II SA/Kr 853/25

II SA/Kr 853/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 22 ust 5 pkt 3  , art 3 okt 1 i 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 148 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegającą na włączeniu karty adresowej budynku położonego przy ul. C. w Z. działka ewidencyjna nr [...] do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz M. M. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. M. na czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane karty adresowej zabytku nieruchomego budynku położonego przy ul. [...] w Z. na działce ewidencyjnej nr [...].
W skardze skazano, z ostrożności procesowej zaskarżono:
- zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 roku w części dotyczącej ujęcia w GEZ, w załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia - pod numerem 157 - budynku położonego przy ul. [...] w Z. i wnoszę o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia w zaskarżonej części lub stwierdzenie, że ww. Zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w zaskarżonej części;
- czynność materialno - techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 roku polegającą na włączeniu do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego budynku położonego przy ul. [...] w Z. na działce ewidencyjnej nr;
- zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 roku w części położonego przy ul. [...] w Z.;
Zaskarżonym czynnościom i zarządzeniom zarzucono naruszenie:
1. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a) bezpodstawnym i dowolnym uznaniu, że budynek przy ul. [...] w Z. stanowi zabytek, który winien zostać włączony do GEZ, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. budynku za zabytek i włączenia go do GEZ;
b) włączeniu karty adresowej ww. budynku do GEZ bez przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie, którego przedmiotem byłoby należyte zbadanie i udokumentowanie wszystkich okoliczności uzasadniających objęcie ww. budynku szczególną ochroną z uwagi na posiadane przez niego wartości historyczne, artystyczne lub naukowe;
2. § 17 pkt 8 i 9 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji dotyczących historii, opisu i wartości obiektu oraz stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji obiektu;
3. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności Skarżącego wskutek objęcia budynku położonego w Z., przy ul. [...] ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ, bez zapewnienia właścicielowi możliwości ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Ponadto w przypadku uznania, że zaskarżaną czynność stanowi czynność materialno - techniczna Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 roku polegającą na włączeniu do GEZ budynku położonego przy ul. [...] w Z. lub Zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 roku w części dotyczącej ujęcia w GEZ, w załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia - pod numerem 120 - budynku położonego przy ul. [...] w Z. zarzucono naruszenie postanowień § 18 b ww. Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku polegające na ich niezastosowaniu, wskutek czego Skarżący nie został zawiadomiony przez organ tak o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, jak i nie został zawiadomiony o włączeniu tej karty do GEZ.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że Skarżący jest właścicielem budynku położonego w Z., przy ul. [...], posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...], które to nieruchomości są objęte księgą wieczystą numer [...] Pismem z dnia 17 lutego 2025 roku Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane z wnioskiem o udzielenie informacji, czy ww. budynek jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane, a jeśli tak, to kiedy i na jakiej podstawie został ujęty w GEZ oraz wniósł dodatkowo o wydanie odpisów kart adresowych sporządzonych dla ww. budynku oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie ujęcia ww. budynku w GEZ. Pismem z dnia 28 lutego 2025 roku (doręczonym Skarżącemu w dniu 11 marca 2025 roku) Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem powiadomił Skarżącego, iż "budynek jest włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane - włączenie zabytku nastąpiło w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 Pismem z dnia 17 marca 2025 roku Skarżący skierował do Burmistrza Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wskazano, że informacje zamieszczone w kartach adresowych nie dostarczają żadnych danych, który pozwoliłyby na przyjęcie, iż sporny obiekt charakteryzuje się takimi wartościami historycznymi, artystycznymi bądź naukowymi, które pozwoliłby na uznanie go za zabytek. Stwierdzić bowiem należy, iż są to wiadomości wyłącznie o charakterze ogólnym, których ustalenie jest obiektywnie możliwe de facto przez każdego (może za wyjątkiem czasu powstania obiektu). W szczególności przywołane karty adresowe nie zawierają żadnych informacji, które winny zostać zawarte w rubryce "historia, opis i wartość" (zgodnie z § 17 pkt. 8 ww. Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku) oraz w rubryce "stan zachowania oraz postulaty dotyczące konserwacji" (zgodnie z § 17 pkt. 9 ww. Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku). Karta adresowa z 2009 roku wskazuje, iż w budynku doszło do istotnych zmian w jego autentycznym, pierwotnym wyglądzie ("elewacje znacznie przekształcone"). Tymczasem karta adresowa z 2018 roku całkowicie pomija powyższą okoliczność, co dodatkowo wskazuje, iż trudno w tej sytuacji mówić o obiektywnym opisie spornego obiektu przez wyspecjalizowany organ konserwatorski. Ponadto wskazać należy, iż karta adresowa z 2009 roku sporządzona została w oparciu o nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, a jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2024 roku, sygn. akt: II SA/Kr 751/24 "... pod pozycją 22 znajduje się rubryka "Uwagi" która umożliwiała zamieszczenie informacji na temat stanu budynku i jego zabytkowego charakteru". Tymczasem w karcie adresowej z 2009 roku brak jest jakichkolwiek uwag w zakresie zabytkowego charakteru spornego budynku. W przedmiotowej sprawie sytuacja przedstawia się w analogiczny sposób, na karcie adresowej z 2018 roku brak jakiegokolwiek podpisu osoby opracowującej kartę. Okoliczności powyższe są ponadto o tyle istotniejsze w przedmiotowej sprawie, iż ujęcie spornego obiektu w GEZ nastąpiło bez jakiejkolwiek wiedzy ze strony Skarżącego oraz bez możliwości ze strony Skarżącego podjęcia jakichkolwiek czynności przy ujmowaniu obiektu w GEZ. Tymczasem jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 roku, sygn. akt: P 12/18 postępowanie w sprawie ujęcie zabytku w GEZ " ... musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Stąd też, art. 22 ust 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art 64 ust 1 i 2 w związku z art 31 ust 3 Konstytucji".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że budynek mieszkalny powstał ok. 1925 roku. Znajduje się przy ulicy [...] jest to ulica w centrum Z. łącząca ul. W. z D. na odcinku 1100 m, występuje tam budownictwo willowe, indywidualne i pensjonatowe. W budynku mieszkalnym z 1925 roku z łatwością można wskazać inspiracje tradycyjnym, góralskim budownictwem. Budynek zachowany jest w oryginalnej bryle, został wyremontowany i zmodernizowany, elewacje zostały znacznie przekształcone (wymieniona stolarka okienna oraz drzwi wejściowe z zachowaniem istniejących otworów okiennych). Zabytkowy budynek mieszkalny założony jest na rzucie prostokąta. Budynek wzniesiony jest w drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami – węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Belki są prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Prawdopodobnie budynek został wzniesiony ze słabej jakości płazów (trzeciaków) a następnie ta drewniana konstrukcja zrębowa została otynkowana zewnątrz. Obecnie konstrukcja zrębowa (wcześniej, pierwotnie tynkowana) obita jest deskowaniem poziomym imitującym płazy. Budynek mieszkalny osadzony jest na wysokiej kamiennej podmurówce, ze spadzistym dachem o wydatnych okapach z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący. Budynek mieszkalny jest parterowy z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. W dachu od strony południowej występuje otwarcie w formie kapliczki, analogiczne otwarcie w dachu występuje również od strony północnej co tworzy swego rodzaju przekrycie dachu dwoma skrzyżowanymi pod kątem prostym dachami dwuspadowymi z niewielkimi okapami szczytowymi. Budynek mieszkalny przy ulicy [...] wzniesiony w latach 20. XX w., w konstrukcji zrębowej, pierwotnie tynkowanej z zewnątrz, stanowi przykład zabudowy mieszkalnej z okresu międzywojennego, utrzymanego w obowiązującej ówcześnie stylistyce tzw. stylu zakopiańskiego drugiego, reprezentatywnego dla architektury miejsca w latach 20. / 30. XX w. Należy podkreślić, że budynek mieszkalny zlokalizowany przy ulicy [...] to przykład tradycyjnej architektury, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych budowniczych i rzemieślników, bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia.
Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe, stanowi ważne ogniwo w loku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest namacalnym reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Prezentowana konwencja architektoniczna jest wyróżnikiem regionu. Wysokie wartości zabytkowe posiada krajobraz kulturowy w obrębie samej nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość tzw. Historyczny układ urbanistyczny w granicach obszaru: oś ul. Witkiewicza od północy, Potok Foluszowy od zachodu, od południa rejon ulicy Zwierzynieckiej od przecięcia z potokiem Foluszowym do Bulwarów Słowackiego, od wschodu Bulwary Słowackiego i podnóże zboczy Antałówki w Zakopanem objęty jest wpisem do Rejestru Zabytków Województwa Małopolskiego prawomocną decyzją nr A-1542/M z dnia 16.10.2023 roku. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu tej decyzji znak DNT.5130.1.2019 RD.5130.6.2020.DW w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego wskazał, m.in. że: "Wartości artystyczne to w dużej mierze wypadkowa wartość koncepcji architektonicznych poszczególnych budynków, w skali kompozycji brył, gabarytów, wystroju elewacji i detalu architektonicznego. To swoista bogata i różnorodna "kolekcja" budynków uzdrowiskowo letniskowych z końca XIX w. i pierwszej połowy XX w. Jednak wartość artystyczną można przypisać całemu zespołowi zabudowy. Rozpoznajemy w nim dążenie do wcielenia w życie koncepcji miasta-ogrodu, charakterystycznej dla początków XX w. wizji zespolenia siedzib ludzkich z otoczeniem przyrodniczym, parkowym. Wartości naukowe są wypadkową wymienionych powyżej oraz autentyzmu substancji budowlanej i autentyzmu funkcjonalnego - zachowanego charakteru dzielnicy willowej, z charakterystyczną kształtowaną formą, przenikaniem się tradycji osiedleńczych z XIX i XX w. do okresu gdy Zakopane stało się miejscem masowej destynacji turystycznej i osiedleńczej w drugiej połowie XX w." Przedmiotowy budynek mieszkalny wpisuje się w istotę jednorodności urbanistycznej obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Istotą oprócz stylu poszczególnych budynków, jest również ich usytuowanie, rozmieszczenie i funkcja. W chronionym obszarze wielkie znaczenie mają między innymi głównie wille i małe budynki mieszkalne przeznaczone dla mieszkańców, gości i kuracjuszy, lub osiadłych miłośników podtatrzańskiego kurortu. Zatem charakterystyczny rys zagospodarowania całego obszaru, to stosunkowo niewielkie kubatury, wolnostojące usytuowane na działkach w otoczeniu ogrodowym, bądź w otoczeniu reliktów naturalnej szaty roślinnej właściwej dla górskiego terenu (z przewagą zagajników świerkowych). Budynek mieszkalny położony przy ulicy [...] w pełni wpisuje się w to cenne dla tego obszaru założenie, które należy chronić jako pierwotne założenie, gdzie utrzymano zielone otoczenie budynku jak i również charakter zabudowy wkomponowany jest w otoczenie. Budynek mieszkalny z 1925 roku posiadająca wartości artystyczne i architektoniczne, oraz co bardzo ważne na tym obszarze do wielkości budynku zachowano odpowiedni rozległy obszar zieleni co ma niezwykle olbrzymie znaczenie historyczne, sentymentalne i nadaje miejscu uroku oraz harmonii i integracji z przyrodą oraz otoczeniem. Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki): z 1985r. przez dr Barbarę Tondos, dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktor nauk humanistycznych, pracownik naukowy Muzeum Zamku w Łańcucie, pracownik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Rzeszowie oraz Biura Dokumentacji Zabytków w Rzeszowie, autorkę pracy doktorskiej wydanej drukiem w roku 2005 pt. "Styl zakopiański i zakopiańszczyzna", laureatkę Nagrody Województwa Małopolskiego im. Mariana Korneckiego, przyznawanej za osiągnięcia w dziedzinie ochrony i opieki nad zabytkami architektury drewnianej Małopolski), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem zostały sporządzone w dniu 30.11.2009r. przez dra Zbigniewa Moździerza, dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 26.11.2018r. przez Karolinę Idryjan, absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku"/posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę.
Wskazano, że do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, 5 (6 krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia - nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
W przedmiotowej sprawie włączenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. do Gminnej Ewidencji Budynków (dalej GEZ) nastąpiło w związku z założeniem gminnej ewidencji na mocy zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r.
Jako, że skarżony akt lub czynność zostały przyjęte przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny zaskarżonego aktu. Zarządzenie burmistrza przywołane w skardze to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).
W skardze wskazano, że jej przedmiotem jest czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, czyli czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A skoro tak, to istotny dla ustalenia terminowości wniesienia skargi jest moment, w którym skarżący dowiedział się o włączeniu budynku mieszkalnego do GEZ.
Poza sporem pozostaje, że Skarżący jest właścicielem przedmiotowego budynku posadowionego na nieruchomości o nr ewid.[...] w Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]
Pismem z dnia 17 lutego 2025 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane z wnioskiem o udzielenie informacji, czy budynek przy ul. [...] w Z. został ujęty w GEZ oraz wniósł ewentualnie o wydanie odpisów kart adresowych dla tego budynku. Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. (doręczonym Skarżącemu 11 marca 2025 r.). Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem powiadomił Skarżącego, że budynek jest włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane – włączenie zabytku nastąpiło w drodze zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. Pismem z dnia 17 marca 2025 r. Skarżący skierował do Burmistrza Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu skarga jest dopuszczalna.
Wobec powyższego skarga została merytorycznie rozpoznana.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.
Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19).
Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).
Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.
W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków).
Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości budynku mieszkalnego zgodzić należy się ze Skarżącym, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jest nader skąpy. Ani z fiszki z 1998 r. ani z kolejnych kart adresowych (z 2009 i 2018 r.) nie wynika zabytkowy charakter obiektu. Karta z 2009 r. w rubryce nr 22 Uwagi wskazuje na coś zgoła odmiennego. Mianowicie wskazano tam, że "budynek został wyremontowany i zmodernizowany zachował bryłę, ale elewacje zostały znacznie przekształcone". Natomiast karta z 2018 r. nie zawiera żadnych informacji na temat zabytkowego charakteru budynku. Oczywiście Sąd bynajmniej nie kwestionuje kompetencji osób, które sporządzały karty. Poza sporem pozostaje, że są to specjaliści w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów. Niemniej jednak czynność materialno-techniczna włączenia karty adresowej do GEZ pociąga za sobą konsekwencje w sferze uprawnień właścicielskich oraz poddana jest kontroli sądowej. Wobec powyższego włączenie zabytku do GEZ powinno być poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniej dokumentacji wskazującej na zabytkowy charakter włączanego obiektu. Podkreślenia wymaga, że w kartach adresowych zabytków zwykle znajdowała się i znajduje się nadal rubryka, w której można zawrzeć uzasadnienie włączenia zabytku do GEZ, czego jednak organy nie uczyniły. Braku tego nie mogą sanować późniejsze wyjaśnienia organu dokonywane w odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.