Organ natomiast pozyskał od PINB informację, że po wydaniu poprzedniej decyzji organu II instancji z dnia 23 lutego 2023 r., do organu I instancji nie wpłynęły żadne pisma w przedmiotowej sprawie. Co więcej, jak zauważył WINB, skarżący na poprzednim etapie postępowania odwoławczego i na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie podnosił argumentu o braku jakikolwiek dokumentacji. Wobec tego wskazany zarzut WINB uznał za pozbawiony mocy dowodowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", poprzez brak uwzględnienia twierdzeń i dowodów strony dotyczących oceny skutecznie zgłoszonych i przeprowadzonych robót budowlanych oraz ich efektu w postaci wybudowania podestu technicznego wewnątrz budynku, który nie ingeruje w konstrukcję nośną budynku i nie stanowi też kondygnacji budynku. Wskutek tego w toku postępowania organy administracji nie ustaliły prawidłowo takich okoliczności sprawy jak: charakter i przedmiot przeprowadzonych robót, w tym także nie ustaliły znaczenia pojęcia "podestu technicznego" oraz relacji tego pojęcia do innych pojęć Prawa budowlanego, jak również nie przeprowadziły oceny możliwości wykonania podestu technicznego z betonu; organy nie uwzględniły także niezaprzeczalnej okoliczności, że mimo robót budowlanych wykonanych w budynku została zachowana dopuszczalna wysokość zabudowy określona w planie miejscowym, na obszarze którego znajduje się nieruchomość zabudowana budynkiem;
2) art. 7 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., bowiem w toku ponownego postępowania organy administracji nie rozstrzygnęły na korzyść strony wątpliwości dotyczących kwalifikacji przedmiotu wykonanych robót jako podestu technicznego, który nie wpływa na konstrukcję nośną budynku;
art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., gdyż w toku postępowania - mimo potrzeby zasięgnięcia wiadomości specjalnych, organy administracji zaniechały zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii na okoliczność możliwości zakwalifikowania wykonanego przez stronę podestu na poddaszu budynku jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego;
art. 8 § 1 w zw. z § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, gdyż bez uzasadnionej przyczyny organy odstąpiły od wykazywanej przez stronę i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zdaniem skarżących organy administracji naruszyły także przepis prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie ustalono bowiem niezbicie, że wskutek robót przeprowadzonych przez stronę doszło do takiej ingerencji w konstrukcję budynku, że zaistniały przesłanki uzasadniające doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi też do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 Prawa budowalnego w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego - ze względu na nieuzasadnione ograniczenie wolności zabudowy przysługującej stronie skarżącej wobec nieruchomości, na której znajduje się budynek, w którym przeprowadzono roboty budowlane zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego.
Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania doprowadziły do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji zamiast uchylić tę decyzję w całości i w tym zakresie orzec o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy naruszył także przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zostało bowiem sporządzone bez należytego odniesienia do argumentów podnoszonych przez stronę, za to z przyjęciem na własne potrzeby organu dowolnej wykładni pojęć "przebudowa" i "kondygnacja".
Mając to na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew twierdzeniom organów, wobec zamiaru wykonania podestów technicznych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie zostało więc przyjęte, a roboty wykonano legalnie. Nieprawidłowa jest także kwalifikacja robót jako przebudowy, albowiem sposób zamontowania płyty żelbetowej jednoznacznie wskazuje, że nie dokonano żadnej ingerencji w konstrukcję nośną budynku ani w układ obciążeń. W szczególności, że sporny budynek jest budynkiem wielorodzinnym, a przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych z definicji przebudowy odnosi się do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych w nim się znajdujących. Wobec tego, wykonane prace - polegające na montażu podestu w jednym z lokali w sposób nie ingerujący w konstrukcję nośną budynku, nie mogą zostać uznane za przebudowę budynku.
Ponadto, dokonując kwalifikacji robót organy nie zasięgnęły opinii biegłego lub biegłych, ani nie uwzględniły wyjaśnień strony dotyczących pojęcia "podestu technicznego" oraz relacji tego pojęcia do innych pojęć prawa budowlanego. Nie przeanalizowano też możliwości wykonania podestu technicznego z betonu. Natomiast, zgodnie z § 99 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków podesty wykonane z materiałów niepalnych mogą stanowić dojścia i przejścia do dźwignic i innych urządzeń technicznych. Znajdujące się w aktach sprawy protokół z oględzin oraz dokumenty stanowiące załączniki do protokołu wyraźnie potwierdzają, że wybudowany podest umożliwia jedyny dostęp do obsługi i konserwacji windy oraz paneli fotowoltaicznych zamontowanych na budynku. Natomiast realizacja nakazu rozbiórki wynikającego z zaskarżonej decyzji spowoduje brak dostępu zarówno do windy, jak i paneli fotowoltaicznych.
Powyższe zaniechania organów doprowadziły do naruszenia przez nie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, a także obowiązku rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego pozostających w sprawie w zakresie nałożenia na stronę obowiązku (art. 7 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a.).
Dalej strona skarżąca podniosła, że wykonanie kwestionowanych robót nie wpłynęło na wysokość zabudowy budynku. Zgodnie z pkt 5.2. karty terenu nr 02 do planu miejscowego, na którego obszarze jest położona nieruchomość przy ul. B. [...] w S. (uchwała nr XXIII/425/05 Rady Miasta Sopotu z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r. Nr 21, poz. 439 ze zm.) - wysokość zabudowy na terenie nr 02 może wynosić: "do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze, nie wyżej jednak niż 12,5 m, dla budynków objętych ochroną konserwatorską jak w pkt. 8.2". Jednakże, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uregulowanie liczby kondygnacji nadziemnych musi być jednoznaczne i nie może rodzić wątpliwości co do liczby tych kondygnacji. Natomiast sposób sformułowania pkt 5.2. karty terenu nr 02 do planu miejscowego jest niejednoznaczny i rodzi wątpliwości związane z interpretacją treści tego ustalenia planu. W szczególności, w treści pkt 5.2. karty terenu nr 02 termin "poddasze" został użyty bez żadnego dookreślenia. Nie można więc stwierdzić, czy w intencji uchwałodawcy ten termin został użyty w znaczeniu poddasza użytkowego "z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". W takim przypadku należy przyjąć, że poddasze stanowi odrębną kondygnację w rozumieniu definicji kondygnacji z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przeciwnym wypadku użycie tego terminu w pkt 5.2 karty terenu 02 planu w znaczeniu poddasza nieużytkowego nie tworzy konieczności uznania "poddasza" za kondygnację odrębną.
Zdaniem strony, użycie w treści pkt 5.2. karty terenu nr 02 symbolu "+", łączącego zwrot "2 kondygnacje nadziemne" z wyrazem "poddasze", sugeruje, że uchwałodawca nadał temu symbolowi charakter funktora koniunkcji. Jeżeli zaś poddasze stanowi odrębną kondygnację w rozumieniu rozporządzenia, to dotyczą go – tak jak pozostałych dwóch kondygnacji - również wymogi z § 72 ust. 1 rozporządzenia, określające wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Konieczność spełnienia tych wymogów istotnie wpływa na zmniejszenie możliwej rzeczywistej wysokości pozostałych kondygnacji w ramach limitu wysokości zabudowy wyznaczonego pkt 5.2. karty terenu nr 02. Natomiast w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. to wysokość zabudowy jest podstawową kategorią pojęciową, a liczba kondygnacji jest w stosunku do niej pochodna (wtórna).
Wobec więc podnoszonych niejednoznaczności postanowień planu miejscowego, które nie zostały wyjaśnione przez organy administracji, ustalenia organów wskazujące na powstanie kolejnej kondygnacji budynku nie znajdują wystarczającego uzasadnienia prawnego. Nawet więc przekroczenie liczby kondygnacji, przy zachowaniu przewidzianej planem miejscowym dopuszczalnej wysokości budynku, nie może być wystarczającym kryterium ustalenia zasadności decyzji podejmowanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz nakazującej przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Natomiast w niniejszej sprawie organy odnosiły się wyłącznie do przewidzianej planem miejscowym liczby kondygnacji, pomijając okoliczność zachowania przez budynek określonej w metrach dopuszczalnej wysokości zabudowy wynikającej z tego planu.
W konsekwencji w sprawie naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, bowiem nie ustalono niezbicie, że wskutek robót przeprowadzonych przez stronę doszło do takiej ingerencji w konstrukcję budynku, że zaistniały przesłanki uzasadniające doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Roboty związane z wybudowaniem podestu zostały zrealizowane na podstawie przyjętego i niezakwestionowanego zgłoszenia oraz w obrębie jednego wydzielonego pomieszczenia mieszkalnego wewnątrz budynku wielorodzinnego, co wyklucza kwalifikację tych robót jako przebudowy. Z kolei orzeczony obowiązek rozbiórkowy spowoduje uszkodzenie elementów budynku, które zostały wybudowane wcześniej i bez związku z robotami zakwestionowanymi przez organy. Ze względu na charakter materiału, z którego wykonano podest (beton), prace rozbiórkowe będą wymagały użycia narzędzi specjalistycznych, których działanie - wywołujące drgania o określnej intensywności i częstotliwości - zagrozi konstrukcji budynku. Brak uwzględnienia tej okoliczności, która w postępowaniu dowodowym także mogła zostać poddana ocenie biegłego, dodatkowo uzasadnia naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.
Końcowo wskazano na naruszenie art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego ze względu na nieuzasadnione ograniczenie wolności zabudowy przysługującej stronie skarżącej wobec nieruchomości, na której znajduje się budynek, w którym przeprowadzono roboty budowlane zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego. Prawo do zabudowy jest integralnie związane z prawem własności, prawem do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa zabudowy wynikają z przepisów rangi ustawowej i mają charakter wyjątków od generalnej zasady wolności budowlanej, jednak ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Skarżący zwrócili też uwagę na potrzebę oceny kompletności dokumentacji sprawy przekazywanej do Sądu przez organy administracji. W odrębnej sprawie - oznaczonej sygnaturą akt II SA/Gd 320/23, którą wszczęto wskutek sprzeciwu skarżących i dotyczyła tego samego budynku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu niekompletną dokumentację, w dodatku zawierającą akta innego postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym przypadku.
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że naruszają one prawo materialne oraz procesowe w stopniu, który uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów.
Zaskarżone decyzje zostały wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli sporne roboty budowlane zostały zakończone, to brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. W takim wypadku, jak stanowi art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego od razu stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 cyt. ustawy.
Postępowanie prowadzone w ww. trybie jest postępowaniem naprawczym, którego istotą jest doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przeprowadzenie tego postępowania wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach. Żeby bowiem mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6 - 8 Prawa budowlanego, a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość. Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń. Naruszenia przepisów Prawa budowlanego powinny być bowiem oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 875/16; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2151/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W rozważanym wypadku organy nadzoru budowlanego zakwestionowały roboty budowlane polegające na wykonaniu płyty żelbetowej przedzielającej trzecią kondygnację budynku przy ul. B. [...] w S., w wyniku czego – zdaniem organów, powstała czwarta kondygnacja tego budynku, na której ścianami i przegrodami wydzielono siedem pomieszczeń oraz wykonano schody wewnętrzne prowadzące na ww. kondygnację. Przedmiotowe roboty zostały wykonane w 2019 r. i na ich wykonanie inwestor – ja ustaliły organy, nie uzyskał zgody budowlanej odpowiedniego organu. Roboty te zakwalifikowano jako przebudowę, co kwestionują skarżący.
Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót dokonanej przez organy należy zauważyć, że w dniu 19 maja 2023 r. tutejszy Sąd wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 320/23, uchylający decyzję kasacyjną WINB z dnia 23 lutego 2023 r. wydaną w tej sprawie. W wyroku tym Sąd przesądził, że zasadnie przedmiotowe postępowanie toczy się w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Dochodząc do tych wniosków skład orzekający uznał, że istotnie sporne roboty stanowiły przebudowę budynku, wykonaną bez wymaganej zgody budowlanej. Niewątpliwie - zdaniem Sądu - inwestorzy w 2019 r. zrealizowali roboty polegające na wykonaniu na całej powierzchni kondygnacji poddasza budynku (z wyjątkiem otworu na schody) płyty żelbetonowej, która stworzyła nowy strop przedzielający dotychczasową przestrzeń kondygnacji na dwa poziomy użytkowe. Na nowo powstałym poziomie użytkowym wyodrębniono łącznie 7 nowych pomieszczeń, wydzielając je za pomocą ścian działowych i elementów wyposażenia (szafy o wysokości całej kondygnacji). Z trzech pomieszczeń istnieje możliwość wyjścia na balkon i dalej na podest prowadzący na dach. Dostęp do pomieszczeń na nowo powstałym poziomie został zapewniony wykonanymi schodami wewnętrznymi (z niższej kondygnacji). Sąd przesądził też, że - wbrew twierdzeniom inwestora, nie wykonano podestu technicznego objętego zgłoszeniem z dnia 8 marca 2019 r., lecz nową kondygnację.
Odnosząc się do ww. twierdzeń Sądu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wobec tego, rozpoznając ponownie sprawę WINB zobowiązany był uwzględnić, że prawomocnie przesądzono, iż sporne roboty skutkowały wykonaniem nie podestów technicznych lecz czwartej kondygnacji, siedmiu pomieszczeń oraz schodów wewnętrznych prowadzących na tę kondygnację. Roboty te stanowiły przebudowę objętą w dacie realizacji obowiązkiem dokonania zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali, co uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego.
Poglądem tym związany jest także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przy czym skład orzekający również ocenia, że przedmiotowe roboty, ze względu na swój zakres, należało zakwalifikować jako przebudowę. Z akt wynika bowiem, że w trakcie robót wykonano strop, tworzący czwartą kondygnację, a płyta stropu mocowana jest do istniejących ram usztywniających - poziomych belek żelbetowych: jedna belka wzdłuż budynku i dwie belki w poprzek budynku. W ocenie orzekającego Sądu taka konstrukcja niewątpliwe powoduje zmianę obciążeń budynku, wymagającą weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem budowlanym. Ponadto, na wykonanej kondygnacji wydzielono 7 pomieszczeń, wyposażonych m.in. w 11 par drzwi wewnętrznych, 2 zlewozmywaki kuchenne wraz z bateriami, 4 umywalki w az z bateriami, 2 kabiny prysznicowe, 1 wannę z baterią wannową, 3 ustępy, 2 bidety z bateriami, 1 saunę, zabudowę na wymiar, ogrzewanie podłogowe, instalację elektryczną, wentylacyjną, kanalizacyjną i wodociągową. Natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że roboty budowlane w postaci wydzielenia za pomocą ścian działowych dodatkowych pomieszczeń należy uznać za przebudowę. Niewątpliwie skutkuje to zmianą parametrów użytkowych tej części obiektu budowlanego, gdyż postała możliwość użytkowania większej ilości pomieszczeń i dodatkowych sposobów użytkowania (sauna) w stosunku do możliwości istniejących przed wykonaniem tych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2470/21, dostępny w CBOSA). W szczególności powstanie sauny mogło mieć wpływ na zmianę parametrów użytkowych z zakresu ochrony higieniczno-sanitarnej i przeciwpożarowej, albowiem takie konstrukcje muszą spełniać inne wymogi techniczne niż pomieszczenia mieszkalne czy łazienki. Nie ulega więc wątpliwości Sądu, że sporne roboty należało zakwalifikować jako przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Skład orzekający uznaje również, że ww. roboty wykonano samowolnie, tj. bez wymaganego zgłoszenia. Z przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia robót (rok 2019) wynikało, że przebudowa m.in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych wymagała zgłoszenia – vide art. 30 ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego. Wprawdzie organy uznały, iż na wykonanie tych robót wymagane było pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenie, jednak nie ma to znaczenia w tej sprawie, ponieważ zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tryb naprawczy znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń inwestorów, którzy podają, że takowe zgłoszenie zostało dokonane w dniu 8 marca 2019 r., należy wyjaśnić, iż analiza dokumentacji w tym zakresie wskazuje jednoznacznie, że zakres ww. zgłoszenia i zakres spornych robót są odmienne. Zgłoszeniem objęto bowiem montaż dodatkowych paneli fotowoltaicznych oraz wykonanie podestów technicznych do obsługi tych paneli. Natomiast nie sposób uznać, iż przedmiotowy strop, tworzący nową kondygnację budynku, może zostać uznany za podest techniczny i w tym zakresie nie jest konieczne powołanie biegłego do wyjaśnienia, czy strop ten stanowił ów podest techniczny, jak domagali się skarżący. Choć bowiem skarżący utrzymują, że wykonana konstrukcja stanowi dojście do obsługi i konserwacji windy oraz paneli fotowoltaicznych zamontowanych na budynku, nie sposób pominąć, że na konstrukcji tej wyodrębniono 7 pomieszczeń, w tym saunę, co trudno uznać za elementy konieczne do obsługi i konserwacji paneli. Celem tych robót nie było więc stworzenie technicznego dojścia do paneli fotowoltaicznych, lecz wydzielenie dodatkowych przestrzeni użytkowych (łazienek, kuchni, sauny), służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.
Niezależnie od tej oceny zauważyć też trzeba, że nawet gdyby uznać, że sporne roboty były objęte ww. zgłoszeniem, to do zgłoszenia tego właściwy organ wniósł sprzeciw, co zaakceptował również tut. Sąd w wyroku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 634/21, zatem roboty nie mogły być wykonywane a nie ulega wątpliwości, że zostały zrealizowane. Przeprowadzone zostały więc nielegalnie.
Również fakt uzyskania decyzji Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu nr KZ.4120.171.2019.MM, z dnia 21 lutego 2019 r., którą to decyzją ww. organ pozwala na montaż: żaluzji przeciwsłonecznych oraz dodatkowych paneli fotowoltaicznych na budynku przy ul. B. [...] w S., nie uprawnia do twierdzenia, że sporne roboty zostały wykonane legalnie, bowiem taka decyzja nie stanowi podstawy do realizacji robót budowlanych, a jedynie element (niezbędny) umożlwiający staranie się o zgodę budowlaną.
Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że zarzuty skargi dotyczące błędnej kwalifikacji robót bez powołania biegłego do wyjaśnienia charakteru prac oraz nienależnego przyjęcia przez organy, że roboty objęte były obowiązkiem dokonania odrębnego zgłoszenia – są niezasadne, albowiem kwestie te przesądzono w prawomocnym wyroku tut. Sądu, zaś obecnie orzekający skład w pełni aprobuje tezy w nim przedstawione, co wynika z powyższych rozważań. Nie ulega bowiem wątpliwości obecnego składu Sądu, że objęte postępowaniem roboty stanowiły przebudowę i do ich realizacji konieczne było dokonanie zgłoszenia, przy czym zgłoszenie z dnia 8 marca 2019 r. nie obejmowało tych robót. Inwestorzy nie sprostali więc obowiązkowi dokonania zgłoszenia, wobec czego zasadne było wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego odnośnie tych robót budowlanych.
Dalej należało zważyć, że w toku postępowania naprawczego organy stwierdziły, że wykonana czwarta kondygnacja narusza zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc nie jest możliwe doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem inaczej, niż przez rozbiórkę płyty żelbetowej tworzącej czwartą kondygnację, ścian i przegród tworzących pomieszczenia na tej kondygnacji oraz schodów wewnętrznych nań prowadzących. Jak ustaliły bowiem organy, przedmiotowe roboty są sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał dla tego terenu maksymalną ilość kondygnacji budynku: wysokość zabudowy – do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze. Powyższa niezgodność stanowiła asumpt do stwierdzenia, że sporne roboty można doprowadzić do stanu poprzedniego, tj. stanu, w którym budynek posiada tylko 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro, poddasze), wyłącznie przez rozbiórkę wykonanych samowolnie elementów.
W tej kwestii istotne znaczenie ma inny z wyroków tutejszego Sądu, a mianowicie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 981/23, którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie z dnia 11 lutego 2005 r. nr XXIII/425/05 w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5.2 karty terenu nr 02 - w zakresie słów "do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze", w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 02, a więc nieruchomości położonej przy ul. B. [...], objętej przedmiotowym postępowaniem.
Jako że wyrok ten ma skutek ex tunc, a więc od dnia uchwalenia ww. planu miejscowego, zatem należało stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nieprawidłowo oceniły zgodność spornych robót z prawem miejscowym. Wyeliminowanie § 3 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5.2 karty terenu nr 02 planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] i posadowionego na niej budynku nr [...] oznacza bowiem, że nie sposób uznać czwartej kondygnacji za naruszającą prawo miejscowe, gdyż od początku nie istniała regulacja, która ograniczała liczbę kondygnacji w ww. budynku. W konsekwencji też nieprawidłowo w decyzjach na tej podstawie stwierdzono, że jedynym sposobem na doprowadzenie robót do stanu poprzedniego jest nakazanie rozbiórki. Organy uznały bowiem, że skoro nie jest możliwe istnienie czwartej kondygnacji, to konieczne jest usunięcie każdego z elementów tworzących tę kondygnację. Takie wnioski organów stanowią istotne naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. wybór rozstrzygnięcia w ramach art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i nakładanych na inwestora obowiązków. Naruszenia tego rodzaju uzasadniają zaś uchylenie decyzji zawierające te naruszenia.
Doprowadzenie spornych robót do stanu poprzedniego lub do stanu zgodnego z prawem, w tym z prawem miejscowym, w ramach postępowania naprawczego wymagać będzie obecnie oceny ich pod kątem zgodności z pozostałymi zapisami planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu, którego treść ukształtował ww. wyrok z dnia 10 kwietnia 2024 r.
Ponadto nie można pomijać, że każde roboty budowalne winny odpowiadać ustalonym warunkom technicznym, zatem organy powinny również zbadać czy wykonano je w zgodzie z obowiązującymi warunkami technicznymi, a w razie naruszenia ww. warunków ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z tymi warunkami.
Sąd zauważa również, na co wskazują sami skarżący, iż budynek przy ul. B. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. W takim wypadku należy zbadać i rozważyć, czy i ewentualnie jak wykonane roboty ingerują w części wspólne budynku. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2024 r. poz. 1048), zwanej dalej "u.w.l.", nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że częściami wspólnymi są te elementy architektoniczne budynku, które są trwale połączone z jego bryłą (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2041/20, dostępny w CBOSA; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I ACa 840/17, LEX nr 2553164; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VI ACa 1705/14, LEX nr 2022436).
W ocenie Sądu taka ingerencja może mieć w tym wypadku miejsce, na co wskazuje fakt oparcia wykonanego stopu na belce wbudowanej w konstrukcję budynku. Również w przedłożonej przez skarżących "Kalkulacji kosztów rozbiórki [...]" wskazano, że "Rozbiórka stroku żelbetowego wewnątrz istniejącego budynku (...) nie jest możliwa do wykonania bez naruszenia konstrukcji budynku" (vide str. 15). Zauważono też, że konstrukcja żelbetowa w jakiej został wybudowany budynek pod wpływem drgań towarzyszących rozbiórce może zostać naruszona, a tym samym dojdzie do obniżenia wymaganej nośności. Prace rozbiórkowe mogą zagrażać bezpieczeństwu mienia oraz życia i zdrowia osób w nim przebywających. Skoro więc roboty rozbiórkowe mogą ingerować w konstrukcję budynku, jego nośność, to niewątpliwie należało również zbadać czy i w jaki sposób prace związane z realizacją stropu, schodów wewnętrznych i pomieszczeń na stropie ingerowały w te elementy.
Wymaga też zbadania, czy ingerencja taka dotyczy elementów wspólnych budynku. W takim bowiem wypadku, na prowadzenie robót budowlanych inwestor zobowiązany był posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wynikające ze zgody wszystkich współwłaścieli lub wspólnoty mieszkaniowej na prowadzenie tych robót. Wprawdzie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, NSA stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego
w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada. W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, kwestia zweryfikowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zaś zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu służyć mają środki dowodowe przewidziane w k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 331/19, dostępny w CBOSA).
Także NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 755/11 stwierdził, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa
w art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.
Co przy tym istotne, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót, przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przewidywał, że również do zgłoszenia robót budowlanych należało dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Podsumowując, brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę i skuteczne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych, a zatem w wypadku, kiedy w toku postępowania pojawi się wątpliwość, czy inwestor takowe prawo posiada w odniesieniu do robót w częściach wspólnych budynku, kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie w trybie naprawczym.
W związku z tym, wobec podniesionych wyżej wątpliwości co do ingerencji wykonanych robót w części wspólne budynku, orzekające organy powinny zbadać, czy i ewentualnie jak sporne roboty ingerują w części wspólne, a następnie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania tymi częściami wspólnymi na cele budowlane związane z dokonaną w 2019 r. przebudową. Brak takich wyjaśnień stanowi natomiast naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż rzutuje na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj. możliwość doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem lub brakiem takiej możliwości.
Przy czym podkreślić należy, że kwestia tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych jest kluczowa bowiem determinuje w ogóle możliwość prowadzenia dalszego postępowania naprawczego. Dopiero bowiem dysponując taką zgodą, można będzie przejść do następnego etapu oceny wykonanych w tym zakresie robót, obejmującego kwestie techniczne (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 258/23, dostępny w CBOSA). Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane ma zatem kluczowe znaczenie w przypadku legalizacji robót budowlanych, od tego bowiem zależy, czy prowadzenie postępowania naprawczego i nakładanie przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązków jest celowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 457/24, dostępny jw.).
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego, albowiem podstawą wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było stwierdzenie, że wykonana czwarta kondygnacja budynku narusza prawo miejscowe, tymczasem zapis planu miejscowego, na którym swe decyzje oparły organy, został uznany za nieważny w prawomocnym wyroku Sądu, a orzeczenie to ma skutek ex tunc, tj. od dnia uchwalenia planu miejscowego. Konieczne więc stało się ponowne skontrolowanie w trybie naprawczym zgodności wykonanych robót z pozostałymi zapisami planu miejscowego. Ponadto, jak wskazano, wyjaśnienia wymaga też kwestia tego, czy sporne roboty ingerują w części sporne budynku i ewentualnie, czy prowadząc roboty ingerujące w te części inwestorzy posiadali prawo do dysponowania tymi częściami na cele budowalne. W ramach wyjaśnień inwestorzy zobowiązani mogą zostać do przedłożenia dokumentów stwierdzających ich uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na częściach wspólnych budynku. Skutkiem zaś nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie wydanie decyzji przewidzianej na wypadek niespełniania tego wymogu, w tym przypadku decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1046/20, dostępny w CBOSA)
Uchybienia, których dopuściły się organy, mają charakter naruszeń prawa materialnego, poprzez błędną ocenę braku zgodności inwestycji z planem miejscowym i przedwczesne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz procesowego, poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Co istotne, braków powyższych nie mógł uzupełnić wyłącznie organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., nie narażając się jednocześnie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zakres koniecznych wyjaśnień ma bowiem istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia postępowania przez dwie instancje administracyjne.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Ponownie prowadząc postępowanie organy, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przeprowadzą wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności wykonanych robót z planem miejscowym i przepisami technicznymi oraz ewentualnej ingerencji robót w części wspólne budynku i posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania tymi częściami na cele budowlane. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie będzie stanowiło podstawę do wydania merytorycznej decyzji, opartej na odpowiedniej podstawie prawnej i zawierającej prawidłowe określenie sposobu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1280 zł, na którą składa się wpis od skargi 500 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 19640) w kwocie 780 zł, uwzględniając niezbędny nakład pracy adwokata oraz stawiennictwo na rozprawie pełnomocnika.