I OSK 2384/21

I OSK 2384/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 675/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-07-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 47 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 675/20 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 675/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
K. G., T. G., M. G. i Z. G., tj. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Łodzi, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...].
Starosta Sieradzki decyzją z dnia 6 maja 2019 r. orzekł m.in.:
1) o zwrocie na rzecz T. G., Z. G. oraz M. G. po 1/3 części udziałów dla każdego z nich, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Łodzi, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której obecnie jako właściciel ujawniona jest Gmina Miejska Łódź;
2) o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów numerem działki [...] na kwotę 243.652,30 zł oraz za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na sumę 450.299,78 zł oraz za drzewostan leśny mieszany na kwotę 21.175,35 zł, łącznie 715.127,43 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Łodzi.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 2 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T. G. i Z. G. nieruchomości położonej w Łodzi w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...], objętej księgą wieczystą [...].
Skargę na ww. decyzję złożyła T. G., zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie:
a) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;
b) a w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że tylko działka główna (przy ul. [...]) była przeznaczona na cel związany z planowaną budową osiedla mieszkaniowego, natomiast co do działek pozostałych ([...] i [...]) zostały one wywłaszczone jednakże z uwagi na bezcelowość ich pozostawania we władaniu właścicieli działki głównej, skoro ta przechodziła na własność podmiotu publicznego. Sąd zauważył zatem, że mamy do czynienia z tzw. "dowłaszczeniem", przy czym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, działanie takie było możliwe, gdy na cele publiczne była niezbędna nieruchomości, lecz właściciel żąda by wywłaszczeniem objęto także inne nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostałe nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Sąd przypomniał, że dopóki zwrot wywłaszczonej nieruchomości (nieruchomości głównej) nie zostanie przesądzony ostateczną decyzją, nie może nastąpić zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" przy okazji wywłaszczenia. Przesądzenie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej łącznie z "dowłaszczoną" może nastąpić w ramach jednego postępowania, o ile wniosek o zwrot nieruchomości obejmuje nieruchomość wywłaszczoną i "dowłaszczoną". W przypadku wniosków odrębnie złożonych, nie jest możliwy zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" zanim ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie zostanie potwierdzone zaistnienie przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Działka (działki) "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w akcie wywłaszczeniowym. W związku z tym pozytywne rozpatrzenie żądania zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega również działka, która została wywłaszczona.
Zatem stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to możliwe w odniesieniu do nieruchomości "dowłaszczonej", jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 tej ustawy stanie się "główna" nieruchomość, wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego, potrzebna mu do realizacji określonego celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, wobec ustalenia, że nie doszło do zwrotu wywłaszczonej działki głównej nie jest możliwy samodzielny zwrot działek "dowłaszczonych".
W związku z tym, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ II instancji, prawidłowo odmówił zwrotu skarżącej prawa własności ww. spornych nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...] i [...]. Nie budzi więc wątpliwości zastosowanie przepisów prawa materialnego, zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 47 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą argumentu, że strony prowadziły negocjacje, które zakończyły się zawarciem umowy objętej aktem notarialnym Sąd wskazał, że jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Nie jest natomiast uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.
Reasumując, przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości wywłaszczonej - niezbędnej na cel wywłaszczenia. Działki nr [...] i [...] nie spełniają kryteriów ww. przepisu. Nigdy bowiem nie były niezbędne na cel publiczny. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący instytucji zwrotu nieruchomości nie reguluje kwestii ubiegania się byłych właścicieli o uzyskanie tytułu do działek "dowłaszczonych". Dopuszczalny jest zwrot działki "dowłaszczonej" w przypadku, gdy zwrotowi podlegałaby nieruchomość niezbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość "dowłaszczona" dzieli bowiem los nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że może zostać zwrócona łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Z powyższego wynika zatem brak możliwości wystąpienia z roszczeniem jedynie o zwrot działki "dowłaszczonej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zarzucając:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżony wyrok narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię;
a) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowe nieruchomości są tzw. nieruchomościami "dowłaszczonymi";
b) a w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:
a) uznanie, że działki o nr [...] i nr [...] są zbędne dla potrzeb celu publicznego wywłaszczenia, będące wynikiem nieuwzględnienie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie w swoich rozważaniach okoliczności, że przedstawiciel Gminy Miejskiej Łodzi w umowie objętej aktem notarialnym będącego podstawą nabycia przez Gminę Łódź nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy oświadczył, że działki te wejdą w zasób gruntów przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne i związane z tym budownictwem budowle i urządzenia, a tym samym są nabywane na cele publiczne wywłaszczenia, co odpowiadało treści uchwały nr LXVI/590/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 grudnia 1993 r. w sprawie włączenia do zasobów komunalnych gruntów położonych w Łodzi przy ul. Janowskiej i ul. Rokicińskiej, oraz miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego miasta;
b) uznanie za nieistotną okoliczność z czyjej inicjatywy doszło do nabycia działek o nr [...] i [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że działki te mają charakter działek "dowłaszczonych" a nie wywłaszczonych, mimo że, z treści art. 47 ust. 2 wskazanej w pkt 1a ustawy wynika, że do dowłaszczenia dochodziło na wniosek właściciela nieruchomości i dotyczyło całej nieruchomości;
c) niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie tezy, że brak wywłaszczenia spornych działek skutkowałoby utratą przez pozostałą części nieruchomości możliwości racjonalnego wykorzystania jej na cele dotychczasowe, bez uwzględnienia faktu, że wywłaszczenie nie dotyczyło całej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody Łódzkiego i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Ponadto w piśmie z dnia 12 listopada 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania szczegółowo wskazane wyżej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest niezasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zarówno z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych jak i przepisów postępowania.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia mianowicie, czy będąca przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomość położona w obrębie [...] miasta Łodzi oznaczona w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...] (poprzednio [...] i [...]) została wywłaszczona na rzecz Gminy Miejskiej Łódź na określony cel wywłaszczenia, czy też nieruchomość ta została nabyta przez Gminę Miejską Łódź jako nieruchomość "dowłaszczona", a na cel wywłaszczenia została nabyta nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...].
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym jest przypomnienie i wskazanie istotnych dokumentów, które dotyczą przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego wszczętego w 1993 r., a które zachowały się do daty wszczęcia w 2017 r. postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, dokumenty te stanowią bowiem podstawę ustaleń faktycznych w sprawie zwrotu.
Jak wynika z akt sprawy poprzednicy prawni wnioskodawców o zwrot nieruchomości E. i K. G. byli właścicielami nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]. Natomiast nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła własność E. G., I. Ł., M. Ł. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Urzędu Miasta Łodzi z dnia 30 marca 1993 r. i dotyczyło nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] i związane było z realizacją celu publicznego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Ze wszystkich pism kierowanych do ówczesnych właścicieli wynikało, że postępowanie dotyczy nieruchomości położonych przy ul. [...] (pod tym adresem zlokalizowana była działka nr [...]) i [...] (pod tym adresem zlokalizowana była działka nr [...]). Z raportu wyceny z dnia 12 czerwca 1993 r. sporządzonego dla potrzeb wykupu lub wywłaszczenia wynika, że nieruchomość przy ul. [...] była nieruchomością zabudowaną na której znajdował się budynek mieszkalny oraz liczne budynki i pomieszczenia gospodarcze, stodoła, obora, garaże, ogrodzenie z bramą i furtką, chodniki, podjazdy. Natomiast będące przedmiotem wniosku o zwrot: działka [...] w momencie wywłaszczenia oznaczona nr [...] i działka [...] w momencie wywłaszczenia oznaczona nr [...] były działkami niezabudowanymi, nie sąsiadującymi z działką główną nr [...] i miały charakter rolny.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 18 listopada 1993 r. przeprowadzone zostały pertraktacje z właścicielami związane z wykupem nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach protokołu pertraktacji sporządzonego w dniu 25 listopada 1993 r. wynika: pkt 1 wykup obejmie powyższe nieruchomości oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...] leżące poza granicami lokalizacji stanowiące własność K. i E. G., pkt 2 właściciel wnosi o wykup 1m2 za kwotę 30.000 zł. Na protokole podpisy: właściciela i prowadzącego pertraktacje. Do protokołu dołączono dokument zatytułowany "Powierzchnia do wykupu" w którym podano powierzchnie poszczególnych działek przy: [...] i [...] zaznaczając w nawiasie literą l (l) czyli objęte lokalizacją, oraz inne nieruchomości dz. [...], [...], [...], [...], [...] podając powierzchnię każdej z nich, przy tych działkach nie ma oznaczenia (l). W dniu 1 grudnia 1993 r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVI/590/93 w sprawie włączenia do zasobów komunalnych, gruntów położonych w Łodzi przy ul. Janowskiej i ul. Rokicińskiej. § 1 uchwały ma następującą treść: "Tworzy się zasób gruntów gminy o pow. 22ha 6370m2 położonych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i [...], przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne oraz związane z tym budownictwem budowle i urządzenia. W § 2 wyraża się zgodę na nabycie przez Gminę do zasobów gruntów nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 9ha 4.428m2 (w tym 2ha 4596m2 - w ramach lokalizacji osiedla). Następnie w aktach znajduje się protokół uzgodnień z dnia 22 grudnia 1993 r. w sprawie nabycia na rzecz Gminy miejskiej Łódź nieruchomości położonej przy ul. [...]. W pkt 1 ustalono nabycie na rzecz Gminy miejskiej Łódź nieruchomości położonej przy ul. [...] za łączną wartość 1.852.260.000 zł (6.1742m2 x 30.000 zł), protokół podpisany jest przez właścicieli K. G. i E. G. Jak wynika z aktu notarialnego w dniu 30 grudnia 1993 r. została zawarta umowa sprzedaży pomiędzy K. G. i E. G. a Gminą Miejską Łódź. Przedmiotem sprzedaży były nieruchomości położone w Łodzi przy ulicy [...] numer [...], [...], [...]. Będące przedmiotem sprzedaży nieruchomości oznaczone były jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a łączna cena sprzedaży wynosiła 2.724.660.000 zł. Z aktu notarialnego wynika, że stawający oświadczają, że działki te nie graniczą ze sobą, a Z. S. działający w imieniu i na rzecz Gminy Miejskiej Łódź oświadcza, że zgodnie z uchwałą Nr LXVI/590/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 grudnia 1993 r. działki te wejdą w zasób gruntów przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne oraz związane z tym budownictwem budowle i urządzenia.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej to w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 2, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na jego wynik, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
a) uznanie, że działki o nr [...] i nr [...] są zbędne dla potrzeb celu publicznego wywłaszczenia, będące wynikiem nieuwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie w swoich rozważaniach okoliczności, że przedstawiciel Gminy Miejskiej Łódź w umowie objętej aktem notarialnym oświadczył, że działki te wejdą w zasób gruntów przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne, a tym samym są nabywane na cele publiczne wywłaszczenia co odpowiadało treści uchwały nr LXVI/590/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 grudnia 1993 r., oraz miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego. Aby odnieść się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści powołanej uchwały, która została przedstawiona w uwagach dotyczących zebranych dokumentów w sprawie. Z § 1 tej uchwały tej wynika: "Tworzy się zasób gruntów gminy o pow. 22ha 6370m2 położonych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i [...], przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne oraz związane z tym budownictwem budowle i urządzenia. Natomiast § 2 uchwały zawiera zgodę na nabycie przez Gminę do zasobów gruntów nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 9ha 4.428m2 (w tym 2ha 4.596m2 - w ramach lokalizacji osiedla). Tym samym treść tej uchwały w pełni koresponduje z zakresem wniosku wywłaszczeniowego, który dotyczył nieruchomości przy ul. [...] i [...]. Natomiast z zawartej umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1993 r. (jak również z powołanego w umowie protokołu uzgodnień z 22 grudnia 1993 r.) wynika, że przedmiotem sprzedaży są nieruchomości położone w Łodzi przy ulicy [...] numer [...], [...], [...]stanowiące nie graniczące ze sobą działki gruntu oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tym samym zawarte w umowie oświadczenie że nabywane działki wejdą w zasób gruntów przeznaczonych pod zorganizowane budownictwo wielomieszkaniowe zgodnie z uchwałą nr LXVI/590/93 Rady Miejskiej Łodzi z dnia 1 grudnia 1993 r., pozostaje w pewnej sprzeczności z treścią tej uchwały. Inny jest bowiem zakres przedmiotowy uchwały, w której wyrażona jest zgoda na nabycie przez Gminę do zasobów gruntów nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...], a inny zakres przedmiotowy zawartej umowy sprzedaży, który obejmuje nieruchomości położone przy ul. [...], [...], [...]. Już ta sama wskazana rozbieżność, niezależnie od treści innych dokumentów przedstawionych wcześniej, powoduje że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, iż w sprawie pominięte zostało oświadczenie przedstawiciela Gminy Miejskiej Łodzi zawarte w umowie sprzedaży jest niezasadny.
Z kolei w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło poprzez uznanie za nieistotną okoliczność z czyjej inicjatywy doszło do nabycia działek nr [...] i [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że działki te mają charakter działek "dowłaszczeniowych", a nie wywłaszczonych, mimo iż treści art. 47 ust. 2 ustawy wskazanej w pkt 1a ustawy wynika, że do dowłaszczenia dochodziło na wniosek właściciela nieruchomości i dotyczyło całej nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Sąd I instancji nie stwierdził, że nieistotna jest okoliczność z czyjej inicjatywy doszło do nabycia działek nr [...] i [...]. Natomiast Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania organy nie zdołały odnaleźć pisemnego wniosku w tym przedmiocie, niemniej w ocenie Sądu, w całokształcie okoliczności sprawy zasadnym było przyjęcie, że mimo nieodnalezieni wniosku w postaci pisemnej to zasadnym było przyjęcie, że wolą ówczesnych właścicieli było dowłaszczenie pozostałych działek. W okolicznościach faktycznych tej sprawy, wynikających z zachowanych dokumentów dotyczących wszczętego postępowania wywłaszczeniowego, a szczegółowo przedstawionych wcześniej zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że do nabycia pozostałych działek, tj. ówcześnie działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], które nie były objęte wnioskiem wywłaszczeniowym doszło zgodnie z wolą ówczesnych właścicieli. Zaznaczyć również należy, że w aktach sprawy nie ma również dokumentu z którego wynikałoby, że wnioskujący o wywłaszczenie zmienił swój wniosek wywłaszczeniowy z dnia 30 marca 1993 r. poprzez rozszerzenie jego zakresu i objęcie innych nieruchomości niż wskazane we wniosku nieruchomości położone w Łodzi przy ul. [...] i [...]. W konkluzji należy zauważyć, że gdyby wolą byłych właścicieli nie była objęta sprzedaż ówczesnych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], a więc działek nie objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, to nie doszłoby do zawarcia umowy sprzedaży w dniu 30 grudnia 1993 r., a wywłaszczenie nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym nastąpiłoby na podstawie decyzji administracyjnej.
Z kolei w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego zarzucono w pkt 1 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię:
a) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowe nieruchomości są tzw. nieruchomościami "dowłaszczonymi";
b) a w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 47 ust. 2 powołanej ustawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść powołanego przepisu, która jest następująca: "Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część", przepis ten nie dotyczy problematyki nieruchomości "dowłaszczonych". Natomiast problematyka dotycząca nieruchomości "dowłaszczonych" uregulowana została w art. 47 ust. 3 ustawy, do tego przepisu odwołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi. Powołany art. 47 ust. 3 miał następującą treść: "W wypadku gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele".
Na tle art. 47 ust. 3 powołanej ustawy nie może budzić wątpliwości fakt, że norma prawna, zawarta w tym przepisie, ma na celu wyłącznie ochronę interesów właściciela nieruchomości. Istota tej ochrony wyraża się w fakcie, że gdyby w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości pozostała jej część nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, to jest ustawowy obowiązek objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeżeli zażąda tego właściciel. Norma ta zatem ma charakter iuris cogentis i stanowi odrębną przesłankę wywłaszczenia. Konsekwencją tego faktu jest to, że wywłaszczenie na żądanie właściciela pozostałej części nieruchomości nie podlega niektórym rygorom przewidzianym w ustawie. W szczególności część ta może być zbędna wnioskodawcy wywłaszczenia na cele wywłaszczenia, nadto skuteczność tego roszczenia jest zależna od tego, czy da się w dotychczasowy sposób wykorzystywać niewywłaszczoną część nieruchomości. Stąd też nie pozbawione racji jest stanowisko, że objęciem wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej wówczas działkę nr [...] na której znajdowały się zarówno budynek mieszkalny jak i szereg budynków i budowli o charakterze gospodarczym, użytkowym, związanych i służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego, powodowało że pozostałe po wywłaszczeniu części niezabudowanej nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy właściciel nie posiada zabudowań nie nadawały do racjonalnego prowadzenia dotychczasowej działalności rolniczej. Należy zatem stwierdzić, że ustawowym kryterium zrealizowania żądania z art. 47 ust. 3 ustawy jest nienadawanie się pozostałej, czyli niewywłaszczonej, części nieruchomości do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, a nie kryterium związane celem wywłaszczenia głównej części nieruchomości.
Z kolei odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu, iż zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się cała nieruchomość, tym samym zdaniem skarżącego kasacyjnie żądanie właściciela nie może obejmować części nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela powyższego stanowiska. Taka wykładnia art. 47 ust. 3 byłaby sprzeczna z ratio legis przyjętego rozwiązania. Jak wskazywano wcześniej celem rozwiązania zawartego w art. 47 ust. 3 było zapewnienie ochrony właścicielowi w przypadku gdy część jego nieruchomości objęta zostanie wywłaszczeniem, to z czy z tej ochrony skorzysta było zależne od woli właściciela i od spełnienia ustawowej przesłanki, tj. pozostała część nieruchomości nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Przyjęcie stanowiska, że żądanie właściciela musi dotyczyć całej pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości w sytuacji gdy np. ustawowa przesłanka, tj. brak możliwości racjonalnego wykorzystania nie byłaby spełniona do całej części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, a tylko do części z części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu powodowałoby, że wystąpienie z takim żądaniem byłoby niemożliwe. Taka wykładnia prowadziłaby do skutków sprzecznych z celem rozwiązania zawartego w art. 47 ust. 3 ustawy. W konkluzji należy podkreślić, że zastosowanie art. 47 ust. 3 ustawy, czyli w przypadku gdy na cele publiczne niezbędna jest część nieruchomości, a na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, to wywłaszczenie tej części nieruchomości, które następuje na żądanie właściciela dokonywane jest bez ustalania celu wywłaszczenia i bez związku z celem wywłaszczenia, stąd też w praktyce orzeczniczej nieruchomości te określa się jako "dowłaszczone". Skoro zatem nieruchomości "dowłaszczone" zostały wywłaszczone ale nie w związku z określonym celem wywłaszczenia, a tylko z powodu braku możliwości ich racjonalnego wykorzystania to nie może do nich mieć zastosowania instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która ma zastosowanie do wywłaszczonych nieruchomości na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stąd też zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości możliwy jest tylko wówczas gdy zasadny był wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 ust. 3 ustawy jest niezasadny.
W konsekwencji powyższego stanowiska niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. regulujących problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, albowiem w okolicznościach tej sprawy z uwagi, że wniosek o zwrot dotyczył nieruchomości "dowłaszczonych" powyższe przepisy nie mają zastosowania.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.