II SA/GD 282/06

II SA/Gd 282/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Ziółkowski
Wanda Antończyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 5 listopada 2003r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia obwodów rybackich oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/ Gd. 282/ 06
UZASADNIENIE
Skarżący S. K. wniósł skargę na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 kwietnia 2004r.nr [...] w sprawie ustalenia obwodów rybackich. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym skarżący sprecyzował swoją skargę i oświadczył, że wnosi skargę na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia 5 listopada 2003r. w sprawie ustalenia obwodów rybackich.
Pierwotnie skarżący wnosił o unieważnienie umowy [...] dotyczącej wydzierżawienia gruntu stanowiącego własność skarżącego na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg. W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że jest właścicielem gruntu objętego księgą wieczystą [...] o pow. 3,2ha położonego we wsi gmina [...] od 1990r. Ok. 1,5ha gruntu jest sztucznym zbiornikiem powstałym w celu wytworzenia energii elektrycznej. Tymczasem Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, pomijając prawo własności skarżącego wydzierżawił grunt i wodę w/wym. Związkowi Wędkarskiemu.
W wykonaniu Zarządzeń Sądu skarżący sprecyzował swoje żądanie wskazując, że zaskarża akt prawa miejscowego organu administracji rządowej i domaga się zniesienia obwodu rybackiego utworzonego na nieruchomości stanowiącej jego własność, podnosząc, że organ administracji nie miał podstaw prawnych do dysponowania jego własnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki w dniu 5 listopada 2003r. działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym / Dz. U. Nr 66 z 1999r., poz. 750 ze zm./ ustanowił obwody rybackie w regionie wodnym Dolnej Wisły oraz określił ich nazwę, numer i granice. Wykaz obwodów rybackich został umieszczony w załączniku do rozporządzenia / Dz. Urzęd. Woj. Kuj. Nr 149, poz. 2010/. W dniu 15 kwietnia 2004r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał rozporządzenie nr [...] w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] , poprzez zmianę treści załącznika do w/wym. rozporządzenia zawierającego wykaz obwodów rybackich /Dz.Urzęd. Woj.Kuj. nr 56, poz. 980/. Kolejnym rozporządzeniem nr 3/2005 z dnia 1 sierpnia 2005r. Dyrektor Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej zmienił rozporządzenie nr [...] poprzez dodanie ustępu 3 ustalającego szczegółowy sposób ustalania granic obwodów rybackich i poprzez zmianę załącznika w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nr [...]. / Dz.Urzęd. Woj.Kuj. nr 96, poz. 1763/.
Obwód rybacki, którego dotyczy niniejsza sprawa został wymieniony w załączniku do rozporządzenia nr [...] w poz. 91 pod nazwą obwód rybacki rzeki [...] nr 2 / obwód obejmujący wody rzeki [...], z wodami jej dopływów, od 50- ciu metrów poniżej wypływu z jeziora [...] do jej ujścia do rzeki [...], z wyłączeniem wód dopływu z jeziora [...]/.
Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 , poz 1271 ze zm./ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /art.3 § 2 pkt 5 ustawy/.
Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie / Dz. z 2001r. nr 80, poz. 872 ze zm./ administrację publiczną w województwie wykonują organy administracji rządowej, tj. wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej oraz organy administracji niezespolonej. Z kolei administrację rządową na obszarze województwa wykonują wojewoda, działający pod zwierzchnictwem wojewody, kierownicy zespolonych służb oraz organy administracji niezespolonej. Art. 9 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998r. zawiera definicję organu administracji niezespolonej. Zgodnie z definicją ustawową przez organ administracji niezespolonej należy rozumieć terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierowników państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na terenie województwa.
Stosownie do art. 39 ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 1 każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia- zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie kwestionowane rozporządzenie zostało wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej . Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne /Dz.U.Nr 115, poz. 1229 ze zm./ dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności należało zatem ustalić czy kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej stanowiło akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego przepisu i czy zostało wydane w granicy upoważnienia zawartego w ustawie.
Jako podstawę prawną powołanych wyżej rozporządzeń wskazano art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym / Dz. U. z 1999r. Nr 66, poz. 750 ze zm./, który stanowi, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, ustanawia i znosi obwody rybackie
W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ administracji rządowej niezespolonej był organem właściwym w ramach swoich kompetencji wydać opisane rozporządzenia stanowiące akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie. Sąd uznał, że w następnej kolejności należało ustalić, czy rozporządzenia Dyrektora w sprawie ustanowienia obwodów rybackich mogą być w ogóle zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie.
Powyższy przepis art. 44 ust. 1 jak to wyżej wskazano ,przyznaje każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ administracji podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie mieszczą się więc pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej sprawy indywidualne, rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki prawne w sferze cywilnoprawnej.
Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozporządzenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie powoływanego przepisu art. 44 ust.1 będącego aktem prawa miejscowego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Treść rozporządzeń, w sprawie ustanowienia obwodów rybackich oraz opisany w nich sposób ustalania obszarów tych obwodów pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej , użytym w art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na określonym obszarze, oznacza to także, że akt taki adresowany jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego kogo dotyczy oraz nie jest aktem o charakterze wewnętrznym.
Gospodarowanie wodami w regionie podlega szczególnym unormowaniem i przepisom administracyjnym zawartym w powołanej wyżej ustawie Prawo wodne oraz w powołanej również wyżej ustawie o rybactwie śródlądowym. Zatem tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie rozporządzenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie gospodarowania wodami, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Oznacza to, rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich może być zaskarżone do sądu administracyjnego.
W tym stanie faktycznym i prawnym do rozpoznania pozostało kolejne zagadnienie prawne sprowadzające się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżący S. K. może być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Zgodnie z powoływanym art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarżący wypełnił określony w przepisie art. 44 ust. 1 wymienionej ustawy wymóg formalny wzywając Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej do usunięcia naruszenia prawa, podając między innymi, że oczekuje podania terminu zmiany obwodu rybackiego ustanowionego w obrębie jego własności i wystąpił w terminie określonym w przepisie art.53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ze skargą do sądu administracyjnego.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Sąd uznał również, że skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi , ponieważ przysługuje mu przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronie. W niniejszej sprawie przysługuje ona każdemu , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego. Interes prawny skarżącego został naruszony przepisem rozporządzenia poprzez ustanowienie obwodu rybackiego. Skarżący jest bowiem właścicielem gruntów położonych pod wodami, na których został ustanowiony obwód rybacki.
Skoro interes prawny skarżącego został naruszony przepisem rozporządzenia, to miał on legitymację do obrony swoich praw poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Rozpatrując skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na rzece [...], na obszarze na którym został ustanowiony kwestionowany obwód rybacki, znajduje się zbiornik wodny, który powstał w wyniku spiętrzenia wód rzeki dla celów energetycznych. Właścicielem małej elektrowni wodnej na rzece [...] jest M. Z., który otrzymał pozwolenie wodnoprawne do korzystania z wód rzeki dla celów energetycznych. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w 1990r. wydana została decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia wodnoprawnego dla M. Z. na piętrzenie wody do celów energetycznych na rzece [...], miejscowość Miesiączkowo. W wyniku przeprowadzonych prac budowlanych , w tym wykopów mających na celu uzyskanie odpowiedniego piętrzenia wody i na skutek piętrzenia wody nastąpiło zalanie gruntów cieku [...] od km 7,200 do 8,560km. Na tym odcinku zalany i podtopiony został teren po obu stronach rzeki, w tym część gruntów o pow. 1,20ha będącej własnością skarżącego. W ten sposób powstał zbiornik wody na długości kilkuset metrów obejmujący grunty skarżącego i właściciela elektrowni. Zbiornik jest wykorzystywany na potrzeby elektrowni wodnej. Na obszarze obejmującym między innymi wody, które zalały część gruntów skarżącego został ustanowiony obwód rybacki. Rozporządzenie ustanawiające ten obwód zostało zaskarżone przez S.K., który wnosił o zmianę granic tego obwodu, poprzez wyłączenie rzeki [...] z tego obwodu- o zniesienie obwodu rybackiego [...] 2 w obrębie jego własności, podnosząc między innymi, że zakupił teren przed zalaniem go wodą, wykonał znaczne nakłady na ten grunt, aby móc go użytkować, a utworzenie sztucznego zbiornika wody nie stanowi o zmianie właściciela. Skarżący zarzucił , że organ administracji w postaci Regionalnego Zarządu Gospodarką Wodną nie ma uprawnień do dysponowania własnością prywatną.
Podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest ustanowienie obwodu rybackiego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące dzieli się na obwody rybackie, a organem właściwym do utworzenia obwodu rybackiego jest z mocy art. 15ust.1 powyższej ustawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.
W świetle powyższych unormowań należy w pierwszej kolejności ustalić, czy utworzenie obwodu kwestionowane przez skarżącego nastąpiło na publicznej śródlądowej wodzie powierzchniowej płynącej.
Zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne obowiązującymi w dacie wydania rozporządzeń nr [...] i nr [...] art. 5 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowił, że wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Zgodnie natomiast z art. 5 ust.2 wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi
Stosownie natomiast do art. 5 ust. 3 śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na :
1 /płynące w ciekach naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych z ciekami naturalnymi , kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek,
2/ stojące- znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych z ciekami naturalnymi.
Natomiast przepis art. 5 ust. 4 stanowił, że przepisy o wodach płynących mają zastosowanie do jezior oraz innych zbiorników wodnych o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, a także do wód znajdujących się sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących.
W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, że wody, które pokrywają grunt skarżącego są wodami, o których mowa w powołanym przepisie art. 5 ust. 4 , albowiem woda pokrywająca grunt skarżącego znajduje się w zbiorniku wodnym zrealizowanym w celu piętrzenia wody dla celów energetycznych usytuowanym na wodzie płynącej. Zatem są to wody powierzchniowe śródlądowe płynące. Zgodnie z art. 12 ustawy Prawo wodne własność właściciela nieruchomości stanowią wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej. Twierdzenia skarżącego, że woda , na której utworzono obwód rybacki ma charakter wody stojącej nie może w stanie faktycznym zasługiwać na uwzględnienie. Obwód został bowiem utworzony na rzece wraz utworzonym na niej zbiornikiem wodnym Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, w brzmieniu obowiązującym-w dacie wydania rozporządzeń nr [...] i nr [...]- do chowu, hodowli lub połowu ryb jest uprawniony właściciel, posiadacz samoistny lub zależny gruntów pod wodami stojącymi lub stawami oraz władający obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właścicielem wody.
W konsekwencji powyższego wskazać należy, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z publicznymi wodami śródlądowymi powierzchniowymi płynącymi, to stosownie do powoływanych unormowań ustawy o rybactwie śródlądowym organ administracji był zobowiązany do ustanowienia obwodu rybackiego. Zatem wydając zaskarżone rozporządzenie organ nie naruszył prawa .
Skarżący w swoich pismach, kierowanych do organu administracji, jak i do sądu przedstawił także inne zarzuty, które nie mogą być rozpoznawane przez Sąd w niniejszej sprawie. Skarżący podnosił bowiem, że w granicach swojego gruntu ma wyłączne prawo połowu i nie jest zgodne z prawem aby połowów mogły dokonywać inne osoby. Nadto przedstawił pismo M. Z. właściciela elektrowni wodnej, w którym podał on, że na skutek realizacji zbiornika została zalana część gruntów skarżącego i w zamian za to skarżący został zapewniony o prawie do nieograniczonego korzystania z pożytków z wody. Tymczasem Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej oddał ten teren w użytkowanie innym podmiotom.
W powyższym zakresie wskazać należy, że oddawanie w użytkowanie obwodów rybackich przez organy administracji odbywa się według reguł cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 13 ust. 3 i 5 ustawy - Prawo wodne oddanie w użytkowanie obwodów publicznych na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych następuje za opłatą roczną, na czas nie krótszy niż 10 lat, na podstawie umowy, do zawarcia której upoważniony jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej z oferentem wyłonionym w drodze konkursu ofert przeprowadzonego w trybie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2003r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego / Dz. U. Nr 34, poz. 290/. Zatem oddawanie w użytkowanie obwodów rybackich , przysługujące co do zasady organowi administracji publicznej, odbywa się według reguł cywilnoprawnych.
Oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego związane jest z prawem do jego rybackiego wykorzystania i dotyczy jedynie wód obwodu. W niniejszej sprawie skarżący pozostaje właścicielem gruntu znajdującego się pod wodą, stąd w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa wodnego zawarte w art. 20 ustawy Prawo wodne, albowiem dotyczą one oddawania w użytkowanie gruntów stanowiących własność skarbu państwa dla przedsięwzięć określonych w ustawie i dotyczą osób posiadających pozwolenie wodnoprawne. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie może należeć do właściwości Sądu Administracyjnego sprawa związana z unieważnieniem przetargu czy też umowy zawartej przez organ administracji ze Związkiem Wędkarskim. Nie należą również do właściwości sądu administracyjnego ewentualne roszczenia związane z ograniczeniem korzystania z nieruchomości w związku zalaniem części gruntów skarżącego na skutek piętrzenia wody do celów energetycznych przez właściciela elektrowni wodnej.
Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd oddalił skargę.