II SA/Gd 281/22

II SA/Gd 281/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 409/23 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 marca 2022 r. nr WOP.7722.29.2022.MN w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 134, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącego M. L. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 listopada 2020r. M. L. reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego "w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa przez W. i Ł. K. właścicieli działki o numerze [...] ul. K., P. ". Ponadto wniósł o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020r. nr PINB.514.179.2020.GZ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 maja 2021 r. nr WOP.7722.133.2020.MN, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych i obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu, w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim powinien ocenić czy roboty budowlane wykonywane w oparciu o decyzję z dnia 15 października 2019r. prowadzone są zgodnie z tą decyzją oraz ocenić zasadność podnoszonych w piśmie z dnia 18.11.2020r. argumentów. W wyniku stwierdzenia, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu organ I instancji powinien potraktować wniosek skarżącego jako skargę w rozumieniu 227 k.p.a. i udzielić wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim w dniu 27 września 2021r. przeprowadził kontrolę realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] w P., w wyniku której stwierdził, że budynek realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim projektem budowlanym zamiennym, w związku z czym brak było podstaw do
wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym poinformował M. L. pismem z dnia 8 listopada 2021 r. nr [..].
M. L. wniósł zażalenie na powyższe pismo, zarzucając w nim naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku zawarcia w postanowieniu pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek zaskarżenia, art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowe wszczęcia postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W ocenie skarżącego przedmiotowe pismo stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec czego organ nie zachował jego prawidłowej formy oraz nie pouczył o przysługujących środkach zaskarżenia. Skarżący zarzucił ponadto, iż organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, nie wypowiedział się na temat dowodów przedstawionych przez skarżącego w piśmie z dnia 18 listopada 2020 r., nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania.
W zaskarżonym postanowieniu z dnia 8 marca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Gdańsku stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na pismo PINB z dnia 8 listopada 2021 r. Wskazał, że postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące naruszeń przepisów prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Oznacza to, że sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. W przypadku, gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a podanie (wniosek) ze swej istoty nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego, podanie (wniosek) może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Tym samym, skoro organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na żądanie strony. Skoro zatem postępowanie z art. 51 Prawa budowlanego (badanie zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym) może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a organ posiadający do tego kompetencje (PINB) nie widzi podstaw do jego wszczęcia (co sprawdził podczas kontroli w dniu 27 września 2021r. przeprowadzonej w związku z sygnałem skarżącego), to pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim z dnia 8 listopada 2021 r. w istocie miało jedynie charakter informujący zgłaszającego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ nie wydaje postanowienia. W konsekwencji żądanie weryfikacji tego pisma przez organ II instancji było niedopuszczalne.
W skardze wniesionej do WSA w Gdańsku skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podniósł zarzuty naruszenia:
art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od pisma organu pierwszej instancji z dnia 8 listopada 2021 r., pomimo zawarcia w nim rozstrzygnięcia kończącego sprawę w instancji i mającego znamiona postanowienia, które w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia kończącego sprawę;
art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchylenie postanowienia PINB w Powiecie Gdańskim przez WINB w Gdańsku spowodowało zmianę kwalifikacji postępowania z wnioskowanego na wszczęte z urzędu;
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim dokonał kompleksowej kontroli dz. nr [...] oraz wyjaśnił stan faktyczny i zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący;
art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia. Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, mimo niespełnienia w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. W piśmie z dnia 8 listopada 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim stwierdził, że nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na to, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [...] realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ zawarł więc w treści pisma z rozstrzygnięcie, w którym w sposób władczy odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto, oprócz rozstrzygnięcia, pismo PINB zawiera szereg elementów charakterystycznych dla postanowienia takich jak oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, datę wydania, adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Błędem w wydanym postanowieniu jest brak pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia oraz niewskazanie w treści podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Mimo tych braków pismo to zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia, przez co wniesienie na nie zażalenia jest dopuszczalne.
Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sprawie zastosowanie ma art. 61a k.p.a., gdyż postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. L. mającego interes prawny. Prawidłowość tej tezy potwierdził organ pierwszej instancji wydając w dniu 1 grudnia 2020 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jako podstawę prawną wskazując art. 61a k.p.a. Uchylenie tego postanowienia przez WINB w Gdańsku nie spowodowało zmiany kwalifikacji postępowania z wnioskowanego na wszczęte z urzędu. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61a k.p.a. Ponadto, przepis art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Odmienny pogląd prowadziłby do nieracjonalnych wniosków np. w postaci niedopuszczalności złożenia przez właściciela sąsiedniej działki skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca.
Zdaniem skarżącego, organ zaniedbał obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego w wyczerpujący sposób, nie zapewnił też skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w celu wniesienia własnych uwag i zastrzeżeń.
Końcowo skarżący podniósł, że toczy się postępowanie dotyczące popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 6 oraz art. 93 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021 poz. 2351) na jego szkodę, zarejestrowane w Prokuraturze Rejonowej w P. pod sygn. [...]. Obecnie funkcjonariusze Policji w K. prowadzą czynności wyjaśniające w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Kontroli Sądu podlegało postanowienie z dnia 8 marca 2022 r., którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim z dnia 8 listopada 2021 r. informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.).
Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia.
Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zażalenie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, w sprawie nie było bowiem prawnej możliwości wniesienia zażalenia na pismo, nie mające charakteru postanowienia.
Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów mających w tym interes prawny. Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowe jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 53a ustawy Prawo budowlane (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a tej ustawy) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony, podzielając w tej kwestii argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2175/21.
Sąd wziął pod uwagę, że art. 53a oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań.". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie.".
Wprowadzenie art. 53a i art. 72a ustawy Prawo budowlane miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, a także nadużywania instytucji nadzoru budowlanego do rozwiązywania sporów sąsiedzkich. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide: uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121 Sejmu IX kadencji). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym, projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.
Sąd nie podziela poglądów wyrażanych w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide wyroki: WSA w Warszawie z 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy Prawo budowlane "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.
W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.
Sądowi rozpatrującemu skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu, jednakże nie jest to linia orzecznicza, która byłaby wiodąca. Wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje pewne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących potencjalnego zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 oraz art. 71a ustawy Prawo budowlane. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Jako przykład wskazuje się chociażby sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości składa wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 357/21, wejście w życie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie niweczy dorobku orzecznictwa NSA, zaś przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. W orzecznictwie tym podkreśla się jednocześnie, że ww. przepis nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia tego rodzaju postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Oznacza to zaś, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania albo do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21).
Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy, wprost wyrażana w uzasadnieniu projektu. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a i art. 72a ustawy Prawo budowlane jedynie precyzują, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony, prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy.
Podsumowując, art. 53a oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Może natomiast uwzględnić uwagi obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu. Zasadą jest zatem obecnie to, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego z urzędu, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinien się znaleźć również podmiot, który złożył stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu, a organ widzi potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu.
W sytuacji natomiast, gdy organ nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, sporne jest, w jakiej formie powinien zareagować na zgłoszone żądanie, tj. czy jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania czy też jedynie poinformowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania w piśmie o charakterze informacyjnym.
W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przepis prawa stanowi, że postępowanie w danej sprawie może być wszczęte tylko z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Na taki sposób rozumienia powyższego przepisu wskazuje wyraźnie odesłanie w art. 61a § 1 in principio do art. 61 § 1 k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych – uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Stanowisko to, przyjęte m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 530/21 (postanowienie z 20 maja 2021 r.) Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skoro postępowanie z art. 51 ustawy Prawo budowlane może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a organ posiadający do tego kompetencję (PINB) nie widzi podstaw do jego wszczęcia (co sprawdził podczas oględzin przeprowadzonych w związku z sygnałem skarżącego), to pismo PINB z 8 listopada 2021 r. w istocie miało jedynie charakter informujący skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ nie wydaje postanowienia, o czym mowa była powyżej. W konsekwencji, żądanie weryfikacji tego pisma przez organ wyższego stopnia było niedopuszczalne, co słusznie zauważył Wojewódzki Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności zażalenia skarżącego w niniejszej sprawie. Nie oznacza to przy tym mniejszej ochrony prawnej, aniżeli przysługiwałaby skarżącemu w razie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżalne w drodze postanowienia, niemniej jednak w sytuacji otrzymania pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy zgłaszający żądanie uważa że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, służy mu skarga na bezczynność organu. Oba środki prawne w równym stopniu służą poddaniu kontroli sądowej stanowiska organu co do tego, czy żądanie zgłaszającego zainicjowało postępowanie administracyjne czy też nie.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).