II SA/GD 2853/02

II SA/Gd 2853/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Wanda Antończyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OZ 307/06 - Postanowienie NSA z 2006-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i J G. na decyzję Wojewody z dnia 28 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Gd 2853/02
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 24 września 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ulicy [...] w S. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż inwestorzy – J. i J. G. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w S. W toku postępowania administracyjnego, zastrzeżenia w przedmiotowej sprawie złożyli E. i J. G., zamieszkali przy ulicy [...], wskazując na ograniczenie dostępu światła dziennego na ich posesję oraz fakt istnienia ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami. Na wniosek uczestników postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny terenu, a także wyznaczył rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich stron postępowania oraz autora projektu budowlanego i analizy nasłonecznienia. Jak podkreślił organ, załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 września 2001 r. jest ważna, zaś inwestycja została zaprojektowana w granicach określonych w załączniku do w/w decyzji. Organ I instancji wskazał również, że treść miejscowego planu nie wyłącza dopuszczenia do realizacji obiektu przy granicy z działką sąsiednią. Nadto organ podał, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów w projektowanym budynku garażowym na działce nr [...] przy ulicy [...], w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] przy ulicy [...] w S. Organ wskazał ponadto na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdzając, że z przedłożonej przez inwestora "Analizy nasłonecznienia...", w najmniej korzystnym dla inwestora wariancie wynika, iż realizacja garażu w żadnym stopniu nie wpłynie negatywnie na poziom nasłonecznienia pomieszczeń sąsiadów.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. i J. G. wnieśli o jej uchylenie. Podkreślili, że zapadłe rozstrzygnięcie narusza ich interes i wywiera niekorzystny wpływ na atrakcyjność ich nieruchomości. W uzasadnieniu podali, że przy wydaniu tejże decyzji doszło, ich zdaniem, do uchybień zarówno formalnych i merytorycznych. Uchybienia formalne polegają na przedstawieniu Ministrowi Infrastruktury stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, gdyż inwestor świadomie odstąpił od warunków zawartych w protokole rozprawy administracyjnej i jej załączniku. Merytorycznie zaś organ uwzględnił jedynie interes inwestora, nie biorąc pod uwagę możliwości innej lokalizacji planowanej przez niego inwestycji. Odwołujący podkreślili, że nie wyrażają zgody na istnienie muru o długości ponad 10 m i wysokości 2,5 m przy granicy ich działki.
Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewoda decyzją z dnia
28 października 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 140 ze zm.), a także na fakt uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo przepisów odległościowych, zawartych w § 12 ust. 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Jednocześnie podał, iż z "Analizy nasłonecznienia..." przedłożonej przez inwestora wynika, że realizacja garażu w żaden sposób nie wpłynie na poziom nasłonecznienia pomieszczeń budynku sąsiada. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia interesu prawnego odwołujących w niniejszym stanie faktycznym nie zasługuje na uwzględnienie, a wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest zgodna z prawem.
W skardze na powyższą decyzję E. i J. G. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa procesowego – art. 24, 73 § 1, 77 § 1 K.p.a. i materialnego – art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, 140 i 144 K.c. W uzasadnieniu podali, iż naruszenie art. 24 K.p.a. polega na wydaniu decyzji w oparciu o dokument "Analiza nasłonecznienia...", który wykonany został na zlecenie inwestora przez osobę zaliczaną do grona najbliższych w stosunku do urzędnika zatrudnionego w wydziale wydającym pozwolenia na budowę. Naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. z kolei polega na odmowie doręczenia skarżącym ekspertyzy dotyczącej dostępu do światła z powodu braku upoważnienia do dokonania kserokopii tegoż dokumentu. Zdaniem skarżących, odmowa z takim uzasadnieniem nie znajduje oparcia w przepisach K.p.a. Naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. polega na uwzględnieniu w decyzji jako dowodu uzgodnień między stronami. Nadto, nieprawidłowo został sformułowany wniosek do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów odległościowych, gdyż powołano się w nim na ugodę, która faktycznie nie została zawarta. Zdaniem skarżących, naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiło się w zaaprobowaniu takiego sposobu wykonywania prawa własności przez inwestorów, które wykorzystuje to prawo ponad przeciętną miarę, z naruszeniem zasad współżycia społecznego i stosunków sąsiedzkich. Miejscowe i krajowe zwyczaje uzasadniają budowę garażu na jeden samochód, nie zaś na dwa lub trzy samochody na działkach o tak małej powierzchni. Ponadto, możliwa była inna lokalizacja garażu – od strony zachodniej – jednak i do tego argumentu organy administracji w ogóle się nie odniosły, ignorując okoliczność, że działka skarżących od strony przylegającej do projektowanego garażu jest zagospodarowana jako teren rekreacyjny. Zdaniem skarżących, organy administracji uwzględniły jedynie interes inwestorów, ignorując interes skarżących i nie dążąc do zachowania równowagi pomiędzy tymi interesami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 16 grudnia 2002 r. J. i J. G., odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzili, że garaż został posadowiony w taki sposób, by jak najbardziej dogodzić oczekiwaniom skarżących, tzn. najgłębiej jak to tylko możliwe, a jednocześnie tak, by nie ingerować w sieć kabli elektrycznych doprowadzających prąd do skarżących. Lokalizacja garażu od strony zachodniej, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest możliwa z uwagi na to, że nie wyrażają na to zgody sąsiedzi – państwo D., a nadto nikt z mieszkańców ulicy [...] nie ma wybudowanego garażu od strony zachodniej. Jednocześnie inwestorzy wskazali, że skarżący sami mają dwa garaże z dwiema bramami wjazdowymi, w których mogą się pomieścić cztery samochody. Dodatkowo podnieśli, że teren rekreacyjny, o którym piszą skarżący, w żaden sposób nie pozostaje pod wpływem cienia pochodzącego z działki inwestorów. Inwestorzy podkreślili, że starali się sprostać wszystkim oczekiwaniom skarżących, idąc na wiele ustępstw, jednak nie są w stanie do końca zadowolić skarżących, chyba że w ogóle zrezygnowaliby ze swoich planów inwestycyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w skardze wnioskami.
Wychodząc z tak zakreślonych granic Kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wynika z akt sprawy inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez przedstawienie stosownych dowodów własności oraz złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 września 2001 r. nr [...].
Podkreślić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane zgodnie z wymaganiami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i pozwoleniu na budowę sprawdziły zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W tym miejscu wskazać należy skarżącym, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) nie zawierają uregulowań dotyczących powierzchni garaży, dlatego uznać należało, że zaprojektowany obiekt o pow. zabudowy 31,5 m2 i pow. użytkowej 26,56 m2 odpowiada ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 września 2001 r., w której dopuszczono możliwość realizacji budowy garażu na samochód osobowy przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym.
Równocześnie wskazać należy skarżącym, że z załącznika graficznego stanowiącego załącznik do tej decyzji wynika, że na obszarze zamierzonej inwestycji określonej literami A, B, C, D, ustalono nieprzekraczalną linią zabudowy, która wykluczała możliwość zaprojektowania garażu od strony południowej ściany budynku mieszkalnego inwestorów.
Jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia 4 marca 2002 r. oraz z pisma skarżącego z dnia 6 marca 2002 r. strona zaakceptowała usytuowanie garażu dobudowanego do strony północnej ściany budynku mieszkalnego stawiając przy tym określone wymagania.
Dlatego też organ I instancji mając na uwadze zarówno treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i propozycje stron, w związku z brakiem możliwości zachowania wymogów odległościowych określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (publ. jw.), na wniosek inwestora wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury o upoważnienie do wyrażenia zgodny na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Minister Infrastruktury pismem z dnia 25 czerwca 2002 r., działając na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na wniosek organu prowadzącego sprawę administracyjną o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, udzielił temu organowi upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia umożliwiające wykonanie ściany bez otworów w projektowanym budynku garażowym na działce nr [...] w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] przy ul. [...] w S.
Korzystając z tego upoważnienia Prezydent wydał postanowienie z dnia 4 lipca 2002 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dozwalając na wykonanie ściany bez otworów w projektowanym budynku garażowym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] przy ul. [...].
Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgodny na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie przysługuje zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, jak też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę kończy bowiem decyzja administracyjna, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, to jest: o wydaniu pozwolenia na budowę, o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora w tej sprawie lub też o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Udzielenie odstępstw od warunków technicznych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a w tym także postanowienia o zastosowaniu odstępstwa od warunków technicznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia wymogów określonych w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wskazać należy, że z reguły każda inwestycja prowadzona w zawartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa.
Realizacja inwestycji na obszarze zwartej zabudowy może powodować sytuacje, w których nie będzie możliwe spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Dlatego też ustawodawca dopuszcza w pewnych wypadkach – "przypadkach szczególnie uzasadnionych" możliwość niezastosowania się do niektórych z tych wymagań. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane.
O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wszystkie garaże na działkach przy ul. [...] usytuowane są od strony północnej budynków mieszkalnych tworząc określony ład architektoniczno-budowlany.
Jak wynika ze sporządzonej analizy nasłonecznienia realizacja garażu w żaden sposób nie wpłynie na poziom nasłonecznienia pomieszczeń budynku skarżących, a zatem spełniony został wymóg art. 5 ust. 2 pkt 2b ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Wprawdzie zgodzić się należy z wywodami skarżących, iż realizacja garażu spowoduje pewne uciążliwości związane z zaciemnieniem ich działki, to jednak okoliczności te, same przez się, nie mogą prowadzić do oceny, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Uciążliwości te bowiem dotyczą co najwyżej sfery faktów, a nie naruszenia interesu prawnego skarżących. Jedynie bowiem wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa, a także warunków technicznych mogłoby doprowadzić do podważenia zaskarżonej decyzji, zaś do takiej oceny, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń (i udzielonego) odstępstwa od warunków technicznych, brak jest uzasadnionych podstaw.
Jako gołosłowny uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 K.p.a., albowiem z akt sprawy nie wynika, że osoba sporządzająca zarówno projekt budowlany jak i analizę nasłoneczniania jest pracownikiem organu administracji publicznej.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 73 § 2 K.p.a. przez odmowę wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu sporządzonej na zlecenie inwestora analizy nasłonecznienia, gdyż jako ważny interes strony w żądaniu wydania jej z akt sprawy odpisów może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem.
Zdaniem Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż nie ograniczyło strony skarżącej w możliwości zlecenia wykonania innej analizy.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.