II SA/GD 281/21

II SA/Gd 281/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2121/21 - Wyrok NSA z 2022-11-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 marca 2021 r., nr SKO Gd/3872/20 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 10 kwietnia 1990 r. w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gm. W. działek nr [..] obszaru 173 m2 oraz [..] o powierzchni 173 m2 bez odszkodowania została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Naczelnik Gminy decyzją z 10 kwietnia 1990 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w B. tj. działek ewidencyjnych: nr [..] i [..] o łącznej pow. 0,42 ha, będącej własnością F. W. i E. W. W wyniku podziału powstały działki: nr [..] obszaru 934 m2, nr [..] obszaru 939 m2, nr [..] obszaru 173 m2, nr [..] obszaru 173 m2, nr [..] obszaru 335 m2, [..] obszaru 334 m2, nr [..] obszaru 1221 m2, przedstawione na załączniku nr 1 do decyzji. Zgodnie z pkt 2 decyzji działki nr [..] obszaru 173 m2 i nr [..] obszaru 173 m2 stanowiące drogę dojazdową "przejmuje się na Skarb Państwa bez odszkodowania".
W dniu 15 września 2020 r. E. W. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności wydanej w dniu 10 kwietnia 1990 r. przez Naczelnika Gminy decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, tj. działek ewidencyjnych: nr [..] i [..], położonych w B., w części, tj. w zakresie w jakim orzeka o przejściu na własność Skarbu Państwa działek: nr [..] obszaru 173 m2 i nr [..] obszaru173m2 - bez odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż E. W. była współwłaścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., Gmina W., dla której Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Z nieruchomości wyodrębniono m.in. działki [..] i [..], które zostały przeznaczone na drogi i z tego względu przeszły na własność Skarbu Państwa. Wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 10 kwietnia 1990 r, jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z podziałem nieruchomości oraz wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1997 r., kiedy to została zastąpiona ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią ówczesnego art. 12 ust. 2 tej ustawy: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie nie może być większe niż wysokość odszkodowania".
Dalej we wniosku wskazano, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenie odszkodowania - co do zasady - powinno stanowić integralną cześć decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie w wyjątkowych wypadkach przewidziano możliwość odroczenia wydania decyzji ustalającej odszkodowani na okres trzech miesięcy. W ocenie strony skarżącej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji podziałowej nie obowiązywał żaden przepis uprawniający organ wydający decyzję podziałową do orzekania o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, bez odszkodowania.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie potwierdza się, iż dopuszczalne, a wręcz celowe jest stwierdzenie częściowej nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej ilekroć okoliczności sprawy na to pozwalają. Strona skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.07.2016 r. wydanego w sprawie I OSK 2520/14, w którym Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a. -powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji zgodnych z prawem.
Rozpatrując wniosek, Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją prawa procesowego, której celem jest weryfikacja ostatecznych decyzji i w konsekwencji możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego w przypadku, gdy są one obciążone najpoważniejszymi wadami. Enumeratywny katalog tych wad ustanowiony został w art. 156 §1 pkt 1- 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji bada, czy jest ona dotknięta jedną z wymienionych w art. 156 § 1 wad, oraz czy nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyrok NSA w Warszawie z 02.02.2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 1966960) Chodzi przy tym o nieważność, którą decyzja była dotknięta w dacie jej wydania. Postępowanie to nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu ocenianej decyzji, ale ocena czy organ czyniąc te ustalenia rażąco nie naruszył prawa.
Wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności wydanej przez Naczelnika Gminy w dniu 10 kwietnia 1990r. decyzji zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości położonej w B., w części, tj. w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gm. W., działek: nr [..] obszaru 173 m2 i nr [..] obszaru 173m2 - bez odszkodowania. Przepis art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenie odszkodowania - co do zasady - powinno stanowić integralną część decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie wnioskodawczyni, w dacie wydania zaskarżonej decyzji podziałowej nie obowiązywał żaden przepis uprawniający organ wydający decyzję podziałową do orzekania o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, bez odszkodowania, co oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Kolegium wskazało, że przez pojęcie "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja może być podjęta częściowo bez podstawy prawnej i w tej części podlega stwierdzeniu nieważności, w szczególności dotyczy to sytuacji opatrzenia decyzji terminem, warunkiem czy zleceniem w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego takiej dodatkowej klauzuli nie przewidują, (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Wierzbowskiego, wyd. 2019, komentarz do art. 156). Podobnie, w orzecznictwie podnosi się że brak podstawy prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. II OSK 2061/17).
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji podziałowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zwanej dalej ."ustawą" lub "u.g.g."), a konkretnie przepisy art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm. - wersja obowiązująca w okresie od 27.05.1990 r. do 04.12. 1990 r.)
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. Analogiczną treść zawierał przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.1996 r.), który stanowił, iż: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Z dyspozycji art. 56 ust. 1 pkt 4 u.g.g. wynikało, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania. Z kolei przepis art. 56 ust. 4 u.g.n. stanowił, iż organ orzekający o wywłaszczeniu może za zgodą dotychczasowego właściciela nieruchomości odroczyć ustalenie odszkodowania na okres 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzje o odszkodowaniu. W takim wypadku ustalenie odszkodowania następuje według cen obowiązujących w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 337/20, "Według aktualnie obowiązujących zasad ustalania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65). zwanej dalej u.g.n., tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym -konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. (..) Również na gruncie przepisów u.g.g.. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym." Alternatywa trybów ustalania odszkodowania obowiązywała również w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy z 10 kwietnia 1990 r., o czym świadczy art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji), nakazujący dołączyć do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843) stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzenia postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Biorąc pod uwagę, iż przepis art. 12 ust. 5. u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji jest analogicznej treści jak art. 10 ust. 5 późniejszej wersji tej ustawy, powyższe stwierdzenie jest aktualne także w niniejszej sprawie. Zatem Kolegium stwierdziło, że prowadzenie rokowań dopuszczalne było i jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Natomiast skuteczne załatwienie w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W konsekwencji stwierdził organ, że jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe stanowisko opiera się na wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018r. (sygn. V CSK. 261/17. LEX nr 2472513). Na powyższe wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 337/20. Kolegium podziela ten pogląd i przyjmuje go za własny. Zatem zawarte w pkt 2 osnowy skarżonej decyzji stwierdzenie, że działki nr [..] i nr [..] przejmuje się na Skarb Państwa bez odszkodowania, nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie, jest niezasadny.
Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy nr [..] wydana w dniu 10 kwietnia 1990r., jest prawidłowa, została wydana przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ - Naczelnika Gminy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.
We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie mimo, iż zupełnie oczywistym jest, iż wydana ona została bez podstawy prawnej, czego najlepszym dowodem jest to, iż Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu w którym upatrywać należałoby podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a domniemywanie istnienie takiej podstawy jest sprzeczne z treścią zasady praworządności,
2. art. 7a § 1 k.p.a. polegający na jego pominięciu, mimo, iż w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej i powinny one zostać rozstrzygnięte na korzyść strony,
3. art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 1 marca 1989 r., Dziennik Ustaw z 1989 r., Nr 14, pozycja 74), dalej zwanej ustawą o gospodarce gruntami, polegające na ich błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż przepisy te dawały prawo do orzekania o przejściu gruntów wydzielonych pod drogi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania,
4. art. 57 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.
W dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1997 roku, kiedy to została zastąpiona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania."
Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem, zgodnie z art. 59 ust. 1 jego wysokość powinna odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, przepisy art. 58 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż ustalenie odszkodowania co do zasady stanowić powinno integralną część decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie w wyjątkowych wypadkach przewidziano możliwość odroczenia wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na okres 3 miesięcy.
Art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami stanowił jednoznacznie, iż: o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy, zaś w kolejnym ustępie tego artykułu mowa jest o tym, iż: W postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej.
Zwróciła skarżąca uwagę na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało kompleksowo kwestie legalności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy z 10 kwietnia 1990 r. Zaniechanie dowodowe w tym zakresie jest wyraźne zwłaszcza w zakresie w/w art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu w/w ustawy na rok 1990).
W ocenie skarżącej oczywistym jest, iż decyzja podziałowa z 10 kwietnia 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Łączy się to z faktem, iż w decyzji tej nie tylko nie ustalono odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości, ale wręcz stwierdzono wprost, iż wywłaszczenie następuje bez odszkodowania. Powstała więc sytuacja, w której zaskarżona decyzja jest w sposób oczywisty sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisów ustawy, na podstawie której została wydana tj. art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami.
Stanowisko prezentowane przez skarżącą znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 492/16, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak ten, z którym mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Dalej dostrzega skarżąca, że jednym z argumentów na które powołuje się organ jest treść przepisu art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami, zgodnie z którym: "wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy". Odwoływanie się do tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy jest całkowicie chybione.
Analizując systematykę ustawy o gospodarce gruntami dostrzega skarżąca, iż przepis art. 54 § 1 pkt 7 zamieszczony został dopiero w rozdziale 6 zatytułowanym "Wywłaszczenie nieruchomości". W rozdziale tym uregulowano kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości przeznaczonych dla realizacji celów enumeratywnie wymienionych w treści art. 50 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. W rozdziale tym nie zamieszczono przepisu nakazującego stosowanie zasad w nim przewidzianych do innych przypadków wywłaszczenia, a w szczególności tych, o których mowa w ówcześnie obowiązującym przepisie art. 12 analizowanej ustawy. Co więcej, o ile w pełni uzasadnione było stworzenie właściwym organom możliwości uprzedniego, tj. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego determinowanego celami określonymi w art. 50 ust. 1 ugg, pozyskania gruntu niezbędnego do realizacji tych celów, to oczywistym jest, iż kompetencja taka nie była potrzebna w przypadkach o których mowa w art. 12 u.g.n., z tego prostego względu, że w tych sytuacjach z wnioskiem o podział nieruchomości nie występował organ, lecz właściciel nieruchomości.
Wskazanych wyżej - zupełnie oczywistych różnic - między instytucją uregulowaną w art. 12 ustawy o gospodarce gruntami a wywłaszczaniem nieruchomości na cele przewidziane w treści art. 50 ust. 1 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się nie dostrzegać.
Przepis ten Samorządowe Kolegium Odwoławcze zestawia z analizą obowiązującego obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 337/20. Organ formułuje przy tym tezę, że oba przepisy dopuszczają ustalanie, a nawet zrzeczenie się prawa do odszkodowania należnego z tytułu nieruchomości wywłaszczonych pod drogi następuje "w trybie cywilnoprawnym - konsensualnym". Cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 492/16 potwierdza ponad wszelką wątpliwość, iż ocena ewentualnych uzgodnień dokonanych między Naczelnikiem Gminy a skarżącą musi uwzględniać obowiązujące w dacie ich przeprowadzenia przepisy ustawy o gospodarce gruntami, skoro zaś przepisy tej ustawy każdorazowo wymagały formy decyzji administracyjnej dla ustalenia odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia, uzgodnienia dokonane poza postępowaniem administracyjnym nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych.
Nadto rzetelne porównanie stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1998 r. ze stanem prawnym wprowadzonym po wejściu w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przeczy twierdzeniu, że zarówno przed wskazaną datą, jak i później obowiązywały przepisy dopuszczające ustalanie, a nawet zrzeczenie się prawa do odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych w postępowaniu działowym pod drogi "w trybie negocjacyjnym".
W pierwszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami, w którym uregulowane zostały zasady podziału nieruchomości, w ogóle nie odnosi się do zasad ustalania odszkodowań w tego typu przypadkach, odsyłając w tym zakresie do "zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." (por. art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami). Jednocześnie przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami stwierdza wprost, iż dotyczy on tylko tych sytuacji, w których z wnioskiem o podział nieruchomości występuje właściciel, a wywłaszczenie dokonuje się z chwilą, w której decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Tymczasem przepis art. 98 u.g.n., w którym uregulowano zasady podziału nieruchomości, od dnia jej wejścia w życie zawierał ust. 3 stanowiący, iż: "Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina."
Gdyby przyjąć, iż na gruncie ustawy o gospodarce gruntami wolą ustawodawcy było dopuszczenie "negocjacyjnego" trybu ustalania odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogi przy podziale nieruchomości dokonywanym na wniosek jej właściciela, to przepisy art. 12 ust. 5 oraz 53 ust. 1 i 2 tej ustawy uznać należałoby za wzajemnie sprzeczne. Wynika to z faktu, iż art. 12 ust. 5 przyznaje prawo do odszkodowania właścicielom wywłaszczonych już gruntów, a nie takich co do których potencjalnie istnieje taka możliwość. Tymczasem z treści art. 53 ust. 1 i 2 wynika, iż ewentualne zawarcie umowy musiałoby nastąpić nie tylko przed wydaniem decyzji podziałowej, ale wręcz przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i wyklucza sens jego wszczęcia, a więc i wydania decyzji.
Argumentem przemawiającym za uznaniem, iż na gruncie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, ewentualne negocjacje zmierzające do ustalenia wysokości należnego odszkodowania winny zostać przeprowadzone zanim do wywłaszczenia dojdzie, jest także to, iż w świetle tego przepisu efektem takich negocjacji miało być nabycie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu w drodze umowy. Oczywistym jest, iż ewentualne nabycie nieruchomości niezbędnej na cele, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o gospodarce gruntami w drodze umowy, wykluczałoby konieczność przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skoro uprawniony podmiot nabyłby nieruchomość, której wywłaszczeniem był zainteresowany, przeto oczywistym jest, iż nie byłoby konieczności przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego w tym zakresie. Zupełnie inaczej rzecz się ma odnośnie działek wywłaszczanych z przeznaczeniem pod drogi. Oczywistym jest, iż dopóki decyzja podziałowa nie została wydana to nie doszło do wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi, a tym samym nie było możliwości ich nabycia w drodze negocjacji poprzedzających wydanie decyzji o podziale. Argument ten najlepiej dowodzi, iż w postępowaniu podziałowym toczącym się na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 53 ust. 1 i 2 nie mógł znaleźć zastosowania.
Utożsamianie skutków prawnych jakie należy łączyć z negocjacjami, których przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania należnego w sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz skutków prawnych ewentualnych negocjacji przeprowadzonych w tym zakresie w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami jest niedopuszczalne także z tego względu, iż w treści art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w jej ówczesnym brzmieniu przewidziano wprost, iż ewentualne odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy decyzji administracyjnej ustala się w drodze decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17, skarżąca wskazała, iż treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla meritum niniejszej sprawy, bowiem dotyczy kwestii stricte cywilnoprawnej, która nie powinna być przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. możliwości zwolnienia z długu przyszłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej sądy te nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach rozpoznawanych przez organy. Dlatego, mając na uwadze zakres żądania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, podkreślić należy, że w ich kognicji nie leży rozstrzyganie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważność decyzji Sąd stwierdza z kolei w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest natomiast stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa, o ile zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
W przypadku jednak, gdy Sąd uzna, że wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 10 kwietnia 1990 r. w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gm. W. działek nr [..] obszaru 173 m2 oraz [..] o powierzchni 173 m2 bez odszkodowania.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oparte na art. 156 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek (art. 157 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że omawiane postępowanie jest prowadzone przeciwko decyzji administracyjnej, a wady prowadzące do nieważności danego aktu zostały wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych podstawach niż wymienione w tym przepisie. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że wady stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności, w przeciwieństwie do wad wskazanych w art. 145- art. 145b k.p.a. mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ocenie podlega więc sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/15, dostępny w CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, Art. 156, Nb.6).
Jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Co więcej, o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W tych okolicznościach nawet decyzja wadliwa a nie nosząca cech wady kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa nie może być usunięta z obrotu prawnego.
Zgodnie z obowiązującym na dzień podziału nieruchomości art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stają się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, pomniejszonym o należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie nie mogło być większe, niż wysokość odszkodowania.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek i skoro był zgodny z tym wnioskiem i nie naruszał w oczywisty sposób normy prawnej określonej w podstawie rozstrzygnięcia nie ma mowy o naruszeniu prawa, a tym bardziej rażącym naruszeniu. W wyniku podziału działek nr [..] i [..], powstały działki o łącznej pow. 0,42 ha, będącej własnością F. W. i E. W. W wyniku podziału powstały działki: nr [..] obszaru 934 m2, nr [..] obszaru 939 m2, nr [..] obszaru 173 m2, nr [..] obszaru 173 m2, nr [..] obszaru 335 m2, [..] obszaru 334 m2, nr [..] obszaru 1221 m2, przedstawione na załączniku nr 1 do decyzji. Zgodnie z pkt 2 decyzji działki nr [..] obszaru 173 m2 i nr [..] obszaru 173 m2 stanowiące drogę dojazdową "przejmuje się na Skarb Państwa bez odszkodowania" – działki wydzielone pod drogę miały za zadanie zapewnienie dostępu do drogi wydzielonym działkom budowlanym. Podkreślenia wymaga, że wadliwie twierdzi skarżąca, że w sprawie miało miejsce wywłaszczenie i dalej, że gdyby nie było przejęcia nieruchomości wydzielonych pod drogę to Skarb Państwa mógłby dokonać zakupu działek przeznaczonych pod drogi za stosowną zapłatą
Wyjaśnić skarżącej należy, że sprawa podziału nieruchomości na wniosek nie była sprawą o wywłaszczenie nieruchomości, lecz tylko realizowała skutki określone w ustawie, gdy wskutek podziału wydzielono grunty pod budowę ulic. W takim przypadku, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stają się ostateczne lub prawomocne.
Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w części w jakiej orzeka o przejściu na własność Skarbu Państwa działek nr [..] i [..] bez odszkodowania. Oznacza to, że ocenie – w ramach orzekania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. winno podlegać przejęcie działki wydzielonej pod drogę bez odszkodowania i ocena skutków tego zapisu w świetle podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie składu orzekającego taki zapis świadczył o zrzeczeniu się przed wydaniem decyzji podziałowej odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Sąd w tym zakresie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, kwestionujące stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem, a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna".
Tę linię orzecznictwa kontynuował Naczelny Sąd Administracyjny czego przykładem jest wyrok tego Sądu z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17 w którym stwierdził on, że wprawdzie w wielu orzeczeniach sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny przyjmowały, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę ( która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości - z mocy prawa - stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego), powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, to - w świetle treści wyżej przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego - pogląd także w ocenie Sądu winien ulec weryfikacji. Słusznie w konsekwencji (za cytowanym stanowiskiem) organ uznaje, że nie może kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.
Skoro organ w decyzji z 10 kwietnia 1990 r. przyjął, że przejęcie własności nieruchomości drogowej nastąpi na własność Państwa bez odszkodowania oznacza to, że odpowiadało to woli właściciela, ponadto, podział odbył się na wniosek a decyzja podziałowa (jak wynika z pieczęci prawomocności ) uprawomocniła się, a więc jej ustaleń nie kwestionowano. Biorąc pod uwagę, że ten zapis odnosi się do kwestii cywilnoprawnej, to okoliczności takie jak- kiedy ustalono i w jaki sposób ustalono ten aspekt sprawy nie może stanowić o podstawie do stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie zatem Kolegium uznało, że brak jest przekonujących podstaw do stwierdzenia, że zawarcie w decyzji Naczelnika Gminy z 10 kwietnia 1990 r. informacji o braku odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek nr [..] i [..] nie mogło stanowić kwalifikowanej wady tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj., że rażąco w tej części narusza ona prawo. Co do zasady dopuszczalne było i jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki przejmowane przez podmiot publicznoprawny przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W takim przypadku brak jest podstaw do orzekania o prawie do odszkodowania w sentencji decyzji podziałowej. Skoro treść decyzji odzwierciedla stanowisko strony, gdyż sprawę rozstrzygnięto na jej wniosek to stwierdzenie o przejęciu nieruchomości bez odszkodowania świadczy o rezygnacji z odszkodowania. Sprawa odszkodowania została zatem wcześniej ustalona w sposób cywilistyczny przez zainteresowanych, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie pozostają we właściwości organu administracji.
Powyżej prezentowane stanowisko o tym, że w sprawie nie miało de facto miejsce wywłaszczenie, lecz podział został dokonany na wniosek właściciela, który także nie kwestionował wówczas kwestii rozliczenia za działki wydzielone pod ulice czyni zbędnym odnoszenie się do tej części argumentacji skargi, która dotyczy przepisów z rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Błędnie twierdzi skarżąca, że wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. w sprawie I OSK 492/16 został wydany w tożsamych okolicznościach, gdyż w nim NSA dokonał oceny braku przyznania odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tymczasem w niniejszej sprawie podstawą prawna ostatecznej decyzji jest art. 12 ust. 5 ustawy.
W ocenie Sądu stanowisko skarżącej co do wzajemnych relacji przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostaje poza rozważaniami meritum sprawy i powołane przepisy nie miały zastosowania w sprawie, zatem nie wpływają na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczą samej decyzji, która jest oceniana z punktu widzenia ustawowych podstaw nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.