II SA/Gd 279/03

II SA/Gd 279/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Janina Guść /przewodniczący/
Wanda Antończyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 40 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2002r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia 31 października 2002r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2002 r. nr [...] Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. D., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] przy ulicy P. w U., według załączonego do decyzji załącznika graficznego. W punkcie pierwszym decyzji wskazano, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z obowiązującego planu miejscowego wskazują, iż na terenie, na którym znajduje się nieruchomość wnioskodawców obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna częściowo o charakterze pensjonatowym z dopuszczeniem adaptacji części obiektów na nieuciążliwe usługi. Z punktu trzeciego decyzji wynika zaś, iż uwarunkowania określone zostały przez Konserwatora Zabytków, zgodnie z pismem z 3 października 2002 r. oraz postanowieniem z dnia 28 października 2002 r. Stosownie do tego, m. in. istnieje możliwość podniesienia połaci dachowej od strony podwórza (czyli od strony zachodniej – punkt 3.3 decyzji). Nadto, w punkcie 6 decyzji wskazano, iż projekt wymaga uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i Z. D. podali, iż już uprzednio w ich sprawie została wydana decyzja przez Burmistrza Miasta ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia były tożsame z ustaleniami wynikającymi z powyższej decyzji. W obu przypadkach organ nie uwzględnił wniosku stron dotyczącego sposobu zabudowani działki. Jak podkreślili odwołujący, Architekt Miejski, wysyłając zapytanie do Konserwatora Zabytków, zataiła wniosek stron, a przedstawiła wyłącznie swoje warunki zabudowy. Zdaniem odwołujących, takie postępowanie sprawia, iż nie mają oni zupełnie wpływu na sposób zabudowy własnej nieruchomości. Jednocześnie wskazali oni, iż teren zamieszkiwanej przez nich ulicy nie jest objęty ochroną konserwatorską, a dodatkowo – ulica ta już zmieniła swój architektoniczny układ na skutek wcześniejszych decyzji stosownych organów w sprawach innych mieszkańców.
Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. nr [...] zaskarżoną decyzję uchyliło w części dotyczącej punktu 6 (w zakresie wymogu uzgodnienia projektu budowlanego z Konserwatorem Zabytków) i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ulicy P. w U., należącego do odwołujących, uznając, że nie naruszają one ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki z dnia 8 grudnia 1994 r. (uchwała Rady Miasta nr VII/31/94, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego nr 42 z 1994 r.) oraz warunków przedstawionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura. Jak wskazało Kolegium, z ustaleń miejscowego planu wynika, iż strefa "B", w której zlokalizowana jest nieruchomość odwołujących, jest strefą ochrony konserwatorskiej, a działalność inwestycyjna w niej prowadzona podlega uzgodnieniu ze służbą konserwatorską. Teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie jako teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo o charakterze pensjonatowym z dopuszczeniem adaptacji części obiektów na nieuciążliwe usługi. Wskazana modernizacja obiektów". Organ wskazał na treść art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdzając, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zatem, organy administracji nie mają prawa by badać i oceniać celowość zamierzenia inwestycyjnego i możliwości techniczne jego realizacji, ani też uprawnień wnioskodawcy do terenu. Jeżeli więc wniosek inwestora odpowiada wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 zacytowanej ustawy i zawiera rozwiązanie zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ właściwy do wydania decyzji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawionych przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdyż jego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorska (a taką jest strefa "B", w której znajduje się działka odwołujących). Jako podstawę współdziałaniu organów administracji Kolegium wskazało art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o który to przepis Wojewódzki Konserwator Zabytków, w drodze postanowienia z dnia 28 października 2002 r., dokonał uzgodnień oraz – w piśmie z dnia 3 października 2002 r. - wskazał warunki, jakie należy spełnić w związku z planowaną modernizacją obiektu mieszkalnego odwołujących. W ten sposób, jak podał organ odwoławczy, Burmistrz Miasta został związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie mógł we własnym zakresie oceniać tego stanowiska, czy też go zmieniać. Odnosząc się do ustalenia zawartego w punkcie 6 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, iż wskazanie w decyzji na obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego ze służbą konserwatorską jest zabiegiem niedopuszczalnym, jako nakładanie obowiązków nieprzewidzianych przez ustawę. Stanowi to naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania go w toku postępowania instancyjnego.
W skardze na powyższą decyzję M. i Z. D. wskazali, iż ich zamierzeniem inwestycyjnym w głównej mierze jest podniesienie dachu i rozbudowa budynku od strony ulicy. Takie budynki - z podniesionym dachem – znajdują się na ulicy skarżących, a zatem niezrozumiałe dla skarżących jest nie uwzględnienie ich wniosku w tym zakresie. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja opiera się na ustaleniach organu pierwszej instancji, który wcale nie przedstawił do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wniosku stron, lecz swój własny projekt decyzji. W tej sytuacji, konserwator, nie znając wniosku stron, zaakceptował warunki przedłożone mu przez architekta U. Skarżący załączyli opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 grudnia 2002 r., wydaną na ich prośbę o ustosunkowanie się do kwestii podniesienia dachu w ich budynku mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.
Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.
Bezsporne w niniejszym stanie faktycznym jest, iż na mocy uchwały Rady Miejskiej nr VII 31/94, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego nr 42 z 1994 r., przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta U. Z ustaleń tegoż planu wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym jako teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo o charakterze pensjonatowy, z dopuszczeniem adaptacji części obiektów na nieuciążliwe usługi. Wskazana modernizacja obiektów". Nadto, nieruchomość skarżących zlokalizowana jest w strefie "B", będącej strefą ochrony konserwatorskiej, a działalność inwestycyjna w niej prowadzona wymaga uzgodnienia ze służbą konserwatorską.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, na mocy art. 40 ust. 4 pkt 4 cytowanej ustawy, organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po uzgodnieniu rozstrzygnięcia z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Podkreślić należy, iż wprawdzie w niniejszym stanie faktycznym organ pierwszej instancji dokonał wymaganego prawem uzgodnienia, to jednak sposób przeprowadzenia tegoż uzgodnienia był niezgodny z przepisami prawa administracyjnego, zwłaszcza z art. 7 i 77 k.p.a., które zobowiązują do wydawania rozstrzygnięć w oparciu o cały materiał dowodowy, a przede wszystkim – do uwzględniania interesu strony, jako inicjatora postępowania i osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem jej sprawy administracyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż współdziałanie organów administracji w trybie art. 106 k.p.a., odbywa się wedle uregulowanej w tymże przepisie procedury. Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on bowiem powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej już zawisłej przed innym organem administracji, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga o jej istocie, ani nie kończy w instancji administracyjnej. Stanowisko organu uzgadniającego, wyrażone w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej samodzielnego bytu, bo związanej ze sprawą główna. Skoro tak, to organ uzgadniający również jest związany wnioskiem strony i obowiązany jest – na mocy art. 7 i 77 k.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia intencji stron, mając na względzie ich słuszny interes oraz obowiązek wszechstronnego zebrania istotnego w sprawie materiału dowodowego.
Organ pierwszej instancji zwrócił się w piśmie z dnia 15 października 2002 r. do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Delegatura o uzgodnienie załączonego do tegoż pisma projektu decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, jedynym załącznikiem do w/w pisma był projekt decyzji. Organ pierwszej instancji nie dołączył do pisma ani akt administracyjnych, ani nawet wniosku stron, który dawałby organowi uzgadniającemu obraz intencji wnioskodawców, co do planowanej inwestycji. Słuszny jest zatem zarzut skarżących, iż konserwator zabytków, nie znając wniosku stron, zaakceptował warunki zaoferowane mu przez organ pierwszej instancji. Powyższy wniosek potwierdza dodatkowo treść samego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dnia 28 października 2002 r. nr [...], który uzgodnił pod względem konserwatorskim pozytywnie "przedstawiony jako załącznik do wniosku o uzgodnienie projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W tej sytuacji niewyjaśnioną pozostaje kwestia, czy gdyby organ uzgadniający znał treść wniosku stron co do ich zamierzeń inwestycyjnych (mianowicie, że ich wolą jest podwyższenie dachu od strony ulicy, a nie podwórka), postanowienie jego miałoby odmienną treść. Jak wskazuje treść załączonego do skargi pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 grudnia 2002 r., sporządzonego na wniosek stron, inwestycja budowlana skarżących we wnioskowanym przez nich kształcie nie wykraczałaby poza istniejące już rozwiązania dotyczące wcześniejszych modernizacji sąsiednich budynków.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące sposobu procesowania w toku uzgadniania projektu rozstrzygnięcia w trybie art. 106 k.p.a. W szczególności, organ administracji, oprócz projektu decyzji, zapozna organ, z którym uzgadnia decyzję z aktami administracyjnymi w niniejszej sprawie, a zwłaszcza - wnioskiem stron, obrazującym ich zamierzenie inwestycyjne.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, o którym mowa w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Z uwago na fakt, że zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie dotyczące możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.