II SA/GD 278/22

II SA/Gd 278/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 462
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 14 stycznia 2022 r., nr OŚ.6343.23.2021.EWW w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie wyboru uzupełniającego do komisji rewizyjnej S. oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Starosty Lęborskiego z 14 stycznia 2022 r., nr OŚ.6342.23.2021.EWW, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 1 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Członków Spółki W. z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie wyboru uzupełniającego do komisji rewizyjnej Spółki W.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Decyzją z 14 stycznia 2022 r. Starosta Lęborski orzekł o:
1. braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr 1 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki w dniu 16 grudnia 2021 r. dotyczącej wyboru uzupełniającego do Komisji Rewizyjnej Spółki A. S., co skutkuje odmową stwierdzenia nieważności tej uchwały,
2. zatwierdzeniu uchwały nr 1 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki w dniu 16 grudnia 2021 r. dotyczącej wyboru uzupełniającego do Komisji Rewizyjnej Spółki A. S.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXV/324/2021, na mocy której wskazała przedstawicieli Gminy Miejskiej na członków organów Spółki – A.S. Burmistrza Miasta na przedstawiciela Gminy Miejskiej na Walnym Zgromadzeniu oraz K. K. na członka Zarządu Spółki. Tym samym organ uznał, że A. S. w ramach uprawnień do głosowania na Walnym Zgromadzeniu, posiadał nieograniczone uprawnienie w imieniu i na rzecz członka Spółki do podejmowania decyzji w zakresie uzupełniającego wyboru do Komisji Rewizyjnej. Jedynym ograniczeniem, wynikającym z ww. uchwały, było sprecyzowanie przez członka Spółki kandydata do organu wykonawczego, jakim jest Zarząd, a więc tylko tę kandydaturę mógł zgłosić i nad nią głosować.
Zdaniem Starosty, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż przepis prawa oraz statut Spółki nie zawiera uregulowania, z którego wynikałoby, że członek niebędący osobą fizyczną nie może desygnować dwóch odrębnych przedstawicieli do różnych organów spółki.
Zgodnie bowiem z § 20 ust. 2 Statutu Spółki, Komisja Rewizyjna wybierana jest przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki, na wspólną 5-letnią kadencję trwająca od momentu wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia, zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienie funkcji. Jedynym ograniczeniem, jakie zostało wprowadzone jest zapis, że członek Komisji Rewizyjnej nie może wchodzić w skład Zarządu (ust. 4 § 20 statutu). Do uzupełniającego wyboru składu Komisji Rewizyjnej, stosuje się odpowiednio przepisy § 17 ust. 6 statutu w zw. z § 20 ust. 5 statutu. Powyższa norma wskazuje, że w przypadku potrzeby wyboru uzupełniającego do Komisji Rewizyjnej, Zarząd zobowiązany jest zwołać w ciągu 30 dni Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie w celu dokonania wyboru uzupełniającego do Komisji Rewizyjnej. Organ spółki, jakim jest Nadzwyczajne Zgromadzenie, jest uprawniony m.in. do podejmowania decyzji w sprawie powołania członków do Komisji Rewizyjnej, a zatem i zgłaszania kandydatur. Zapisy statutu nie zawierają żadnego uregulowania w zakresie desygnowania kandydata przez członka Spółki niebędącego osobą fizyczną, m.in. poprzez podjęcie przez uprawniony organ członka decyzji/uchwały w zakresie wskazania kandydata/kandydatów do danego organu oraz odrębnie przedstawiciela, który będzie uprawniony do głosowania.
W pouczeniu organ wskazał, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gdańsku, za pośrednictwem Starosty Lęborskiego.
Spółka wniosła od tak wydanej decyzji pismo zatytułowane "odwołanie", zarzucając zaskarżonej decyzji:
- naruszenie § 20 statutu Spółki poprzez jego błędne niezastosowanie i stwierdzenie, że osoba prawna nie musi desygnować swoich reprezentantów do organów Spółki na podstawie stosownych uchwał czy upoważnień;
- naruszenie art. 31 ustawy o samorządzie gminy poprzez uznanie, że desygnacja danej osoby do reprezentowania Gminy w Spółce, w której Gmina jest jedynie członkiem, jest czynnością mieszczącą się w zakresie zwykłego zarządu, podczas gdy ww. sprawa po pierwsze jest sprawą przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a po drugie nie dotyczy działania innego do gminy i nie komunalnego podmiotu;
- naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy poprzez wskazanie, że znajduje on w sprawie zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do samodzielnego wskazywania kandydatów, którzy mają zostać wybrani do organów podmiotu, w którym gmina tylko uczestniczy;
- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminy poprzez wskazanie, że ma on zastosowanie w sprawie, podczas gdy samodzielne kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zostały mu nadane tylko i wyłącznie w zakresie wykonywania zadań administracji publicznej, a desygnacja osoby do zasiadania w organie innego podmiotu takim zadaniem nie jest;
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że zgodnie z uchwałą nr XXXV/324/2021 Rady Miejskiej z dnia 20 października 2021 r. powołano A. S. na przedstawiciela Gminy Miejskiej na Walnym Zgromadzeniu Spółki, nie upoważniając go jednak do zasiadania w imieniu Gminy Miejskiej w organie Spółki jakim jest Komisja Rewizyjna, podczas gdy wcześniejsza uchwała zawierała takie upoważnienie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały i stwierdzenie nieważności uchwały nr 1 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z uchwałą nr XXXV/324/2021 Rady Miejskiej z dnia 20 października 2021 r. powołano A. S. na przedstawiciela Gminy Miejskiej na Walnym Zgromadzeniu Spółki. W ocenie skarżącej, A. S. został zatem upoważniony jedynie do reprezentowania Gminy Miejskiej na Walnym Zgromadzeniu Spółki, niemniej jednak ta uchwała nie zawiera umocowania A. S. do zasiadania w imieniu Gminy Miejskiej w organie Spółki, jakim jest Komisja Rewizyjna.
Zdaniem Spółki, aby móc skutecznie dokonać wyboru A. S. do Komisji Rewizyjnej, niezbędne jest posiadanie przez niego stosownego umocowania, w formie uchwały Rady Miejskiej, do zasiadania w tym organie. Spółka wskazała przy tym, że uchwała nr XXXV/324/2021 Rady Miejskiej z dnia 20 października 2021 r. w § 1 pkt 2 wprost upoważnia K. K. do kandydowania i zasiadania w zarządzie Spółki. Nie zawiera jednak stosownego rozstrzygnięcia w kwestii dotyczącej możliwości zasiadania w Komisji Rewizyjnej przez A. S. Skoro zatem uchwała ta nie upoważnia A. S. do kandydowania i zasiadania w Komisji Rewizyjnej w imieniu Gminy Miejskiej, to uchwała nr 1, podjęta na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r. jest uchwałą naruszającą przepisy prawne, w tym § 20 pkt 2 statutu Spółki, który stanowi, że Komisja Rewizyjna składa się z trzech osób wybranych przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki na wspólną 5 letnią kadencję trwającą od momentu wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia ich funkcji. Komisja wybiera spośród siebie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego.
Zdaniem skarżącej, skoro A. S. nie posiadał stosownego umocowania do zasiadania w organie Spółki Wodnej w imieniu Gminy Miejskiej, to nie mógł zostać skutecznie wybrany do zasiadania w tym organie. A.S. nie jest przy tym członkiem Spółki, zatem nie mógł zostać wybrany do Komisji Rewizyjnej, gdyż do organu tego mogą być wybrane wyłącznie osoby będące członkami Spółki. W rezultacie uchwała nr 1, podjęta na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r., jest uchwałą naruszającą w sposób istotny statut Spółki.
Nadto, skarżąca wskazała, że z treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawa zatem przyznaje możliwość działania wójtowi w sprawach zwykłego zarządu. Termin "bieżące sprawy" gminy, powiatu czy województwa nie został określony w ustawach. Wymaga on użycia wykładni restryktywnej, albowiem wprowadza wyjątek od zasady, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają kolegialnie. Kierowanie bieżącymi sprawami gminy to podejmowanie spraw powtarzających się, które wymagają operatywnego działania i rozstrzygania, a nie są zastrzeżone na rzecz rady gminy. Sprawy te oraz ich zakres powinny być określone w statucie gminy. W statucie Miasta brak jest wskazania, że sprawą bieżącą jest składanie przez burmistrza kandydatur do zasiadania w organach innych podmiotów - nie podmiotów komunalnych.
Co najistotniejsze, jak podkreśliła Spółka, bieżące sprawy gminy odnoszą się do sfery stosunków wewnętrznych, obejmują akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne do funkcjonowania gminy.
W związku z powyższym nie można uznać, że desygnacja do zasiadania w organie trzeciego podmiotu, którego gmina jest tylko i wyłącznie członkiem i który nie stanowi podmiotu komunalnego, jest sprawą należącą do spraw bieżących. Powyższe, zdaniem skarżącej, w sposób oczywisty przekracza zakres zwykłego zarządu. Nadto, uczestnictwa Gminy w Spółce, nie można uznać jako gospodarowania mieniem komunalnym, gdyż spółka wodna posiada swój własny majątek, a nie majątek komunalny. Zatem powoływanie się na uprawnienie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) jest zupełnie nieuprawnione.
Przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy stanowi, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jednak zdaniem skarżącej, przepis ten nie upoważniał wójta do wskazywania kandydatów, którzy mają zostać wybrani do organów podmiotu, w którym gmina tylko uczestniczy.
O konieczności uzyskania desygnacji od Rady Miasta świadczy również fakt, że wcześniej następowała ona na mocy stosownej uchwały, czego organ I instancji nie dostrzegł. Desygnacja do kandydowania w organie innego podmiotu, jak wyżej wskazano, nie jest również sprawą majątkową, dlatego nie ma zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Zauważyć również należy, że samodzielne kompetencje wójta zostały mu nadane tylko i wyłącznie w zakresie wykonywania zadań administracji publicznej, a desygnacja osoby do zasiadania w organie innego podmiotu takim zadaniem nie jest. Niezrozumiałym jest również twierdzenie, że do wyboru Komisji Rewizyjnej nie mają pomocniczo zastosowania przepisy dotyczące wyboru Zarządu wynikające ze statutu Spółki, skoro § 20 Statutu mówi o tym wprost. Zatem osoba prawna "może desygnować" znaczy to tyle, że udziela danej osobie fizycznej stosownego umocowania do reprezentowania jej. Oczywistym jest, że osoba prawna nie może samodzielnie zasiadać jako osoba w Zarządzie Spółki. Ma ona desygnować ze swego ramienia konkretną osobę. Do chwili obecnej zapis ten nie budził żadnych wątpliwości i wszystkie wybory odbywały się właśnie w ten sposób, co potwierdza uchwała Rady Miasta w przedmiotowej sprawie, która wskazała konkretną osobą do kandydowania do Zarządu, a nie całą Gminę. Według skarżącej, Burmistrz Miasta wysuwając kandydaturę A. S. jako kandydata do Komisji Rewizyjnej, przekroczył swoje uprawienia, gdyż możliwość taka, nie wynika ani z przepisów prawa ani ze statutu gminy, jak również z treści przedłożonej uchwały Rady Miasta. Dlatego też, finalny wybór A. S. należy traktować jako sprzeczny z prawem oraz ze statutem Spółki.
Starosta, uznając pismo Spółki za skargę, przekazał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na treść pisma, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II wezwano skarżącą Spółkę do udzielenia informacji, czy przedmiotowe pismo stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Starosty Lęborskiego z 14 stycznia 2022 r., nr OŚ.6342.23.2021.EWW.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka poinformowała, że pismo to stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do obu rodzajów naruszeń prawa ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określania podstaw uchylenia zaskarżonego aktu w postaci wpływu bądź istotnego wpływu na wynik sprawy.
O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego lub procesowego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2234/15, z 10 lipca 2007 r., I OSK 1092/06, z 26 marca 2010 r., I FSK 392/09, Legalis).
Natomiast, jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania wywierającego wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis).
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale konieczne jest określenie, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury, istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.
Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Starosty Lęborskiego, który na podstawie art. 462 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr 1 podjętej na 64. Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki w dniu 16 grudnia 2021 r. dotyczącej wyboru uzupełniającego do Komisji Rewizyjnej Spółki burmistrza A. S., i jednocześnie zatwierdził powyższą uchwałę.
Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 441 ust. 1 Prawa wodnego spółki wodne oraz związki wałowe są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w zakresie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, który przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (art. 441 ust. 2). Przepis art. 441 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do:
1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody;
2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków;
3) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na zmeliorowanych gruntach;
4) ochrony przed powodzią;
5) odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że spółki wodne są jednostkami organizacyjnymi o szczególnym charakterze. Spółki wodne nie są spółkami w rozumieniu prawa cywilnego czy kodeksu spółek handlowych, nie są też stowarzyszeniami. Nabywają osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu spółki (art. 446 ust. 3 i 5).
Nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje właściwy miejscowo starosta (art. 462 ust. 1) w trybie i na zasadach określonych w Prawie wodnym.
Przepis art. 462 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego (art. 462 ust. 4). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa starosta nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (art. 462 ust. 6).
Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, do sądu administracyjnego (art. 462 ust. 8). Z kolei w myśl art. 462 ust. 10 Prawa wodnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił.
Przez sprzeczność z prawem w rozumieniu powyższych przepisów należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego wynika, że tylko istotne naruszenie prawa skutkować może stwierdzeniem nieważności uchwały spółki wodnej, natomiast w przypadku naruszeń "nieistotnych" organ ogranicza się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności.
Korzystając z dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz konstytucyjnego powstałego na tle stosowania, tożsamego co do treści z powołanymi przepisami art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego, art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wskazać należy, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, LEX nr 82404, B. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2021).
W orzecznictwie i doktrynie jako przykłady istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwał (zarządzeń) organu gminy podaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (wyrok WSA w Gliwicach z 5.12.2013 r., IV SA/Gl 314/13, LEX nr 1436229).
Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej decyzji, stanowiącej w istocie akt nadzoru nad działalnością skarżącej Spółki, Sąd doszedł do wniosku, że organ prawidłowo orzekł o braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały Nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Członków Spółki z dnia 16 grudnia 2021 r., o wyborze uzupełniającym A. S. do Komisji Rewizyjnej Spółki, co potwierdza zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Z przepisów Prawa wodnego wynika, że organami spółki wodnej są: walne zgromadzenie, zarząd i komisja rewizyjna, o ile spółka wodna liczy więcej niż dziesięciu członków (art. 456 ust. 1). Postanowienia § 11 statutu Spółki również przewidują, że organami Spółki jest: Walne Zgromadzenie, Zarząd i Komisja Rewizyjna.
Z postanowień statutu przedmiotowej Spółki wynika, że jej członkami mogą być również osoby prawne, takie jak jednostki samorządu terytorialnego, które są uprawnione m.in. do udziału w obradach Walnego Zgromadzenia, bezpośrednio bądź przez przedstawicieli oraz zgłaszania wniosków, opinii i uwag dotyczących działalności Spółki (§ 8 ust. 3 lit. b).
Niewątpliwie, Rada Miejska uchwałą nr XXXV/324/2021 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie wskazania przedstawicieli Gminy Miejskiej na członków organów Spółki, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), zwanej dalej u.s.g., wskazała burmistrza A. S. jako przedstawiciela Gminy Miejskiej na Walnym Zgromadzeniu Spółki, a K. K. jako członka Zarządu Spółki.
Treść statutu Spółki dwukrotnie wspomina o przedstawicielu członka Spółki (np. gminy jako osoby prawnej), w § 8 ust. 3 przewidując udział członka Spółki w obradach Walnego Zgromadzenia poprzez swojego przedstawiciela oraz w § 17 ust. 4 wyraźnie stanowiąc, że osoba prawna może desygnować swego przedstawiciela do kandydowania do Zarządu. Natomiast żadne z postanowień statutu odnoszących się do Komisji Rewizyjnej (§ 20), nie reguluje kwestii desygnacji przez członków Spółki kandydatów do jej składu. Statut nie przewiduje tego rodzaju uprawnień, pozostawiając kwestie związane ze składem Komisji Rewizyjnej kompetencjom Walnego Zgromadzenia, a desygnację kandydatów do Komisji swobodnemu uznaniu członków Spółki. Jedynymi ograniczeniami w tym zakresie jest przewidziany w § 20 ust. 4 statutu zakaz zasiadania członków Zarządu w Komisji Rewizyjnej. Dodatkowo, § 20 ust. 2 statut stanowi, że Komisja Rewizyjna wybierana jest przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki.
Natomiast, ze względu na odpowiednie stosowanie do Komisji Rewizyjnej § 17 ust. 6 statutu, na mocy § 20 ust. 5, w przypadku wakatu w składzie Komisji Rewizyjnej Zarząd ma obowiązek w ciągu 30 dni zwołać Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie w celu dokonania wyboru uzupełniającego do Komisji. Przyczyny pojawienia się wakatu w Komisji Rewizyjnej, w tym m.in. spowodowane odwołaniem przez podmiot, który desygnował członka, nie mają żadnego wpływu na tryb podejmowania uchwały o uzupełnieniu jej składu. Postanowienie § 20 ust. 5 statutu odsyła bowiem wyłącznie do odpowiedniego stosowania § 17 ust. 6, a nie do stosowania § 17 ust. 4 statutu, który stanowi, że osoba prawna może desygnować swego przedstawiciela do kandydowania do Zarządu.
Skoro statut Spółki nie reguluje trybu i sposobu desygnowania przedstawicieli członków Spółki będących osobami prawnymi do organów Spółki, to kwestie te należy wykładać zgodnie z przepisami regulującymi zasady reprezentacji tych osób na zewnątrz.
W związku z tym należy wskazać na konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP), który znajduje swoje rozwinięcie w rozdziale 3 u.s.g. Organem stanowiącym i kontrolnym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), zaś organem wykonawczym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ust. 1, 3, 4). Normą o charakterze kolizyjnym jest art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 18a ust. 1 u.s.g., wedle którego rada gminy kontroluje działalność wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP; zob. wyrok NSA, oddział Zamiejscowy w Katowicach z 25 października 1999 r., I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852).
Zgodnie z art. 30 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe oznacza, że wójt (także burmistrz i prezydent miasta) z mocy ustawy ma status reprezentanta gminy i jest upoważniony do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej. Wskazani reprezentanci gminy są niewątpliwie związani aktami stanowienia podjętymi przez radę gminy, niemniej w ich gestii pozostaje przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych, jak i faktycznych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy.
Wobec treści u.s.g. za jedynego ustawowego przedstawiciela gminy uznać można właśnie jej wójta (także burmistrz i prezydent miasta). Żaden przepis u.s.g. nie przewiduje, aby gmina mogła być skutecznie reprezentowana przez jej organ stanowiący – radę gminy. Skoro tak to nie można domniemywać, że również rada może reprezentować gminę na zewnątrz czy podejmować decyzje związane z taką reprezentacją, jeżeli nie wynika to z wyraźnego przepisu (zob. K. Bandarzewski, Glosa do postanowienia WSA w Białymstoku z 7 lutego 2006 r., II SA/Bk 61/06, PPP 2007/5, s. 90).
Przepis art. 31 u.s.g. nie określa granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, a zatem obejmuje ona zarówno sprawy publicznoprawne, jak i cywilnoprawne, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym, pozasądowe czynności prawne, a także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli.
Już w samym art. 31 u.s.g. odnaleźć można dostateczne upoważnienie dla Burmistrza jako przedstawiciela Gminy na Walnym Zgromadzeniu Spółki do jej reprezentowania i podejmowania w jej imieniu wszelkich czynności pozostających w kompetencjach Zgromadzenia związanych z działalnością Spółki. Dodatkowo jeszcze Rada Miejska uchwałą z dnia 20 października 2020 r. wybrała na przedstawiciela Miasta na Walnym Zgromadzeniu Spółki Burmistrza – A. S. Praktyka podejmowania tego rodzaju uchwał również w zakresie wskazywania przedstawiciela Miasta do Komisji Rewizyjnej nie ma wpływu na ocenę stanowiska Starosty wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Do określonych w Prawie wodnym i statucie Spółki kompetencji Walnego Zgromadzenia należy m.in. wybór oraz odwołanie członków Zarządu i członków Komisji Rewizyjnej (§ 15 ust. 1 pkt d statutu). Podkreślić należy, że zgodnie z § 20 ust. 2 statutu Komisja Rewizyjna wybierana jest przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki.
Skoro Rada Miejska wskazała na przedstawiciela Miasta na Walnym Zgromadzeniu Spółki Burmistrza – A. S., potwierdzając tym samym jego ustawowe przedstawicielstwo Miasta i nie ograniczając jego kompetencji do działania w jej imieniu w ramach uprawnień statutowych przysługujących Zgromadzeniu, to nie ma podstaw prawnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z postanowień statutu Spółki, które mogłyby stanowić przeszkodę do wskazania przez niego kandydata do Komisji Rewizyjnej jako przedstawiciela Miasta.
Zdaniem Sądu, zarówno wybór członków Komisji, jak i wskazanie kandydata do jej składu jako przedstawiciela Miasta, mieści się w kompetencjach Burmistrza jako przedstawiciela Miasta na Walnym Zgromadzeniu Spółki Wodnej. Żaden przepis prawa oraz statutu Miasta (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2020 r., poz. 360) nie ogranicza kompetencji Burmistrza w tym zakresie.
Z tego powodu uchwała Walnego Zgromadzenia powołująca na członka Komisji Rewizyjnej kandydata wskazanego przez przedstawiciela Gminy na Walnym Zgromadzeniu nie narusza prawa w sposób uzasadniający potrzebę jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając zaskarżoną decyzję Starosty za zgodną z prawem, a zarzuty skargi za niezasadne.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.