II SA/Gd 283/25

II SA/Gd 283/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2025 r. nr SKO Gd/4218/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Smętowo Graniczne z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr RIGK.6730.40.2022.2023.2024.MG, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1.477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 5 grudnia 2022 r. J. K. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy Smętowo Graniczne (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji")
o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w K., gmina S.
Decyzją z 6 lutego 2023 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu pierwszej instancji działka nr [...] nie spełnia podstawowego warunku, mianowicie brak jest zabudowy pozwalającej na kontynuację funkcji. Wójt wskazał, że w sąsiedztwie brak jest terenu działki, na której znajduje się jednocześnie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że z załącznika wynika także zamiar inwestycyjny polegający na podziale przedmiotowej nieruchomości, zgodnie zaś z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", podział działki nie może stanowić przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 4 września 2023 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji analiza urbanistyczna jest niepełna i logicznie oraz wewnętrznie sprzeczna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w uzasadnieniu dotyczącym niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 w. zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p.) oparta jest na przyjęciu, że w sąsiedztwie istnieje budownictwo rozproszone, a na działkach sąsiednich istnieją nie tylko działki z zabudową zagrodową, ale również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa zagrodowa.
Kolegium podniosło, że powtarzając ustalenia, a właściwie brak ustaleń zawartych
w analizie urbanistycznej, Wójt - wbrew § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "Rozporządzenie", nie wskazał, w jaki sposób ustalił obszar analizowany, określając go na 540 m wokół działki nr [...], skoro nie podał (nie ustalił) szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wyjaśniono, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem organu odwoławczego ani w uzasadnienie decyzji, ani w analizie urbanistycznej nie ustalono tych podstawowych parametrów.
Kolegium wytknęło również, że analiza urbanistyczna nie zawiera żadnego wykazu działek w obszarze analizowanym ze wskazaniem ich funkcji i parametrów, z podziałem na zabudowę mieszkalną, mieszkalną jednorodzinną oraz zagrodową (o ile taka znajduje się w obszarze analizowanym). Ponadto analiza nie zawiera danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, głównej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachów - wszystkich obiektów (zabudowy) w obszarze analizowanym.
Decyzją z 8 listopada 2023 r. Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja nie spełnia w pełni jednego z sześciu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędnego do wydania decyzji
o warunkach zabudowy. Wójt wskazał, że art. 61 u.p.z.p. dotyczący cech, gabarytów
i sposobu zagospodarowania nie odwołuje się wyłącznie do funkcji i parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, ale również do kontynuacji cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu, a więc istotne jest to, jak zabudowane są działki sąsiednie, jaką funkcję i parametry mają budynki oraz jak są zagospodarowane te działki. Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, projektowana zabudowa powinna być harmonijnie powiązana z naturalnym krajobrazem i nie może degradować walorów krajobrazowych środowiska, a wybudowanie "osiedla" dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w terenach rolnych z rozproszoną zabudową, poza skupiskiem zwartej zabudowy wsi, będzie w istotny sposób degradować te walory i nie będzie harmonijnie powiązane z naturalnym krajobrazem.
Wójt wskazał, że w sąsiedztwie brak jest terenu działki, na której znajduje się jednocześnie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ pierwszej instancji ponownie zwrócił uwagę, że z załącznika wynika także zamiar inwestycyjny polegający na podziale przedmiotowej nieruchomości, tymczasem zgodnie z u.p.z.p. podział działki nie może stanowić przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Kolegium decyzją z 22 kwietnia 2024 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji
Zdaniem organu odwoławczego ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska Kolegium zaprezentowanego w decyzji z 4 września 2023 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja z 8 listopada 2023 r. nie zawiera załącznika w formie graficznej (mapy). Kolegium wskazało, że w porównaniu do analizy
z pierwszej decyzji Wójta, analiza do decyzji z 8 listopada 2023 r. zawiera punkt 5,
w którym ustalono obszar analizowany na 534 m wokół działki objętej wnioskiem (szerokość frontu od strony wjazdu wynosi 178 m). Ponadto, w ponownej analizie jej autor dokonał tzw. analizy wskaźnikowej dotyczącej powierzchni działki, powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, powierzchni zabudowy łącznie, wskaźnika zabudowy do powierzchni działki, rodzaju zabudowy dla działek o numerach: [...] (8,17 ha RM),
[...] (0,309 ha RM), [...] (0,2734 ha MN), [...] (5,2527 ha RM), [...] (0,119 ha MN), [...] (0,2311 ha RM), [...] (4,7053 ha RM), [...] (1,1720 ha RM), [...] (0,0711 ha MN), [...] (0,1044 ha MN), [...] (0,2608 ha MN).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że załącznik graficzny kopii ewidencyjnej w skali 1:2000 został sporządzony do ww. analizy, ale bez wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż na mapie w tej skali nie ma możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, tym samym nie można dostrzec całej zabudowy w obszarze analizowanym.
Decyzją z 2 sierpnia 2024 r. Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja nie spełnia w pełni jednego z sześciu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędnego do wydania decyzji
o warunkach zabudowy. Wójt wskazał, że art. 61 u.p.z.p. dotyczący cech, gabarytów
i sposobu zagospodarowania nie odwołuje się wyłącznie do funkcji i parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, ale również do kontynuacji cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu, a więc istotne jest to, jak zabudowane są działki sąsiednie, jaką funkcję i parametry mają budynki oraz jak są zagospodarowane te działki. Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, projektowana zabudowa powinna być harmonijnie powiązana z naturalnym krajobrazem i nie może degradować walorów krajobrazowych środowiska, a wybudowanie "osiedla" dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w terenach rolnych z rozproszoną zabudową, poza skupiskiem zwartej zabudowy wsi, będzie w istotny sposób degradować te walory i nie będzie harmonijnie powiązane z naturalnym krajobrazem.
Wójt wskazał, że w sąsiedztwie brak jest terenu działki, na której znajduje się jednocześnie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ pierwszej instancji ponownie zwrócił uwagę, że z załącznika wynika także zamiar inwestycyjny polegający na podziale przedmiotowej nieruchomości, tymczasem zgodnie z u.p.z.p. podział działki nie może stanowić przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Kolegium decyzją z 24 lutego 2025 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że przedmiotową sprawę wszczęto na wniosek Inwestora z 5 grudnia 2022 r., zaś Kolegium rozpatruje tę sprawę po raz trzeci. Wskazano, że decyzjami
z 4 września 2023 r. i z 22 kwietnia 2024 r. uchylono decyzje Wójta z powodu błędów
w postępowaniu dowodowym, w szczególności w zakresie analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 1a na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, jednak nie mniejszej niż 50 m i nie większej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, że odpowiednia mapa obrazująca cały obszar analizowany pozwoli na jego właściwe wyznaczenie, będzie stanowić wymagany załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji, będzie też podstawą do wyznaczenia szerokości frontu działki od strony wjazdu wskazanego przez Inwestora
i określenie na niej obszaru analizowanego, nie mogą to być tylko fragmenty (części mapy) obejmującej część obszaru analizowanego.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja w postaci budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki będącej gruntami rolnymi nie będzie spełniać zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji. Zaznaczono, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują także budynki mieszkalne, służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium przyznało, że zarówno zabudowa jednorodzinna, jak
i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Podkreślono, że zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne
w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.
Zdaniem organu odwoławczego zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej w formie zespołu domów jednorodzinnych. Nie da się jej bowiem pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wiąże się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydujące jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Kolegium podniosło, że w terenach rolnych powinna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej.
Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania już istniejącej zabudowy, nie może jednak prowadzić do zmiany dominującego przeznaczenia terenu rolnego na nierolny. Podkreślono, że odmiennej oceny nie uzasadnia fakt, iż w obszarze analizowanym na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa RM. Odwołując się do judykatury wskazano, że występowanie w obszarze analizowanym jednego obiektu, czy nawet kilku pojedynczych o podobnych parametrach i funkcjach, nie oznacza jeszcze, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania zastanego na tym terenie. Wymaga to szerszej analizy uwzględniającej wymóg takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, przy rozważeniu wszelkich uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że na podstawie analizy wskaźnikowej znajdującej się w załączniku do zaskarżonej decyzji oraz załącznika nr 2 do tej decyzji w skali 1:2000 (stanowiącej właściwe i pełne określenie graficzne obszaru analizowanego) można stwierdzić, że zabudowa jednorodzinna MN na obszarze analizowanym nie występuje, zaś zabudowa zagrodowa RM na sześciu nieruchomościach. W obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa osiedlem domów jednorodzinnych. Nie ma zatem wątpliwości co do tego,
że tereny w otoczeniu obszaru planowanego pod inwestycję w ujęciu funkcjonalnym stanowią użytki rolne z punktowo zlokalizowaną zabudową zagrodową.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lakonicznego wywodu zawartego w analizie urbanistycznej organ odwoławczy ocenił, że jest to chybiona ogólna retoryka strony skarżącej. W ocenie Kolegium analiza ta podaje podstawy prawne jej sporządzenia, stwierdza stan faktyczny i stan prawny obszaru analizowanego i terenu inwestycji, zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące wskaźnika zabudowy obszaru analizowanego wskazując na jedenaście nieruchomości, w tym zabudowa zagrodowa o symbolu RM obejmuje sześć nieruchomości, a pięć nieruchomości obejmuje zabudowę mieszkaniową o symbolu MW.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazane w odwołaniu działki [...] i [...] są niezabudowane i położone z drugiej strony terenów kolejowych, ich przeznaczenie to usługi i przemysł, objęte są też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
i jako takie nie mogą być objęte analizą, bo są przeznaczone pod funkcje wskazane
w planie, zaś działki nr [...] i [...] są niezabudowane jako zabudowa mieszkaniowa, znajdują się po przeciwnej stronie drogi gminnej (działka nr [...]).
Podsumowując Kolegium podniosło, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania w samym środku terenu o funkcji rolniczej nowej jednostki urbanistycznej - enklawy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o typowo miejskim charakterze. Tym samym wnioskowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji terenów na obszarze poddanym analizie.
Organ odwoławczy dodał, że nie kwestionuje zasady przyjętej w zaskarżonej decyzji, iż na obszarze użytków rolnych z punktową zabudową zagrodową, czy jednorodzinną, nie można zgodnie z art. 61 u.p.z.p. zlokalizować zespołu (osiedla) domów jednorodzinnych, gdyż narusza to ład przestrzenny. Zaznaczono, że uchylenie zaskarżonej decyzji wynika tylko z błędów dotyczących analizy i załącznika graficznego, co zostało wyżej opisane.
Odnosząc się w podsumowaniu do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że zarzuty te mają charakter pewnych postulatów, które nie mogą być rozważone przed dokonaniem ww. wskazań Kolegium. Dodatkowo zauważono,
że większość zarzutów i ich argumentacja nie dotyczy istniejącej lub planowanej zabudowy. Podkreślono, że obszar analizowany jest obszarem istniejącej zabudowy, a nie dotyczy planowanej lub postulowanej albo leżącej poza nim.
W skardze na decyzję Kolegium z 24 lutego 2025 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej uchylenie
w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, poprzez nieprawidłową interpretację przepisów, przyjmując, że sąsiedztwo zabudowy zagrodowej nie pozwala na realizację zabudowy jednorodzinnej. Tymczasem w judykaturze podkreśla się, że zabudowa jednorodzinna
i zagrodowa mogą być uznawane za funkcjonalnie zbliżone, leżeli spełnione są warunki dotyczące gabarytów, kształtu, linii zabudowy oraz dostępności komunikacyjnej. Tym samym organ błędnie uznał, że samo istnienie zabudowy zagrodowej dyskwalifikuje możliwość zabudowy jednorodzinnej, mimo faktu istnienia budynków mieszkalnych
w obszarze analizowanym, które nie są wykorzystywane na cele prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zabudowę zagrodową stanowią wyłącznie pozornie, gdyż właściciele działek, na których posadowione są budynki mieszkalne nie posiadają gruntów rolnych, na których możliwe byłoby prowadzenie gospodarstwa rolnego;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zawężenie obszaru analizowanego w sposób formalistyczny i wybiórczy, tj. organ wyłączył z analizy szereg sąsiednich działek, które w rzeczywistości są zabudowane mieszkaniowo (m.in. działki nr [...]-[....]), a ich pominięcie doprowadziło do błędnej konkluzji, że planowana inwestycja nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny lub wykorzystywane na cele prowadzenia działalności gospodarczej;
3. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i niezebranie wyczerpująco materiału dowodowego i błędne uznanie, że projektowane budynki nie spełniają warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, gdyż pełnią one inną funkcję niż budynki, które obecnie znajdują się w tym obszarze, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby zabudowa jednorodzinna miała ingerować w funkcję dotychczasowej zabudowy oraz sposób, w jaki miałaby ewentualnie ingerować. Organ nie uwzględnił stanu faktycznego terenu, tj. realnie istniejącej, trwałej i zróżnicowanej zabudowy mieszkaniowej oraz infrastruktury, co skutkowało błędnymi wnioskami
z analizy urbanistycznej. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby zabudowa jednorodzinna miałaby ingerować w funkcję dotychczasowej zabudowy oraz sposób, w jaki miałaby ewentualnie ingerować.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że sąsiednia działka o powierzchni około
10 arów (nr [...]) jest przykładem na to, że na jednej działce może stać więcej niż jeden dom jednorodzinny. Wskazano, że mniej więcej pięć lat temu działka rolna nr [...] została jedną decyzją Wójta z 19 marca 2018 r. podzielona na trzy odrębne działki, w tym dwie mniejsze niż 30 arów (około 10 arów) - są to działki nr [...] i [...]. Gdy wydano decyzję
i przeprowadzono podział geodezyjny na działce nr [...] nie było jeszcze domu, a więc był zrobiony podział geodezyjny, w wyniku którego powstały m.in. dwie niezabudowane działki o wielkości około 10 arów. Na tym przykładzie strona skarżąca odparła zarzut, że na jednej działce nie może być więcej niż jeden dom.
Strona skarżąca podniosła, że w analizowanym obszarze większość działek, na których są posadowione budynki mieszkalne, nie są wykorzystywane na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zarzucono, że w tym zakresie organ nie odniósł się, w jaki sposób ustalił, iż działki sąsiednie to działki w zabudowie zagrodowej, gdyż stan faktyczny sprawy, a stan prawny to dwie odmienne rzeczy. Organ mimo przywołanych dowodów w sprawie, zdjęć, mapek, czy kwestii wskazania dokładnych działek, które nie są wykorzystywane na cele prowadzenia gospodarstwa rolnego, pominął to i nie był w stanie uzasadnić swojego stanowiska. Poza sprowadzeniem zarzutów do nic nieznaczących twierdzeń organ nie odniósł się do poszczególnych działek i braku wykorzystywania zabudowy na cele rolne.
Zdaniem strony skarżącej argument organów, że planowana zabudowa będzie
w istotny sposób degradować walory krajobrazowe i nie będzie harmonijnie powiązana
z naturalnym krajobrazem nie uzasadnia tak daleko idącego ograniczenia przysługującego właścicielom działek na tym terenie prawa własności. Podniesiono, że tereny planowanej inwestycji nie stanowi terenu o szczególnych wartościach widokowych i estetycznych, zwłaszcza na tak szeroko określonym terenie, w tym na działce Skarżącego, na której nie występuje popularna roślinność, nie stanowiąca szczególnych walorów przyrodniczych. Wskazano również, że przez tereny wsi przebiegają tereny kolejowe, tereny są uzbrojone
i bogate w infrastrukturę elektroenergetyczną, kominy przemysłowe oraz skrajnie różną zabudowę. Wskazano, że teren nie jest objęty szczególną ochroną lub zakazami
w zakresie prawa własności, stąd odmowę ustalenia warunków zabudowy uznano za nieuzasadnioną.
Strona skarżąca wskazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkalna: sąsiednia działka nr [...] jest działką o wielkości 23 arów, która spełnia tylko i wyłącznie funkcje mieszkaniową; na działce nr [...] również znajduje się dom jednorodzinny w budowie. Skoro te budynki powstały w przeszłości musiało być wydane pozwolenie na ich budowę. Taka sama sytuacja ma miejsce na działce nr [...] (działka jest wydzielona i planowane jest posadowienie na niej domu). Również na działkach nr [...] i [...] postawione są domy jednorodzinne. Zwrócono uwagę,
że w analizowanym obszarze znajdują się zaledwie cztery działki z funkcją wyłącznie zabudowy zagrodowej, a zatem nie jest to przeważająca zabudowa na tym obszarze, lecz jedynie marginalna. Nie może zatem być mowy o zaburzaniu naturalnego krajobrazu. Tym samym, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ogranicza Skarżącemu możliwość swobodnego dysponowania jego nieruchomością poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 lutego 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy Smętowo Graniczne z 2 sierpnia 2024 r. odmawiającą J. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz
z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w K., gmina S.
Przed przystąpieniem do oceny zgodności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć
z przepisami prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej.
W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.
Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17
i z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2457/14, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z przywołanych wyżej regulacji.
Uzasadnienie decyzji Wójta z 2 sierpnia 2024 r. sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia w pełni jednego z sześciu warunków
z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), niezbędnego do wydania decyzji
o warunkach zabudowy. W tym zakresie organ pierwszej instancji - po raz kolejny - wskazał, że w sąsiedztwie brak jest terenu działki, na której znajduje się jednocześnie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, zaś z załącznika wynika także zamiar inwestycyjny polegający na podziale przedmiotowej nieruchomości, tymczasem zgodnie
z u.p.z.p. podział działki nie może stanowić przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.
Wójt zaakceptował również załącznik graficzny nr 2 do analizy urbanistyczno-architektonicznej, który - zdaniem Sadu - nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy materialnego prawa administracyjnego (o których w dalszej części rozważań), albowiem obszar analizowany na mapie ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:2000 nie został ujawniony w całości. Mapa jest "obcięta" zarówno od strony wschodniej i południowej, jak
i od strony północnej. Na nieprawidłowości w tym zakresie Kolegium zwracało uwagę
w decyzjach z 4 września 2023 r. i 22 kwietnia 2024 r. uchylających wcześniejsze decyzje Wójta z 6 lutego 2023 r. i 8 listopada 2023 r.
Oceniając z kolei uzasadnienie decyzji Kolegium z 24 lutego 2025 r. pod kątem wymogów, jakie ciążą na organach administracji publicznej z mocy regulacji zawartych
w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli),
art. 11 (zasada przekonywania) i art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) k.p.a., należy stwierdzić, że jest ono wewnętrznie sprzeczne, nieczytelne i chaotyczne, co znacznie utrudniło (ale nie uniemożliwiło) jego kontrolę.
Wewnętrzna sprzeczność decyzji organu odwoławczego polega przede wszystkim na tym, że w jej podstawie prawnej przywołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi
o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (takie jest również rozstrzygnięcie zawarte
w sentencji), natomiast na s. 7 uzasadnienia Kolegium wskazuje, że "Uchylenie zaskarżonej decyzji wynika tylko z błędów dot. analizy i załącznika graficznego, co zostało wyżej opisane". Kolejna sprzeczność polega na tym, że na tej samej stronie decyzji (szóstej) organ odwoławczy najpierw podaje: "zabudowa jednorodzinna MN na obszarze analizowanym nie występuje, zaś zabudowa zagrodowa RM na 6 nieruchomościach", aby następnie wskazać: "Analiza (...) zawiera szczegółowe ustalenia dot. wskaźnika zabudowy obszaru analizowanego wskazując na 11 nieruchomości w tym zabudowa zagrodowa
o symbolu RM obejmuje 6 nieruchomości, a 5 nieruchomości obejmuje zabudowę mieszkaniową". Oprócz wewnętrznej sprzeczności to pierwsze stwierdzenie jest oczywiście nieprawdziwe, gdyż z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym na sześciu działkach występuje zabudowa RM, a na pięciu działkach zabudowa MN.
Nieczytelność i chaotyczność decyzji Kolegium z 24 lutego 2025 r., oprócz błędów stylistycznych i interpunkcyjnych, przejawia się przede wszystkim tym, że nie wiadomo,
w którym miejscu organ odwoławczy opisuje dotychczasowy przebieg postępowania
i błędy, które wcześniej wytknął organowi pierwszej instancji, a w którym ocenia zaskarżone (po raz trzeci) rozstrzygnięcie Wójta podzielając jego stanowisko i uznając je ostatecznie za prawidłowe. W tym zakresie należy wskazać, że na s. 5 decyzji Kolegium podkreśla: "Odpowiednia mapa obrazująca cały obszar analizowany (...) będzie stanowić wymagany załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji, będzie tez podstawą do wyznaczenia szerokości frontu działki od strony wjazdu wskazanego przez inwestora
i określenie na niej obszaru analizowanego, nie mogą to być tylko fragmenty (części mapy) obejmującej część obszaru analizowanego", aby ostatecznie utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo opisanych wcześniej przez Sąd nieprawidłowości dotyczących załącznika mapowego do analizy.
Wskazany powyżej sposób uzasadnienia decyzji, która dla jej adresata jest rozstrzygnięciem negatywnym, gdyż pozbawia go potencjalnego uprawnienia (w niniejszej sprawie uzyskania warunków zabudowy nieruchomości), narusza przepisy postępowania
w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Pomimo opisanych wyżej niedostatków uzasadnień zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Sąd dokonał ich kontroli pod kątem wykładni przepisów prawa materialnego, uznając ją za nieprawidłową.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p. oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji
o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1688), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z Rozporządzenia wynika zaś, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe
w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
W niniejszej sprawie zasadniczym powodem, dla którego odmówiono Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, komentarz do art. 2).
Dokonując analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji wskazał, że w sąsiedztwie brak jest terenu działki, na której znajduje się jednocześnie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Stwierdzając brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji Wójt argumentował również,
że projektowana zabudowa powinna być harmonijnie powiązana z naturalnym krajobrazem i nie może degradować walorów krajobrazowych środowiska, a wybudowanie "osiedla" dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w terenach rolnych z rozproszoną zabudową, poza skupiskiem zwartej zabudowy wsi, będzie w istotny sposób degradować te walory i nie będzie harmonijnie powiązane z naturalnym krajobrazem. Podzielając to stanowisko Kolegium podkreśliło, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania w samym środku terenu o funkcji rolniczej nowej jednostki urbanistycznej - enklawy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o typowo miejskim charakterze, przez co wnioskowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji terenów na obszarze poddanym analizie. Organ odwoławczy argumentował również, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy
np. jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tym samym, istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej w formie zespołu domów jednorodzinnych.
W ocenie Sądu przeprowadzona w tej sprawie analiza spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji była błędna, opierała się bowiem na niewłaściwych założeniach.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/08).
Pojęcia działki sąsiedniej nie można zatem ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, iż działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.
Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN), jak i działki zabudowane zabudową zagrodową (RM). W analizie urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizy brak jest terenu działki, na której znajduje się więcej niż jeden budynek mieszkalny, przez co dla planowanej inwestycji brak jest sąsiedztwa w zakresie sposobu zagospodarowania działki. Na ten argument powołały się też orzekające w sprawie organy, uznając, że taki sposób realizacji inwestycji kłóci się w wymogami ładu przestrzennego.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić.
Zdaniem Sądu skoro w obszarze poddanym ocenie znajdują się zabudowania
o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i taką też funkcję pełnić ma planowana inwestycja, to sama okoliczność, że inwestycja ta (na obecnym etapie) ma polegać na budowie dziesięciu budynków jednorodzinnych na jednej działce, a na obszarze analizowanym występuje zabudowa w konfiguracji jeden budynek mieszkalny na jedną działkę, nie może świadczyć o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. Fakt, że Inwestor chce zrealizować kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce nie godzi wszak
w zastaną zabudowę mieszkalną zagrodową i jednorodzinną na analizowanym obszarze. Tzw. dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy jaka występuje na analizowanym obszarze. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji
z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić
z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2185/17).
Należy podzielić prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 116/12). Innymi słowy, fakt zamiaru inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce nie przesądza o braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej na analizowanym obszarze.
Argument o braku w analizowanym obszarze działki zabudowanej więcej niż jednym budynkiem jednorodzinnym nie może, zdaniem Sądu, stanowić przekonywającego argumentu o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Występowanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w formie kliku budynków na jednej działce nie jest funkcją,
o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zatem zakresie chybiony jest argument organów o różnicach między planowaną a istniejącą zabudową. Gdyby traktować argumentację organów wyjątkowo ściśle, Inwestor mógłby liczyć na pozytywną decyzję tylko wtedy, gdyby w analizowanym obszarze znajdowała się działka zabudowana dziesięcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Takiego zaś rozumowania,
w kontekście nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie sposób podzielić.
Ustalenie, czy został spełniony wymóg kontynuacji funkcji polega na sprawdzeniu, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana zabudowa, tj. czy w obszarze istnieje budynek o takim samym przeznaczeniu (np. mieszkalny, produkcyjny, usługowy) co budynek planowany. W świetle powyższego przepisu nie jest uprawnione uzależnianie spełnienia powyższego wymogu od tego, czy w obszarze analizowanym występują nieruchomości zabudowane dokładnie taką samą ilością budynków jak planowana inwestycja.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena organów o niespełnieniu przez planowaną inwestycję wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa została oparta na niewłaściwych założeniach i jako taka nie mogła się ostać. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Konsekwencją tego naruszenia było też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie zbadano bowiem dostatecznie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Tym samym, w ocenie Sądu przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji było przedwczesne, nie zostało bowiem poparte prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną (w tym załącznikiem mapowym do tej analizy), która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to jednocześnie przesądzenia, że w sprawie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, bowiem kwestia ta wymaga dokonania ponownej oceny organów, opartej na prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, uwzględniającej szczególne uwarunkowania wynikające ze sposobu ukształtowania zabudowy w obszarze analizowanym. Rolą organu jest dokonanie oceny tych okoliczności w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uznać należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do tego organu w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego i ponownego, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzenia analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji powinny dokonać ponownej oceny dopuszczalności planowanej przez Skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną dotyczącą interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1.477 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznając pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawie.[pic]