II SA/Gd 279/22

II SA/Gd 279/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 441 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 14 stycznia 2022 r., nr OŚ.6343.21.2021.EWW w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej składki członka S. oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Starosty Lęborskiego z 14 stycznia 2022 r., nr OŚ.6342.21.2021.EWW, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 4 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Decyzją z 14 stycznia 2022 r. Starosta Lęborski stwierdził nieważność uchwały Nr 4 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 1 XXXIX Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 30 czerwca 2011 r. W uchwale Nr 4, na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo wodne z 2017 r., art. 126 ustawy o finansach publicznych oraz § 15 ust. 1 lit. l w zw. z § 4 ust. 6 statutu Spółki oraz uchwałą nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z 29 lipca 2010 r., Nadzwyczajne Zgromadzenie Członków Spółki w § 1 zmieniło uchwałę Nr 1 XXXIX Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 30 czerwca 2011 r. w ten sposób, że przyjęto, że kwoty dotacji wpłacone do Spółki przez jej członka Gminę Miejską w latach 2011-2013 na podstawie uchwały nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. zostały przekazane zgodnie z przeznaczeniem, tj. tytułem dotacji na dofinansowanie zadania inwestycyjnego "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł.".
Zmieniona uchwała Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r., podjęta na podstawie § 6 pkt 1, § 10 pkt 1, § 12 pkt 2 i 7d, § 30 pkt 11 statutu Spółki, w § 1 stwierdzała, że kwota dotacji, które członek Spółki – Gmina Miejska przekaże w latach 2011-2013 Spółce w formie dotacji na dofinansowanie zadania inwestycyjnego "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł." powiększą wartość składki członkowskiej wniesionej przez Gminę na rzecz Spółki zgodnie z § 6 pkt 1 statutu. W § 2 uchwały stwierdzono, że Gminie miejskiej zmieniona zostanie ilość głosów przysługujących jej na Walnym Zgromadzeniu stosowanie do § 10 ust. 1 statutu Spółki. W § 3 uchwały postanowiono, że w razie rozwiązania lub likwidacji Spółki Gminie Miejskiej przysługuje prawo do majątku proporcjonalnie do wniesionych składek członkowskich, zgodnie z § 30 pkt 11 statutu Spółki.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta wyjaśnił, że Burmistrz Miasta wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Nr 4 z dnia 16 grudnia 2021 r., albowiem jest ona dotknięta wadą prawną polegającą w istocie na pozbawieniu członka Spółki– Gminę Miejską prawa do faktycznej składki członkowskiej ustalonej zmienioną uchwałą, na podstawie umowy zawartej w dniu 21 lipca 2011 r. pomiędzy Spółką a Gminą. Starosta wyjaśnił, że z przedłożonego protokołu 64. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r. wynika, że zmieniono uchwałę Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r. w całości. W załączniku dotyczącym uchwały Nr 4 wskazano, że Gmina Miejska– członek Spółki warunkował przekazanie dotacji na realizację projektu "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł." zaliczeniem jej na poczet składki członkowskiej. Wobec tego zaistniała potrzeba zwołania Zgromadzeniem celem podjęcia uchwały sankcjonującej wymóg Gminy, co też uczyniono w uchwale Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r.
Starosta przytoczył stanowisko Przewodniczącego Zarządu, według którego uchwała Nr 1 z 2011 r. ma wadę prawną, ponieważ w części dotyczącej zakwalifikowania dotacji jako składki dla Gminy zostało naruszone prawo miejscowe i ustawa o finansach publicznych. Zmiana przeznaczenia dotacji jest możliwa jedynie w takiej samej formie, w jakiej przeznaczenie to zostało określone, tj. w formie uchwały Rady Miejskiej. Ponadto, dotacja wskazana miała charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.
Starosta nie rozstrzygając kwestii merytorycznych przedmiotowej uchwały, stwierdził jej nieważność, albowiem uchwała odmiennie regulująca stosunki majątkowe członków Spółki w sposób rażący może naruszyć tzw. prawa nabyte członka Gminy Miejskiej. W § 1 tej uchwały nie odniesiono się do istotnych elementów zawartych w § 1, § 2 i § 3 zmienianej uchwały Nr 1 XXXIX Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 30 czerwca 2011 r., czyli w zakresie uregulowań co do prawa pokrycia i nabycia części składki członkowskiej, w zamian za przyznanie odpowiedniej ilości głosów na istotnymi dla Spółki uchwałami, prawem do majątku spółki w sytuacji istotnych zmian organizacyjnych (przekształcenie, likwidacja, sprzedaż). Zdaniem Starosty, uchwała w powyższym brzmieniu, z przyczyn formalnych nasuwa szereg wątpliwości prawnych co do zasadności jej podjęcia oraz może skutkować rażącym naruszeniem prawa, w tym nabytych praw członka Spółki, któremu ponad 10 lat temu podwyższono wysokość składki członkowskiej uznając ją za wniesioną, co skutkowało przyznaniem praw, o których mowa w § 1, 2 i 3 zmienionej uchwały Nr 1 XXXIX Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 30 czerwca 2011 r. Nadto, zdaniem Starosty ,zmieniana uchwała jest niespójna, nie zawiera wszystkich rozstrzygnięć, co może nasuwać dowolną jej interpretację, albowiem nie wynika z niej, czego ona faktyczni dotyczy.
W pouczeniu organ wskazał, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gdańsku, za pośrednictwem Starosty Lęborskiego.
Spółka wniosła w konsekwencji od tak wydanej decyzji pismo zatytułowane "odwołanie", w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) brak rozpoznania istoty sprawy, tj. kwestii merytorycznej uchwały Nr 4 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r., na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji,
2) naruszenie art. 459 § 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa wodnego poprzez wskazanie, że członkowi spółki wodnej z samego faktu wniesienia wyższej składki przysługują szczególne uprawnienia co do ilości głosów w głosowaniach nad istotnymi sprawami spółki, podczas gdy z § 4 art. 459 Prawa wodnego wynika, że tylko i wyłącznie statut spółki może (nie musi) przyznać członkowi spółki wodnej taką liczbę głosów, ile razy jego świadczenia na rzecz spółki wodnej są większe od świadczeń pozostałych członków spółki wodnej oraz określa szczegółowo procedurę obliczania podwyższonej liczby głosów, pomimo faktu, że zasadą jest, że członkowi spółki wodnej przysługuje 1 głos bez względu na wysokość wniesionej składki,
3) naruszenie art. 459 § 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa wodnego poprzez wskazanie, że członkowi spółki wodnej z samego faktu wniesienia wyższej składki przysługują szczególne uprawnienia co do ilości głosów w głosowaniach nad istotnymi sprawami spółki, podczas gdy odstępstwo od zasady jeden członek - jeden głos może dotyczyć tylko takich uchwał, które są podejmowane zwykłą większością głosów, natomiast w przypadku uchwał podejmowanych kwalifikowaną większością głosów zawsze obowiązuje zasada jeden członek - jeden głos,
4) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dotacja przekazana przez Gminę Miejską w latach 2011 - 2013 na podstawie uchwały nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. była wniesiona do Spółki jako składka członkowska w Spółce, podczas gdy w/w dotacja była dotacją przedmiotową tj. dotacją na realizację projektu "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł.", a nie dotacją podmiotową na rzecz Spółki, w związku, z czym nie mogła ona stanowić składki członkowskiej Gminy w Spółce, a jej zakwalifikowanie jako składki członkowskiej pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym w tym min. uchwałą nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. oraz ustawą o finansach publicznych,
5) brak rozważenia kwestii, czy przekazana dotacja przedmiotowa w ogóle mogła być uznana jako składka członkowska czy świadczenia na rzecz Spółki w zamian za co Gminie miała zostać przyznana większa ilość głosów (dotacja pochodziła w przeważającej mierze ze środków unijnych, środków własnych oraz dotacji gminy Ł. i W., a analiza aplikowanego wniosku w źródłach finansowania inwestycji zawiera m.in. dotacje obu gmin a nie podwyższenie funduszu podstawowego Spółki),
6) naruszenie § 14 ust. 5 statutu Spółki poprzez zarzut narażenia Gminy Miejskiej na utratę praw nabytych pomimo braku rozważenia kwestii zasad podejmowania uchwał na Walnym Zgromadzeniu Spółki, wskazującego, że członkowi Spółki przysługuje na Walnym Zgromadzeniu jeden głos, a statut nie zawiera żadnych innych uregulowań w tej kwestii,
7) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w tym brak podania przepisów prawnych lub statutowych, jakie uchwała miałaby rażąco naruszać, jakie błędy formalne miałaby zawierać oraz jakich praw nabytych uchwała miałaby pozbawiać członków Spółki.
W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr 4 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r. oraz zatwierdzenie jej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, stwierdzając jedynie, że uchwała Nr 4 z przyczyn formalnych nasuwa szereg wątpliwości prawnych co do zasadności jej podjęcia oraz może skutkować rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Starosty, uchwała jest niespójna oraz nie zawiera wszystkich rozstrzygnięć, bowiem nie wynika z niej, czego ona faktycznie dotyczy. Jednakże Starosta nie wskazał żadnych przepisów prawa czy statutu, które uchwała miałaby rażąco naruszać. Starosta nie podał także, jakie błędy formalne zawiera uchwała oraz jakich praw nabytych uchwała pozbawia członków Spółki, co stanowi oczywiste naruszenie art. 107 k.p.a. zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie w sposób szczegółowy i zrozumiały wyjaśniać podstawy, na jakich się oparto orzekając w sprawie.
Według skarżącej, Starosta całkowicie pominął również kwestię tego, że stosunek członkowska w spółce wodnej posiada, pomimo nadzoru i kontroli starosty, charakter cywilnoprawny. Skutkiem przyjęcia cywilnoprawnego charakteru spółki wodnej jest natomiast przyjęcie, że składka członkowska ma charakter świadczenia cywilnoprawnego. Ustalenie i ściąganie składek i świadczeń należnych spółce wodnej od jej członków nie wiąże się z prawnopubliczną działalnością spółki. Obowiązek ich uiszczania wynika bowiem ze stosunku członkowskiego. Także poddanie składki członkowskiej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej charakteru cywilnoprawnego. Członkowi spółki wodnej przysługuje zatem powództwo do sądu powszechnego, w którym będzie się mógł domagać ustalenia, że należność istnieje w całości lub w części lub nie istnieje.
Skarżąca powołując pogląd doktryny i orzecznictwa wskazała, że spółka to podmiot prawa, utworzony przez osoby fizyczne i osoby prawne, w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym, związanych z gospodarką wodną a po zatwierdzeniu statutu przez starostę uzyskuje osobowość prawną. W przeciwieństwie do spółek prawa handlowego - członkostwo w spółce wodnej wiązać się będzie zawsze z obowiązkiem realizowania określonych w ustawie celów. Członek spółki wodnej nie ma obowiązku wnoszenia udziałów, lecz ciąży na nim obowiązek udostępnienia gruntów do wykonania i utrzymania urządzeń wodnych służących do realizacji celów spółki, członkostwo w spółce wiąże się ściśle z realizacją zadań spółki. Członkostwo w spółce nie podlega samoistnemu obrotowi prawnemu, lecz ma charakter osobisty i wiąże się z prawem do danego gruntu. Wysokość składek członkowskich i innych świadczeń, w myśl art. 453 Prawa wodnego, na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki wodnej w związku z działalnością tej spółki. Nie jest ona zatem łączona z kwestią udziałów, gdyż członkostwo w spółce jest bez udziałowe, czego zdaniem skarżącej, Starosta nie uwzględnił.
Odnośnie natomiast kwestii głosowania czy ilości głosów na Walnym Zgromadzeniu Członków, ]przesądza o tym Statut oraz art. 459 Prawa wodnego, w którego ust. 3 prawodawca wprowadził zasadę, że na jednego członka spółki wodnej przypada jeden głos. Statut spółki wodnej lub związku wałowego może wprowadzić inne rozwiązania co do ilości głosów przysługujących jednemu członkowi. Jednakże statut Spółki w § 14 ust. 5 stanowi, że członkowi Spółki przysługuje na Walnym Zgromadzeniu jeden głos i statut nie zawiera żadnych innych uregulowań w tej kwestii. Zatem niezrozumiałym jest, jakie prawa miałaby utracić Gmina Miejska.
Reasumując, skarżąca wskazała, że Starosta nie rozpoznał istoty sprawy, w tym przede wszystkim nie rozważył kwestii, czy dotacja, w ogóle może stanowić składkę członkowską, a tego dotyczy uchwała, skupiając się na kwestiach nieistotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Skarżąca wskazała także, że Gmina W. w sposób poprawny zaksięgowała dotację na rzecz Spółki w swoich księgach rachunkowych. Natomiast Gmina Miejska ujęła dotację jako "udział" w Spółce. Powyższe jest niedopuszczalne, ponieważ jak wyżej wskazano członkowie spółek wodnych nie posiadają udziałów spółce wodnej. Co więcej, powyższe stanowi sprzeniewierzenie się prawu miejscowemu (uchwale nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r.) oraz dyscyplinie finansów publicznych. Dlatego też uchwała nr 4 miała przede wszystkim na celu uregulowanie w/w kwestii i rażąco naruszającego prawo błędu.
Starosta Lęborski, uznając pismo Spółki za skargę, przekazał je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na treść pisma, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II wezwano skarżącą Spółkę do udzielenia informacji, czy przedmiotowe pismo stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Starosty Lęborskiego, nr OŚ.6342.21.2021.EWW. W odpowiedzi na wezwanie Spółka poinformowała, że pismo to stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do obu rodzajów naruszeń prawa ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określania podstaw uchylenia zaskarżonego aktu w postaci wpływu bądź istotnego wpływu na wynik sprawy.
O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego lub procesowego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2234/15, z 10 lipca 2007 r., I OSK 1092/06, z 26 marca 2010 r., I FSK 392/09, Legalis).
Natomiast, jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania wywierającego wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis).
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale konieczne jest określenie, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury, istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.
Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Starosty Lęborskiego, który na podstawie art. 462 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, stwierdził nieważność uchwały nr 4 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Członków Spółki w dniu 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1 XXXIX Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 30 czerwca 2011 r., z przyczyn formalnych. Organ uznał, że uchwała zmieniająca narusza prawo ingerując w uprawnienia nabyte przez Gminę Miejską na podstawie uchwały Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r.
Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 441 ust. 1 Prawa wodnego spółki wodne oraz związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w zakresie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, który przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (art. 441 ust. 2). Przepis art. 441 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do:
1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody;
2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków;
3) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na zmeliorowanych gruntach;
4) ochrony przed powodzią;
5) odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że spółki wodne są jednostkami organizacyjnymi o szczególnym charakterze. Spółki wodne nie są spółkami w rozumieniu prawa cywilnego czy kodeksu spółek handlowych, nie są też stowarzyszeniami. Nabywają osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu spółki (art. 446 ust. 3 i 5).
Nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje właściwy miejscowo starosta (art. 462 ust. 1) w trybie i na zasadach określonych w Prawie wodnym.
Przepis art. 462 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego (art. 462 ust. 4). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa starosta nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (art. 462 ust. 6).
Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, do sądu administracyjnego (art. 462 ust. 8). Z kolei w myśl art. 462 ust. 10 Prawa wodnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił.
Przez sprzeczność z prawem w rozumieniu powyższych przepisów należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego wynika, że tylko istotne naruszenie prawa skutkować może stwierdzeniem nieważności uchwały spółki wodnej, natomiast w przypadku naruszeń "nieistotnych" organ ogranicza się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności.
Korzystając z dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz konstytucyjnego powstałego na tle stosowania, tożsamego co do treści z powołanymi przepisami art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego, art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wskazać należy, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, LEX nr 82404, B. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2021).
W orzecznictwie i doktrynie jako przykłady istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwał (zarządzeń) organu gminy, podaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13, LEX nr 1436229).
Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej decyzji, stanowiącej w istocie akt nadzoru nad działalnością skarżącej Spółki Wodnej, Sąd doszedł do wniosku, że wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały Nr 4 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 16 grudnia 2021 r., co potwierdza zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie były tego rodzaju, aby uniemożliwić skuteczną sądową kontrolę jej legalności i wywrzeć wpływ na wynik sprawy.
Z treści decyzji stwierdzającej nieważność uchwały zmieniającej z 16 grudnia 2021 r. wynika przede wszystkim, że uchwałą tą dokonano pozbawionej podstawy prawnej ingerencji w uprawnienia członka skarżącej Spółki – Gminy Miejskiej dotyczące kwestii związanych ze składką członkowską, nabyte i zrealizowane na podstawie uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 20 czerwca 2011 r.
Uchwała Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r., podjęta na podstawie § 6 pkt 1, § 10 pkt 1, § 12 pkt 2 i 7d, § 30 pkt 11 statutu Spółki, w § 1 stwierdzała, że kwota dotacji, które członek Spółki – Gmina Miejska przekaże w latach 2011-2013 Spółce w formie dotacji na dofinansowanie zadania inwestycyjnego "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł." powiększy wartość składki członkowskiej wniesionej przez Gminę na rzecz Spółki zgodnie z § 6 pkt 1 statutu. W § 2 uchwały stwierdzono, że Gminie Miejskiej zmieniona zostanie ilość głosów przysługujących jej na Walnym Zgromadzeniu stosowanie do § 10 ust. 1 Statutu Spółki. W § 3 uchwały postanowiono, że w razie rozwiązania lub likwidacji Spółki Wodnej Gminie Miejskiej przysługuje prawo do majątku proporcjonalnie do wniesionych składek członkowskich, zgodnie z § 30 pkt 11 Statutu Spółki.
Uchwałą Nr 4 z dnia 16 grudnia 2021 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Członków Spółki zmieniło uchwałę nr 1 z 30 czerwca 2011 r. w ten sposób, że kwoty dotacji wpłacone do Spółki przez jej członka Gminę Miejską w latach 2011-2013 na podstawie uchwały nr XL/365/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. uznano za przekazane zgodnie z przeznaczeniem, tj. tytułem dotacji na dofinansowanie zadania inwestycyjnego "Modernizacja gospodarki ściekowej w mieście Ł.".
Co istotne i wymagające szczególnego podkreślenia, przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie sądowej nie jest zgodność z prawem i statutem uchwały Nr 1 z dnia 30 czerwca 2011 r., na co zdawałyby się wskazywać zarzuty skargi, ale legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Starosty odnoszącego się do zgodności z prawem i statutem uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Nr 4 z dnia 16 grudnia 2021 r.
W ocenie Sądu, uchwała zmieniająca uchwałę z 2011 r. podjęta została z naruszeniem przepisów Prawa wodnego i postanowień statutu.
W myśl art. 452 Prawa wodnego członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek członkowskich i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, adekwatnych do celów tej spółki. Kompetencje do uchwalania wysokości składek członkowskich i innych świadczeń adekwatnych do celów spółki wodnej posiada walne zgromadzenie, o czym stanowi art. 457 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, a co w statucie skarżącej Spółki powtarza § 15 ust. 1 pkt b. Z powyższego wynika zatem, że walne zgromadzenie jako organ spółki wodnej w odniesieniu do obowiązkowych składek członkowskich posiada kompetencje wyłącznie do określania ich wysokości. Blankietowe upoważnienie Walnego Zgromadzenia do podejmowania uchwał w sprawach przestawionych przez zarząd lub komisję rewizyjną, określone w art. 457 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego i w § 15 ust. 1 lit. l statutu, nie rozszerza uprawnień tego organu w kwestiach składek członkowskich, w tym nie przyznaje mu kompetencji do przekwalifikowania wpłaty dokonanej w przeszłości na rzecz Spółki jako składki członkowskiej.
Przekwalifikowanie świadczenia, które w ustalonej wcześniej wysokości zostało zrealizowane jako składka członkowska, nie znajduje podstawy w przepisach Prawa wodnego i postanowieniach statutu. Taka czynność nie jest bowiem ustaleniem wysokości składki na przyszłość, ale niedopuszczalną zmianą jej kwalifikacji ex post. Akt obejmujący takie przekwalifikowanie jako sprzeczny z prawem i statutem jest nieważny w rozumieniu art. 462 ust. 3 Prawa wodnego, o czym prawidłowo orzekł Starosta w zaskarżonej decyzji.
Oznacza to, że podejmując uchwałę zmieniającą z 2021 r. Walne Zgromadzenie skarżącej Spółki działało bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji ustawowych i statutowych rozstrzygając w sposób niedopuszczalny o kwalifikacji wpłat dokonanych przez Gminę Miejską w latach 2011-2013 na rzecz Spółka zaliczonych na poczet składki członkowskiej Gminy Miejskiej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
Nadto, ujawniona przez Zgromadzenie motywacja dokonanej zmiany sprowadzająca się w istocie do usunięcia zaistniałej w uchwale z 2011 r. sprzeczności z prawem, w tym z ustawą o finansach publicznych, świadczy o podjęciu przez ten organ de facto działań nadzorczych, ustawowo zarezerwowanych wyłącznie dla Starosty.
Ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu art. 462 ust. 3 i 4 Prawa wodnego poczynione zostały przez organ w sposób prawidłowy, bez wpływu na co pozostają dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie miały wpływu na wynik sprawy i nie były przeszkodą do przeprowadzenia sądowej kontroli legalności decyzji.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.