II SA/Bd 1265/21

II SA/Bd 1265/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2361/22 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXV/415/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. dla północnego obszaru "Osiedla [...]" (dalej powoływanej też jako: "mpzp", "uchwała", "plan miejscowy"), Rada Miejska I. działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp") przyjęła ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez skarżącą K. B.-G., która - powołując się na naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa własności (chronionego art. 140 Kodeksu cywilnego "kc" i art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp) nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w objętej planem miejscowym jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 36MW/MN/U, poprzez dopuszczenie na terenie tej jednostki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co ma negatywny wpływ na wykonywanie przez skarżącą jej prawa własności nieruchomości i stanowi nadużycie władztwa planistycznego - zaskarżyła przedmiotowy plan miejscowy w części wskazanej w zarzutach skargi i wniosła w tym zakresie o stwierdzenie jego nieważności.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej opływanego jako: "rozporządzenie MI") poprzez nieokreślenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
2) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 4 pkt 1 rozporządzenia MI w zakresie § 34 mpzp poprzez wprowadzenie na terenie 36MW/MN/U sprzecznych przeznaczeń;
3) art. 28 ust. 1 upzp w zakresie § 34 pkt 1 mpzp poprzez ustalenie dla obszaru oznaczonego symbolem 36MW/MN/U jako przeznaczenia dopuszczalnego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na terenie, na którym dominuje zabudowa o charakterze willowym i o znacznie mniejszych gabarytach;
4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez uchwalenie zapisów mpzp, które nie zapewniają odpowiedniego stopnia ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczając w swoim kształcie zabudowę wielorodzinną o charakterze dysharmonicznym względem istniejącej na obszarze oznaczonym symbolem 36MW/MN/U;
5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp oraz 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), poprzez uchwalenie zapisów mpzp, które powodują pominięcie poszanowania zasad ochrony zabytków, pomimo, że teren oznaczony symbolem 36MW/MN/U znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje sfera "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (równoznaczna ze strefą ochrony archeologicznej);
6) art. 140 Kodeksu cywilnego (kc) poprzez dopuszczenie w zapisach mpzp na terenie oznaczonym symbolem 36MW/MN/U zabudowy wielorodzinnej, co prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącej względem jej nieruchomości;
7) art. 140 w zw. z art. 144 kc poprzez umożliwienie - na podstawie założeń zaskarżonego zakresu mpzp – działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, poprzez uwzględnienie w mpzp zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, skutkującym ograniczeniem w dotychczasowym sposobie użytkowania nieruchomości;
8) art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie.
W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w art. 15 ust. 2 upzp oraz rozporządzeniu MI. Wskazała, że wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w planie miejscowym (§ 6 ust. 9 mpzp) nie określono szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, pomimo iż jest to obowiązkowy element planu miejscowego. Konsekwencją tego pominięcia jest to, iż na całym terenie objętym mpzp nie będzie można przeprowadzić procedury podziałowej. Dotyczy to także działki nr [...], będącej własnością skarżącej. Wskazując na regulację art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, jako kolejny obowiązkowy element planu miejscowego oraz podnosząc, że określenie w części tekstowej planu miejscowego więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wkluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania stanowi istotne naruszenie prawa, skarżąca stwierdziła, że z taką sytuacją mamy do czynienia w § 34 mpzp, w którym jako równorzędne przeznaczenia terenu o symbolu 36MW/MN/U określono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową. O zaistniałej sprzeczności świadczą w jej ocenie parametry ustalone dla poszczególnych rodzajów zabudowy na tym terenie (w pkt 4 maksymalna wysokość zabudowy jednorodzinnej wynosi 16 m, a w pkt 5 dla zabudowy jednorodzinnej 12 m). Skarżąca podniosła, że przyjmując w § 34 wielofunkcyjność terenu o symbolu 36MW/MN/U, Rada Miejska dopuściła się delegacji władztwa planistycznego na inny podmiot niż gmina (rada gminy). Wskazała na brak zróżnicowania w § 34 pkt 12 i 13 mpzp wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej i wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu - dla poszczególnych rodzajów dopuszczalnej zabudowy. Podkreśliła, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której na terenie objętym szczególną ochroną (zarówno uzdrowiskową, jak i konserwatorską) dopuszczona została zabudowa wielorodzinna, nie dość, że niewpisująca się w istniejące zagospodarowanie terenu, to jeszcze pozwalająca na realizację inwestycji o wysokich wskaźnikach odbiegających od istniejącej na przedmiotowym obszarze zabudowy oraz powodującej naruszenie zastanego ładu przestrzennego. Zarzuciła, że przyjęty - w ramach ustanowionego w art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp obowiązku określenia w planie miejscowym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - zapis § 6 ust. 3 mpzp, iż wymagane jest sytuowanie nowych obiektów w sposób umożliwiający zharmonizowanie ich z otacząjącym krajobrazem, nie kreuje jakichkolwiek zasad ładu przestrzennego, z uwagi na jego nieokreśloność i odwołanie się do ogólnych stwierdzeń. Podniosła przy tym, że w zapisach mpzp brak jest jakichkolwiek uregulowań pozwalających na ukształtowanie na terenie oznaczonym symbolem 36MW/MN/U zabudowy odpowiadającej wymogami ładu przestrzennego, oraz że realizacja zabudowy wielorodzinnej, przy dopuszczalności wskaźników pozwalających na realizację zabudowy o dużych gabarytach, na osiedlu o charakterze willowym, powoduje kształtowanie dysharmonicznej przestrzeni. Wskazując, że jednostka 36MW/MN/U objęta jest dwoma szczególnymi formami ochrony krajobrazu (strefę "A" obszar ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefę ochrony uzdrowiskowej "B"), stwierdziła, że określone § 6 ust. 5 pkt 2 lit. a-k mpzp zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej nie mogą znaleźć zastosowania w tej jednostce, z uwagi na dopuszczenie w § 34 pkt 1 mpzp zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie o charakterze willowym. Ponadto skarżąca podkreśliła, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem 36MW/MN/U narusza jej uprawnienie właścicielskie, wpływając na wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości w dotychczasowy sposób, chociażby poprzez zacienienie działki, czy zwiększony ruch komunikacyjny i powoduje liczne imisje, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej i nieuprawnionego ograniczenia jej uprawnień właścicielskich. Dowodzi to zatem naruszenia interesu prawnego skarżącej i dokonania ograniczenia w sposób nadmierny uprawnień właścicielskich przysługujące skarżącej do terenu objętego planem. Reasumując skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała podjęta została z przekroczeniem władztwa planistycznego i z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska I. wniosła o jej oddalenie.
Organ podniósł, że obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. W sprawie, w wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, że nie było konieczności ustalania zasad scalania i podziału nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym, albowiem nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane (zabudowa mieszkaniowa, usługi), a kształt i powierzchnia działek gwarantują również ich właściwe przyszłe zagospodarowanie. Organ wyjaśnił, że scalanie i podział nieruchomości nie jest tożsame z geodezyjnym wydzieleniem działek budowlanych. Geodezyjny podział na działki budowlane może wynikać z ustaleń planu miejscowego, lecz nie jest to obowiązkowy zapis. W planie miejscowym można zawrzeć zapis dotyczący maksymalnej lub minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, ale również nie jest to obligatoryjny element planu miejscowego. Organ wyjaśnił przy tym, że jednostka planistyczna oznaczona symbolem 36MW/MN/U, w granicach której położona jest działka nr [...], znajduje się w obszarze strefy ochrony uzdrowiskowej "B", że dla strefy tej nie wyznaczono minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych - w przeciwieństwie do obszarów znajdujących się w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej A, dla której minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych wynosi 0,10 ha, że zarówno w ustaleniach ogólnych, jak i w ustaleniach szczegółowych dla terenu 36MW/MN/U nie zawarto tego rodzaju zapisów i, że dlatego skarżąca ma pełne prawo do rozporządzania swoją własnością i dokonywania podziału bez ograniczeń wynikających z zapisów planu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej wprowadzenie na terenie 36MW/MN/U sprzecznych przeznaczeń, organ stwierdził, że funkcje wprowadzone na terenie 36MW/MN/U, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy usługowej, nie wykluczają się wzajemnie, że pierwsze dwie funkcje zawierają się w kategorii zabudowy mieszkaniowej, a funkcja usługowa jest funkcją uzupełniającą. Zaznaczył, że również nieruchomości sąsiednie wykorzystywane są pod zabudowę wielorodzinną.
W kwestii zarzutu dotyczącego wprowadzenia na terenie 36MW/MN/U funkcji zabudowy wielorodzinnej kolidującej z istniejącą zabudową o charakterze willowym i o znacznie mniejszych gabarytach, organ podkreślił, że na terenie pomiędzy ulicami: I. D., S., M. K. oraz alei S. istnieje zabudowa o charakterze zarówno mieszkaniowym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym. Dlatego wprowadzona funkcja "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej" stanowi odzwierciedlenie istniejącej zabudowy na tym terenie. Nie wprowadzono tutaj żadnej nowej funkcji sprzecznej ze stanem faktycznym. Wskazując, że obszar jednostki 36MW/MN/U znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, dla której obowiązują zapisy szczegółowo wskazane w § 6 ust. 5 pkt 2 mpzp, organ zaznaczył, że projekt planu miejscowego został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatorowi Zabytków akceptując wskazane w projekcie planu ustalenia.
Organ stwierdził, że bezzasadny jest też zarzut, iż zapisy mpzp nie zapewniają odpowiedniego stopnia ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczając zabudowę wielorodzinną o charakterze dysharmonicznym względem istniejącej na obszarze oznaczonym symbolem 36MW/MN/U, podkreślając że wprowadzona na tym terenie funkcja o symbolu 36MW/MN/U jest odzwierciedleniem stanu istniejącego zabudowania. W planie miejscowym określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: "wymagane sytuowanie nowych obiektów w sposób umożliwiający zharmonizowanie ich z otaczającym krajobrazem". Ponadto, projekt planu uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie zarzucił organowi sporządzającemu, że zabudowa wielorodzinna ma charakter dysharmoniczny w odniesieniu do istniejącej zabudowy, przy czym większość z istniejących tam budynków wpisanych jest do ewidencji zabytków.
Organ uznał za bezpodstawny także zarzut, że zapisy planu miejscowego powodują pominięcie poszanowania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, powołując się na uzgodnienia projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wskazując, że w § 6 ust. 5 pkt 1, 2, 3, 4 planu miejscowego zawarto ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy w strefach podlegających ochronie konserwatora i, że w tym zakresie dla organu sporządzającego projekt planu wiążące jest wydane uzgodnienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Zdaniem organu nieuprawniony jest również zarzut ograniczenia uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącej względem jej nieruchomości poprzez dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 36MW/MN/U zabudowy wielorodzinnej. Wbrew temu co sugeruje skarżąca, Rada Miejska przyjęła uchwałę, która swoimi zapisami – jak zaznaczył organ - wręcz rozszerza uprawnienia właścicielskie, a nie je ogranicza. Ustalenia planu w żaden sposób nie ograniczają możliwości "korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa". Dzięki wprowadzonym funkcjom na przedmiotowym terenie, właściciel sam decyduje o zakresie jej realizacji.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 140 kc w z. z art. 144 kc, organ wskazał, że projekt planu miejscowego był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu: w dniach od [...].09.2016 r. do [...].09.2016 r. oraz w dniach od [...].08.2017 r. do [...].09.2017 r., że podczas wyłożeń wpłynęły uwagi od osób fizycznych, ale żadna z nich nie dotyczyła naruszenia zasady proporcjonalności czy naruszenia istoty prawa własności oraz sprzeczności ustalanych funkcji (łączenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją mieszkaniową wielorodzinną). Na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wniesiono łącznie piętnaście uwag, z tym, że tylko w trakcie drugiego wyłożenia wpłynęła uwaga dotycząca terenu 36MW/MN/U, która nie dotyczyła żadnego ograniczenia w dotychczasowym sposobie użytkowania nieruchomości. Zgłaszający tę uwagę wniósł bowiem o dopuszczeniu zabudowy na granicy działek, co nie zostało uwzględnione, a autor tej uwagi nie zakwestionował zajętego stanowiska. Pomimo więc kilku złożonych uwag, nikt nie wniósł zarzutów co do naruszenia prawa własności.
W ocenie organu również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP jest bezpodstawny. W tym zakresie organ podkreślił, że ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie ograniczają dotychczasowych praw właścicieli, a pozwalają na korzystanie z nieruchomości na takich samych zasadach jak do dnia wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego. Organ zaznaczył przy tym, że w poprzednim planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] listopada 1999 r., na przedmiotowym obszarze obejmującym również nieruchomość skarżącej, była już przewidziana zabudowa wielorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia w budynkach mieszkalnych pomieszczeń handlowych lub o innym profilu usług nieuciążliwych. Tylko więc teren usług rozszerzono o zabudowę mieszkaniową. Dlatego też plan miejscowy nie wprowadził zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia terenu. Wyznaczając przeznaczenie terenu 36MW/MN/U, wzięto pod uwagę zarówno interes publiczny jak i interes właścicieli poszczególnych nieruchomości. W otoczeniu spornego terenu istnieje również zabudowa wielorodzinna. Oznacza to – jak wskazał organ – że zasada proporcjonalności została zachowana.
Reasumując organ stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym oraz faktycznym wynikającym z uchwalonego planu miejscowego. Ponadto podkreślił, że również organ nadzoru nie stwierdził zaistnienia przesłanek świadczących o jakimkolwiek naruszeniu prawa przez organ planistyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie, w przypadku aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu.
Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego, podejmowany w celu ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 upzp, który w art. 15 ust. 2 upzp stanowi, że w planie określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Procedura planistyczna, w ramach której uchwalany jest analizowany akt, ma zaś charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności procedurach wymienionych w art. 17, art. 19 i art. 20 upzp.
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. dla północnego obszaru "Osiedla U.", w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej powoływanej w skrócie jako "usg"). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a).
Stosownie do przytoczonego art. 101 ust. 1 usg, stanowiącego podstawę prawną legitymacji do wniesienia przez skarżącą skargi na przedmiotową uchwałę, skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego determinowane jest wymogiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, co wymaga wykazania się zarówno "interesem prawnym lub uprawnieniniem" w zaskarżeniu uchwały, jak i zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony wnoszącej skargę, przy czym powinny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność, aktualność i realny charakter. Interes prawny w przypadku uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwe może być oparty na prawie własności nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym. Aby jednak mieć legitymację do wniesienia skargi, konieczne jest jak podkreślono – naruszenie interesu prawnego, a więc w wypadku gdy ów interes oparty jest na prawie własności - wykazanie wpływu uchwały na przysługujące prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego opartego na tym prawie. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której strona na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie planu miejscowego nie może zrealizować przysługujących jej praw/uprawnień wynikających z określonych przepisów prawa materialnego (w tym wypadku norm kształtujących instytucję prawa własności nieruchomości) bądź jest w tym działaniu ograniczona. Innymi słowy chodzi o sytuację, gdy zapisy uchwały godzą w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Samo natomiast powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 usg – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia we wskazanym rozumieniu jej prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje zatem stronie skarżącej podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu prawego bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia zaś skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.
Granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 usg, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości strony, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania naruszenia jej interesu prawnego, toteż kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. W przypadku więc stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej naruszonym interesem prawnym strony skarżącej. Jeżeli zatem strona skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 usg, sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 usg, gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.
W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części, powołując się na naruszenie indywidualnego interesu prawnego, opartego na prawie własności nieruchomości – działki nr [...], zlokalizowanej na terenie objętym mpzp, a dokładniej na terenie jednostki oznaczanej w mpzp symbolem 36MW/MN/U. Wskazując na naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa własności ww. działki, skarżąca powołała się na ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności działki nr [...], w tym sposobu korzystania z niej, na skutek dopuszczenia na terenie jednostki planistycznej 36MW/MN/U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie dominuje zabudowa o charakterze willowym i mniejszych gabarytach. Wynika z tego, że skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego z okoliczności znajdowania się jej nieruchomości w obszarze oddziaływania zabudowy wielorodzinnej dopuszczonej w jednostce planistycznej 36MW/MN/U, w ramach której położona jest nieruchomość skarżącej. Zdaniem Sądu posiadanie prawa własności nieruchomości, znajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym, ochrona prawa własności regulacjami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140, 144 kc oraz dopuszczenie zapisami mpzp danego rodzaju zabudowy (w sprawie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) w sąsiedztwie nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę, stanowi podstawę skutecznej legitymacji procesowej właściciela tej nieruchomości sąsiedniej do wniesienia skargi na uchwalę w trybie art. 101 ust. 1 usg.
Odnosząc się więc do zasadniczego przedmiotu sporu pomiędzy skarżącą, a organem planistyczny, który w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii legalności dopuszczenia, na obszarze oznaczonym w planie symbolem 36MW/MN/U, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, skarżąca nie wskazała wprost przepisów, których domaga się stwierdzenia nieważność, ale z treści zarzutów i uzasadnienia skargi można wyprowadzić wniosek, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności tych przepisów § 34, właściwych dla jednostki 36MW/MN/U, które dopuszczają w tej jednostce zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 34 pkt 1) i w konsekwencji, które dotyczą tego rodzaju zabudowy (jej parametrów). Wszystkie zarzuty wymienione w pkt 2 – 8 skargi dotyczą kwestii naruszenia prawa i nadużycia władztwa planistycznego w związku z dopuszczeniem przez organ planistyczny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostce oznaczonej w planie symbolem 36MW/MN/U, na terenie której położana jest nieruchomość skarżącej. Ponadto skarżąca zarzuciła w pkt 1 skargi nieokreślenie w planie miejscowym, wbrew przepisowi art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do pierwszego zarzutu skargi, wyjaśnić trzeba, że przepis art. 15 ust. 2 upzp określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie oznacza to, jak słusznie zauważa organ, że w każdym planie musi być zastosowany ten przepis bez względu na potrzeby objętego planem terenu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał więc na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10; z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 – wszystkie wyroki przywołane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie ulega wątpliwości, że każdy mpzp musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest więc bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w tym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w tym zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub tym bardziej w ogóle nie są potrzebne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 751/18). Jak wynika z treści przedmiotowego planu miejscowego Rada nie określiła szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. Dano temu wyraz m.in. w § 6 ust. 9 mpzp. W okolicznościach badanej sprawy stwierdzono, że stan faktyczny nie uzasadniał określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą. Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że intencją organu planistycznego w ogóle nie było faktyczne wprowadzenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą. W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono bowiem, że nie ma konieczności ustalania zasad scalania i podziału nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym, albowiem nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane (zabudowa mieszkaniowa, usługi), a kształt i powierzchnia działek gwarantują również ich właściwe przyszłe zagospodarowanie. Wskazując, że scalanie i podział nieruchomości nie jest tożsamy z geodezyjnym wydzieleniem działek budowlanych, organ wyjaśnił przy tym, że jednostka planistyczna oznaczona symbolem 36MW/MN/U, w granicach której położona jest działka nr [...], znajduje się w obszarze strefy ochrony uzdrowiskowej "B", dla której to strefy nie wyznaczono minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co oznacza, że skarżąca ma pełne prawo do rozporządzania swoją własnością i dokonywania podziału bez ograniczeń wynikających z zapisów planu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp.
Na uwzględnienie zdaniem Sądu nie zasługują także zarzuty skarżącej, w ramach których skarżąca wskazywała na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie przeznaczania terenu oznaczonego symbolem 36MW/MN/U, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, również na cel zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W tym kontekście wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 upzp, należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp). Wskazane regulacje stanowią podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego i samodzielnego rozstrzygania w ramach zadań własnych o przeznaczaniu ternu i zasadach jego zagospodarowania.
Kompetencji tej jednak gmina nie może wykonywać dowolnie. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, jest - jak wskazano - uprawniona do kształtowania na swoim terenie sposobu wykonywania prawa własności, gdyż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jednocześnie determinują wykonywanie prawa własności. Realizowanie przez gminę władztwa planistycznego będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu właścicieli nieruchomości (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem, znajduje oparcie w normie ustawowej i nie stanowi nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takie właśnie przepisy ustawowe stanowią przytoczone powyżej regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przyznając gminie kompetencje wchodzące w zakres władztwa planistycznego, jednocześnie ograniczają sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.
Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i na zasadach określonych w ustawie, w odpowiedniej proporcji do celów którym mają służyć, i gdy nie są one nadmierne i nieuzasadnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 1 wskazuje, że za podstawę zarówno określania zasad kształtowania polityki przestrzennej, jak i zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, wymieniając jednocześnie w art. 1 ust. 2 upzp otwarty katalog wymagań, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz określając w art. 1 ust. 3 art. 1 upzp warunek ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu.
Posiadanie władztwa planistycznego, nie oznacza zatem, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane i nosić cech dowolności działań organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 i z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/09 oraz przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych). Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają określone przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rada Gminy wprowadzając zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie oznaczonym symbolem 36MW/MN/U nie naruszyła obowiązującego prawa ani nie nadużyła władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, uwzględniając treść uchwały, dokumentacji planistycznej oraz argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia przez Radę Miejską I. zarzucanych zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 36MW/MN/U, w ramach którego położna jest nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. W § 34 mpzp przyjęto, że teren oznaczony symbolem 36MW/MN/U przeznacza się na cel zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, stanowiąc w pkt 1 o dopuszczeniu realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w pkt 2 o dopuszczeniu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w pkt 3 o dopuszczeniu realizacji zabudowy usługowej. Oceniając prawidłowość skorzystania przez organ w skarżonym planie z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznej Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązanie planistyczne o dopuszczeniu na terenie jednostki 36MW/MN/U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Rada Miejska władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny zadecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, uwzględniając przy tym istniejący już na terenie tej jednostki sposób zabudowy. Jak podkreślił organ na terenie pomiędzy ulicami: I. D., S., M. K. oraz alei S. istnieje zabudowa o charakterze zarówno mieszkaniowym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym. Nie wprowadzono więc na terenie tej jednostki żadnej funkcji sprzecznej ze stanem faktycznym. Ponadto jak wyjaśnił organ, a czemu nie zaprzeczyła skarżąca, w poprzednim planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] listopada 1999 r., na przedmiotowym obszarze, obejmującym również nieruchomość skarżącej, była już przewidziana zabudowa wielorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia w budynkach mieszkalnych pomieszczeń handlowych lub o innym profilu usług nieuciążliwych. Tylko więc teren usług rozszerzono o zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że kontestowany plan miejscowy nie wprowadził zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia terenu. Trudno jest więc w takiej sytuacji podzielić argument skarżącej o ograniczeniu skarżącej dotychczasowych uprawnień właścicielskich. Nie sposób też zaakceptować argumentów skarżącej, jako podstawy podważanie zapisów planu miejscowego, iż przyjęte przeznaczenie terenu naruszy jej uprawnienia właścicielskie poprzez zacienienie działek, zwiększony ruch komunikacyjny czy liczne immisje. Tego rodzaju racje, jako uwarunkowane przede wszystkim zagadnieniami techniczno-budowlanych, w tym związanymi z potencjalną realizacją konkretnych inwestycji budowlanych, nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia przejętego w planie miejscowym przeznaczania terenu. Etapem właściwym do podnoszenia takich zarzutów jest etap realizacji konkretnej inwestycji budowalnej, w związku z którą miałyby wystąpić tego rodzaju naruszenia prawa dotyczące nieruchomości skarżącej. Zauważyć też należy, że w ramach przyjętych w § 36 parametrów i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej nie ma wyraźnej dysproporcji. Przykładem tego może być, taki istotny wskaźnik dla zachowania ładu przestrzennego, wskaźnik wysokości zabudowy, który różni się tylko jedną kondygnacją (wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – do 4 kondygnacje, a zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – do 3 kondygnacji), natomiast w metrach jest to jedynie różnica wysokości 4 m wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – maksymalnie 16 m, a zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – maksymalnie 12 m). Ponadto podkreślenia wymaga, że oczywistym jest, że Rada Miejska przyjmując określone rozwiązania planistyczne dla jednostki 36MW/MN/U wpłynęła na sposób wykonywania prawa własności, jednak nie tylko skarżącej, ale wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie tej jednostki, co obligowało ją do uwzględnienia interesów wszystkich podmiotów prywatnych (a więc też i tych wyrażających wolę zabudowy nieruchomości zabudową wielorodzinną), jak również interesu publicznego, w tym stworzenia możliwości rozwoju terenu oznaczonego symbolem 36MW/MN/U i zamieszkania na nim większej społeczności, co jest możliwe w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie można też w niniejszej sprawie pominąć, iż ustawodawca przewidując z jednej strony szeroki zakres uprawnień w ramach władztwa planistycznego organu planistycznego odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia właścicielskie podmiotów, których dotyczą ustalenia planu, poddał jednocześnie szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a zainteresowane podmioty mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu miejscowego, które rada gminy rozpatruje. Procedura ta przewiduje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 9, 11, 12, 13, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 upzp). Wskazana procedura umożliwia przedstawienie interesu poszczególnych właścicieli, skonfrontowanie tego interesu z interesem publicznym, a w konsekwencji rozważenie i rozstrzygnięcie czy w interesie publicznym ingerencję tę należy uznać za uzasadnioną czy też nie. Zainteresowane podmioty mają więc możliwość sprzeciwienia się ingerencji w ich prawa (bez znaczenia czy chodzi o prawo zabudowy własnej działki, czy też działek sąsiednich, co ma wpływ na zakres korzystania z jego nieruchomości), natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencja ta jest uzasadniona. Z akt sprawy wynika, że podczas wyłożenia przedmiotowego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie wpłynęły uwagi dotyczące naruszenia czy ograniczenia prawa własności w związku z przyjętym w projekcie planu przeznaczeniem terenu 36MW/MN/U. Takich uwag nie złożyła też skarżąca. Mając na względzie poczynione uwagi, a także zaprezentowane w skardze stanowisko skarżącej, poparte bardzo ogólną argumentacją, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Rada Miejska zrealizowała przysługujące jej prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w upzp zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań, dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 upzp prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Uprawnienie do kształtowanie w drodze ustaleń planistycznych sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, ma swoje umocowanie w ustawie (upzp), a w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że ingerencja w prawo własności narusza jego istotę, czy też narusza zasadę proporcjonalności.
Dokonując natomiast oceny kwestii legalności dopuszczenia w ramach jednostki planistycznej 36MW/MN/U zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielodzietnej, należy podkreślić, że w tym zakresie, wbrew stanowisku skarżącej, nie można mówić o sprzeczności wprowadzonych przeznaczeń terenu 36MW/MN/U. Zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii – zabudowy mieszkaniowej. Obie te zabudowy są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełnią jednakową funkcję (wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20). Nie można więc w takiej sytuacji mówić, jak twierdzi skarżąca, o wielofunkcyjności terenu 36MW/MN/U, a tym bardziej o sprzeczności przeznaczenia, skoro w obu wypadkach mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową. Również przyjęte parametry i wskaźniki zabudowy wielorodzinnej (wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – ograniczające bryły budynków) nie uzasadniają stanowiska skarżącej o naruszeniu ładu przestrzennego w jednostce 36MW/MN/U i wprowadzenia w niej nieakceptowanej dysharmonii, tym bardziej mając na względzie – podkreślany przez organ w odpowiedzi na skargę - stan istniejącego już w jednostce 36MW/MN/U zabudowania. Ponadto dodatkową gwarancję w tym zakresie zapewnia § 6 ust. 3, który obliguje – co bagatelizuje skarżąca – do sytuowania nowych obiektów w sposób umożliwiający zharmonizowanie ich z otaczającym krajobrazem. Co do natomiast podniesionego i uzasadnionego w sposób ogólnikowy zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia zapisów mpzp, które powodują pominięcie poszanowania zasad ochrony zabytków (zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), to istotnym jest, że kompetentny organ w zakresie ochrony zabytków tj. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia projektu planu miejscowego (Uzgodnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r .) oraz, że w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, która obejmuje jednostkę 36MW/MN/U, obowiązują wymagania określone w § 6 ust. 5 pkt 2 mpzp.
Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, iż w sprawie nie było postaw do uwzględnienia zarzutów skargi, i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w "zaskarżonej części", której to nawet skarżący nie określił precyzyjnie w skardze poprzez wymienienie konkretnych przepisów, których stwierdzenia nieważności się domaga. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Jak wykazano taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.