II SA/Gd 290/25

II SA/Gd 290/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 18 grudnia 2024 roku, nr X/70/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla działki nr 69/3 w obrębie geodezyjnym Lizaki dla terenów górnictwa i wydobycia oraz terenów elektrowni słonecznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz skarżącego Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski (dalej jako: skarżący, Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 18 grudnia 2024 r., nr X/70/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Lizaki dla terenów górnictwa i wydobycia oraz terenów elektrowni słonecznych (dalej jako: plan miejscowy), zarzucając jej naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ), dalej jako "u.o.z.", poprzez brak uzgodnienia projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pismem z 13 maja 2024 r. (znak pisma: WPPiN.672.1.7.2024.HBO), Wójt Gminy Kościerzyna (dalej jako: Wójt, organ wykonawczy) wystąpił o uzgodnienie projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: PWKZ, Konserwator). Postanowieniem z 27 maja 2024 r. (znak pisma: ZN.5150.83.1.2024.KZ1) Konserwator odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego wskazując jednocześnie, że warunkiem uzgodnienia projektu planu jest uwzględnienie uwag zawartych w pkt 1-3 postanowienia. Powiadomieniem z 4 czerwca 2024 r. (znak pisma: WPPiN.6721.1.7.2024.HBO) Wójt poinformował organ uzgadniający, iż "uznaje się za uzgodniony projekt powyższego planu miejscowego, w związku z brakiem podania warunków, na jakich to uzgodnienie może nastąpić w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 877 ze zm.)".
W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie wypełniono obowiązku spoczywającego na organie wykonawczym Gminy, a wynikającego wprost z treści 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. Konserwator odmówił bowiem uzgodnienia projektu planu miejscowego, wskazując zarazem uwagi (warunki), po uwzględnieniu których w treści projektu uzgodnienie byłoby możliwe. Uchwała nie została jednak podjęta w kształcie, który uwzględniałby uwagi Konserwatora, a organ wykonawczy nie wystąpił ponownie o uzgodnienie. Z uwagi na jednoznaczne wskazanie przez Konserwatora warunków uzgodnienia projektu, organ wykonawczy nie był uprawniony do zastosowania art. 24 ust. 2 u.p.z.p., a wszelkie zarzuty odnośnie treści postanowienia Konserwatora z 27 maja 2024 r. Wójt powinien wnieść w zażaleniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Powyższe, zdaniem Wojewody, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżący wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt ,zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościerzyna (dalej jako: Rada), reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem sporu jest to, czy obowiązująca od dnia 24 września 2023 r. zmiana brzmienia art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. dotycząca uzgadniania projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dotyczy ochrony zabytków objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7 u.o.z., wraz z ich otoczeniem, a także ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków, czy też uzgodnienie obejmuje również zakres "kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", jak stanowił ten przepis przed ww. zmianą. Zdaniem organu uchwałodawczego, od dnia 24 września 2023 r. (tj. od daty wejścia w życie ww. zmiany) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami." Z uwagi zaś na to, że zaskarżony plan został zainicjowany uchwałą nr lI/532/24 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Lizaki dla terenów górnictwa i wydobycia oraz terenów elektrowni słonecznych, a więc po dniu 23 września 2023 r., na mocy art.67 ust.3 pkt 1-3 ustawy zmieniającej zastosowanie w sprawie ma przepis art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Jak zauważyła Rada, wprowadzając omawianą zmianę ustawodawca wskazał nowy zakres uzgodnienia projektów miejscowych planów, który ogranicza konserwatora wyłącznie do ochrony obiektów lub obszarów objętych ochroną konserwatorską, zaś zasada racjonalności ustawodawcy nie pozwala przyjąć, aby celem stanowienia nowego brzmienia art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. było jego niestosowanie, bądź stosowanie w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Taka interpretacja byłaby jaskrawym przykładem wykładni contra legem. Uwzględnienie więc argumentacji Wojewody prowadziłoby do zaskakującego wniosku, że ustawowa nowelizacja nie wprowadziła w rzeczywistości żadnej zmiany w procedurze uzgadniania miejscowego planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Dalej Rada wyjaśniła, że nie występowano o ponowne uzgodnienie projektu planu z Konserwatorem, bowiem brak było do tego podstaw prawnych, gdyż na obszarze planu i w jego bezpośrednim sąsiedztwie objętym skarżonym planem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, a tym samym nie występują przesłanki do uzgodnienia planu z PWKZ w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. Niemniej, stosując zasadę przezorności, Wójt wystąpił pismem z 13 maja 2024 r. o uzgodnienie planu z Konserwatorem w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p., a pismem z 4 czerwca 2024 r. poinformował o uznaniu projektu za uzgodniony. Uwagi Konserwatora do planu organ uznał bowiem wyłącznie za opinię, którą rozpatrzył.
Jak stwierdził organ, w swoim postanowieniu Konserwator nie wskazał żadnych obiektów wpisanych do rejestru zabytków, ani obiektów objętych gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków. Konserwator nie stwierdził, iż obszar planu znajduje się w sąsiedztwie powyższych obiektów. Wprawdzie w postanowieniu podano, że przy obszarze planu (w sąsiedztwie obszaru objętego planem) przebiegają cenne krajobrazowo historyczne ciągi komunikacyjne, ale Konserwator nie podał ochrony prawnej powyższych ciągów. Według zaś obowiązujących dokumentów planistycznych (obiekty GEZ, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, obowiązujący plan miejscowy) powyższe ciągi nie są obiektami wpisanymi do rejestru zabytków, ani obiektami objętymi gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków. Powyższe ciągi nie były też chronione ustaleniami dotychczas obowiązującego planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą nr 11/159/20 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 26 lutego 2020 r.; Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r. poz. 1731), ani nie są wyznaczone do ochrony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna (przyjętego uchwałą nr XIII/505/23 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 8 grudnia 2023 r.).
Rada podniosła także, że Konserwator nie ujawnił publicznie chronionych przez siebie obszarów ani obiektów w Systemie Informacji Publicznej, naruszając tym samym "Dyrektywę 2007/2/WE ustanawiającą infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE)", jednak dzięki opracowywanym dokumentom planistycznym Gmina posiada wykaz obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych gminną ewidencją zabytków. Do dziś pozostają jednak niejawne obiekty ujęte w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, w szczególności obiekty archeologiczne, zatem na etapie sporządzania planu Wójt nie miał wiedzy, czy na obszarze planu występują obiekty ujęte w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.
Dalej wskazano, że w dniu 4 listopada 2024 r. (znak ZN.5150.83.2.2024.KŻI) Konserwator odpowiedział na pismo Wójta z 4 czerwca 2024 r. wyjaśniając, że odmowa uzgodnienia została podyktowana ochroną krajobrazu kulturowego wsi L., a nie przebiegających przy obszarze planu cennych krajobrazowo historycznych ciągów komunikacyjnych, co jest sprzeczne z uzasadnieniem do postanowienia z 27 maja 2024 r.
Mając to na uwadze Rada stwierdziła, że ograniczenie prawa własności względem danej nieruchomości z uwagi na ochronę walorów widokowych jakiegoś innego obszaru, sąsiadującego jedynie z tą nieruchomością, stanowi daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wprawdzie ustawodawca przewidział taką ewentualność, ale zastrzegł ją do ściśle określonych okoliczności prawnych, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z. otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. A zatem, ochronę walorów widokowych poprzez wpisanie do rejestru zabytków ich otoczenia mogą mieć zabytki wpisane do rejestru zabytków. W przypadku innych obiektów lub obszarów możliwym jest ograniczenie prawa własności, w tym prawa do zabudowy, na gruncie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie musi jednak mieć uzasadnienie precyzyjnie zdefiniowanym interesem społecznym, co więcej - wyraźnie przewyższającym słuszny interes właściciela gruntu. Ponadto, ograniczenie to musi być nałożone w ściśle określonych granicach, w których jego nałożenie jest konieczne i merytorycznie zasadne.
W ocenie organu brak jest więc przesłanek merytorycznych do ingerowania w sposób zabudowy wyodrębnionego przestrzennie terenu objętego planowaniem z uwagi na przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W piśmie z 28 maja 2025 r. Rada wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Pomorskiego Konserwatora Zabytków z 15 maja 2025 r. w zakresie ochrony konserwatorskiej nieruchomości ozn. nr ewid. [...], obręb L., gmina K., na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość objęta zaskarżonym planem:
1) nie jest położona na terenie chronionego obszaru układu historycznego,
2) nie jest położona na obszarze historycznego zespołu budowlanego,
3) nie jest ujęta w rejestrze zabytków nieruchomych województwa p.,
4) nie widnieje w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa p.,
5) nie jest objęta postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków woj. P.,
a tym samym nie sposób przyjąć, aby postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 maja 2024 r., nr ZN.5150.83.1.2024.KZI , uzupełnione w dniu 4 listopada 2024 r., nr ZN.5150.83.2.2024.KŻI, stanowiło uzgodnienie projektu planu w rozumieniu art.17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r.), tj. uzgodnienie z "właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych i nieistotnych naruszeń prawa. Mimo to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Ponadto należy odnieść się do regulacji szczególnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą, nieważność aktu powoduje istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej. Przy interpretacji przesłanki istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy przebieg postępowania zmierzający do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 17 u.p.z.p.
Niniejsza kontrola sądowa została zainicjowana skargą Wojewody Pomorskiego, który w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej skardze Wojewoda zarzucił podjęcie przez Radę Gminy Kościerzyna uchwały z dnia 18 grudnia 2024 r., nr X/70/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Lizaki dla terenów górnictwa i wydobycia oraz terenów elektrowni słonecznych z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ), dalej jako "u.o.z.", poprzez brak uzgodnienia projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem Sądu zarzut ten jest zasadny.
Jak już wskazano, tryb postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Jednym z etapów uchwalania planu jest uzgodnienie projektu z właściwymi organami, wśród których wymieniony został wojewódzki konserwator zabytków, o czym stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme. Przy czym treść tego przepisu z dniem 24 września 2023 r. uległa zmianie. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw dotychczasowa treść art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. wskazująca na obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", otrzymał brzmienie "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami". Skarżona uchwała została podjęta w dniu 18 grudnia 2024 r., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto w dniu 7 marca 2024 r., a więc po dniu 23 września 2023 r. Wobec tego, na mocy art.67 ust.3 pkt 1-3 ustawy zmieniającej, zastosowanie w sprawie ma przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. zmieniającym zakres uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Niemniej, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Rady, powyższa zmiana przepisu nie miała wpływu na obowiązek dokonania uzgodnienia projektu planu miejscowego z PWKZ, ani na obowiązek uwzględnienia warunków zawartych w postanowieniu organu uzgadniającego. Natomiast ocena tego czy Konserwator miał podstawy aby wskazywać w kwestionowanym przez organy gminy postanowieniu takie a nie inne warunki uzgodnienia wobec braku na terenie planu obiektów wpisanych do rejestru zabytków, czy objętych gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.
W pierwszej kolejności stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wprowadza obowiązek dokonania uzgodnień projektu planu miejscowego ze wskazanymi organami. Obowiązek ten jest niezależny od woli organu wykonawczego przeprowadzającego procedurę planistyczną i wynika wprost z ustawy. Nie może więc on samodzielnie dokonać wyboru, do których organów wymienionych w ww. przepisie wystąpi o uzgodnienie. Kwestia, czy materia podejmowana w planie podlega kompetencjom danego organu należy do oceny tego organu, co wyraża on poprzez postanowienie w sprawie uzgodnienia. Trzeba przy tym zauważyć, że z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że na postanowienie uzgadniające przysługuje zażalenie.
Wójt zobowiązany był więc do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu miejscowego dla działki nr [...], obręb L., do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niezależnie od tego, że według własnej analizy stwierdził, iż na terenie objętym planem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, ani nie występują formy dóbr kultury współczesnej. Jak już bowiem wskazano, obowiązek uzgodnienia wynika z samej ustawy i organ prowadzący procedurę planistyczną nie ma podstaw do samodzielnego wyłączania uprawnień uzgodnieniowych poszczególnych organów. To, czy materia planu mieści się w kompetencjach rzeczowych tych organów należy do ich oceny. Organ uzgadniający może więc uznać, że projekt planu nie wymaga jego uzgodnienia lub uznać, że poruszane w planie kwestie podlegają jego kompetencjom i w tym zakresie plan uzgodnić bądź wskazać warunki, od których uzależnione będzie pozytywne uzgodnienie. Jeżeli zaś organ planistyczny stoi na stanowisku, że organ błędnie stwierdził swoją kompetencję do uzgodnienia i chce uniknąć związania wskazanymi warunkami, musi zaskarżyć wydane postanowienie.
W niniejszej sprawie Wójt nie skorzystał z prawa do zaskarżenia postanowienia z 27 maja 2024 r., wobec czego pozostaje ono w obrocie i wywołuje w procedurze planistycznej określone skutki prawne. Dlatego też argumentacja Rady zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uwzględniona bowiem dotyczy ona materii pozostającej poza kontrolą Sądu w sprawie uchwały o planie miejscowym, tj. dotyczy etapu uzgodnieniowego, zaskarżalnego w odrębnym trybie i kontrolowanego w odrębnym postępowaniu (przez organ II instancji, a następnie przez inny sąd administracyjny). Rada próbowała wykazać, że ze względu na zmianę treści art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p., jeżeli na terenie planu nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, a konserwator ma dokonywać uzgodnienia "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami", w takim wypadku brak jest podstaw do występowania w procedurze planistycznej o uzgodnienie z tym organem. Jak już wskazano powyżej, to konserwator zabytków decyduje o tym czy rzeczywiście na terenie planu nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów. Jedynie na marginesie należy zatem zauważyć, że zwrot "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" jest pojęciem szerokim i obejmuje także kwestie ochrony krajobrazu kulturowego. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazami kulturowymi. Zatem krajobraz kulturowy stanowi element ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, który podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w procedurze planistycznej.
Odnosząc się do zarzutów Wojewody Sąd uznał je zatem za zasadne.
Jak już wskazano, przepis art. 17 pkt 6 u.p.z.p. jednoznacznie statuuje obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z enumeratywnie wyliczonymi tam organami. W orzecznictwie zaś podkreśla się, że jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56. Co też istotne, gdy przepis prawa materialnego wprowadza współdziałanie, nakazując uzgodnienie, zgodę, porozumienie, organ administracji związany jest postanowieniem i nie może poddać go weryfikacji rozpoznając sprawę (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 106, Nb 12). Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (zob. wyroki NSA: z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2322/10; z 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 882/11; z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1490/18, CBOSA).
Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega więc na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, CBOSA; por. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).).
Zatem niewątpliwie organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 910/11, CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy podmioty uzgadniające w postanowieniu o odmowie uzgodnienia podmioty nie określą warunków na jakich to uzgodnienie może nastąpić, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.).
Jak zaś wynika z dokumentacji związanej z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, w dniu 13 maja 2024 r. Wójt przesłał w trybie art. 17 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. wyszczególnionym w rozdzielniku do pisma organom projekt planu miejscowego, w tym do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W dniu 27 maja 2024 r. Konserwator wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia, wskazując przy tym wyraźnie warunki, jakie należy uwzględnić w planie, aby możliwe było dokonanie pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego. Jak bowiem wskazał w postanowieniu, warunkiem uzgodnienia projektu planu jest uwzględnienie następujących uwag:
1) dla terenu 1PEF-G na rysunku planu należy:
a) ustalić nieprzekraczalne linie zabudowy minimum 10m od linii rozgraniczającej teren;
b) wprowadzić bufor w postaci zieleni izolacyjno – krajobrazowej formowanej piętrowo o szerokości 10 m wzdłuż linii rozgraniczającej ww. teren od północy i zachodu (w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego ciągi komunikacyjnego) oraz od południa (wprowadzić odpowiednie ustalenia do tekstu plany);
2) w § 4 – dla terenu 1 PEF-G ustalić:
a) maksymalny udział powierzchni zabudowy nie większy niż 70%;
b) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki – 25%;
c) dla modułowych paneli fotowoltaicznych mocowanych na stelażach wysokość nie większą niż 4 m, licząc od powierzchni terenu;
3) wprowadzić definicję zieleni izolacyjno – krajobrazowej: pas wielowarstwowej zieleni izolacyjno – krajobrazowej formowanej piętrowo: niskiej, średniej i wysokiej o szerokości co najmniej 10 m.
Wobec takiej treści postanowienia Wójt nie mógł zastosować art. 24 ust. 2 u.p.z.p., tj. uznać projektu planu za uzgodniony, mimo postanowienia o odmowie uzgodnienia, bowiem taką możliwość ustawodawca dopuścił wyłącznie w sytuacji, gdy organ uzgadniający nie wskaże warunków na jakich to uzgodnienie może nastąpić.
Bezsporne przy tym jest, że w planie tych warunków nie spełniono.
Odmowa uzgodnienia projektu przez Konserwatora i wskazanie warunków koniecznych do uzgodnienia, ze względu na bezwzględnie wiążący charakter uzgodnień planistycznych, obligowało Wójta do uwzględnienia uwag Konserwatora w treści planu miejscowego lub uprawniało do złożenia zażalenia na to rozstrzygnięcie. W postanowieniu zażaleniowym Wójt mógł kwestionować to, czy Konserwator właściwie uznał swoją kompetencję do uzgodnienia projektu planu i wskazania warunków koniecznych do uwzględnienia w planie. Wójt jednak takiego zażalenia nie złożył, co oznacza, że postanowienie Konserwatora z 27 maja 2024 r. pozostaje w mocy i wiązało przy uchwalaniu planu. Tymczasem niewątpliwe jest, że w uchwalonej treści planu nie zawarto rozwiązań wskazanych przez Konserwatora. Stanowi to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania aktu planistycznego, albowiem nieuwzględnienie warunków podanych przez Konserwatora miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego aktu.
Jeszcze raz podkreślić trzeba, że Wójt nie miał samodzielnych uprawnień do oceny postanowienia Konserwatora i nie mógł uznać, że skoro na obszarze planu brak jest obiektów wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, a obszar planu nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, to nie było obowiązku dokonywania uzgodnień, wydane postanowienie można było uznać za opinię, a wskazane w nim warunki nie musiały zostać uwzględnione w uchwalanej treści planu. Wójt ustawą jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej ze wskazanymi enumeratywnie organami.
Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że zarzuty dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania planu ze względu na brak wymaganego uzgodnienia są uzasadnione.
Dodatkowo Sąd - kontrolując zaskarżoną uchwałę dostrzegł, że - wbrew zapisom § 1 ust. 5 pkt 4 uchwały, nie zawiera ona w załączniku nr 4 zbioru danych przestrzennych zawartych w planie. Obowiązek w tym zakresie wynika z art. 67a u.p.z.p., który stanowi, że organy właściwe do sporządzania projektów aktów planowania przestrzennego tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214). W myśl art. 67a ust. 5 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla aktów planowania przestrzennego stanowią załącznik do uchwały przyjmującej akt planowania przestrzennego lub wydanego zarządzenia zastępczego wojewody w sprawie uchwalenia aktu planowania przestrzennego.
Forma papierowa załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały przesłana do Sądu wskazuje, że załącznik ten ma format xml. W wersji elektronicznej załączony do uchwały plik "Załacznik4.xml" jest nieaktywny i nie odnosi do właściwych danych na stronie BIP Urzędu. Nie został więc spełniony wymóg udostępnienia zboru danych przestrzennych dla przedmiotowego planu miejscowego, który umożliwiałby w szczególności wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej).
Mając na uwadze rodzaj dostrzeżonych i omówionych wyżej uchybień oraz ich kwalifikację jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu (brak pozytywnego uzgodnienia) Sąd uwzględnił wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz Wojewody zwrot kwoty 480 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem z takim wnioskiem wystąpił skarżący, a organ w zakreślonym terminie żądaniu temu się nie sprzeciwił.