II SA/Gd 276/24

II SA/Gd 276/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1998/24 - Wyrok NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. E. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2024 r., nr WI-I.7840.1.3.2024.ZK w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
S. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2024 r., nr WI-I.7840.1.3.2024.ZK.
Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 16 czerwca 2023 r. Starosta Kościerski wszczął na wniosek M.U. postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K.
Następnie, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 21 listopada 2023 r., w przedłożonym projekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doprowadzenia do zgodności z: planem zagospodarowania przestrzennego obrębu wschodniej części miasta Kościerzyna pn. "Plebanka", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24 listopada 2021 r., nr XLVI/141/21; ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi, w dniu 21 listopada 2023 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany w trzech egzemplarzach.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r., nr AB.6740.380.4.2023, wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Starosta Kościerski odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K.
Starosta stwierdził bowiem, że uzupełniony projekt nadal nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta wyjaśnił przy tym, że dla terenu inwestycji obowiązują ustalenia Rady Miasta Kościerzyna z dnia 24 listopada 2021 r., nr XLVI/414/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części miasta Kościerzyna pn. "Plebanka". Całe zamierzenie budowlane będzie realizowane na obszarze dwóch jednostek planistycznych: 5.MNU i 8.ZE o przeznaczeniu podstawowym: odpowiednio – obszary lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oraz zieleni ekologicznej, w których dopuszczono również lokalizację budynków wielorodzinnych o maksymalnej powierzchni 450 m2 dla każdego budynku. Przedłożony projekt nie spełnia ustaleń planu dla tych jednostek w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachu. Zgodnie z § 15 ust. 10 pkt 4 lit. a planu dachy winny być dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowej od 25 do 45 stopni. Przy tym, zgodnie z definicją kąta nachylenia dachu (dla dachów stromych), zawartą w § 3 ust. 1 pkt 3 planu przez kąt pochylenia płaszczyzny połaci względem płaszczyzny poziomej ostatniego stropu dach spełniający wymóg w zakresie kąta nachylenia dachu musi przykrywać minimum 80% powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku, kąt nachylenia dachu nie odnosi się do elementów dachu takich jak np.: daszki nad wejściem, oknami w dachu, lukarnami itp. Z projektu architektoniczno – budowlanego, z rysunku nr A4 pt. rzut dachu wynika zaś, że zaprojektowano dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci 25 stopni, ale jego powierzchnia stanowi jedynie 78,01% powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku. Pozostała część dachu została zaprojektowana o pochyleniu 7%. Nadto, w wyniku przeprojektowania dachu zmieniła się wysokość projektowanego obiektu. Na rysunkach A5 (Przekrój A-A) i A6 (Przekrój B-B) oznaczono wysokość budynku, która zawiera się pomiędzy powierzchnią terenu a górną krawędzią warstwy ocieplenia na stropie nad najwyższą kondygnacją. Plan nie ustala zasad pomiaru wysokości budynku a zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tą płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projektowanym obiekcie, nad ostatnią kondygnacją z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, zaprojektowano stropodach o konstrukcji drewnianej więc wysokość obiektu to różnica zawarta pomiędzy poziomem terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do najwyżej położnego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie brak jest istotnych wymiarów, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie wysokości projektowanego budynku ale na podstawie pomiaru organ stwierdził, że wynosi ona około 11,5 m, wobec wymaganej planem 10 m. Niezgodność wysokości budynku z planem to nowa okoliczność, która powstała w wyniku przeprojektowania dachu już po wydaniu postanowienia z dnia 2 sierpnia 2023 r.
Nadto, w ocenie Starosty, uzupełniony projekt nadal nie spełnia wymagań określonych w § 104 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 104 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia dojazd (droga manewrowa) do stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym (bez ścian wewnętrznych) powinien mieć szerokość dostosowaną do warunków ruchu takich samochodów, jakie mają być przechowywane oraz do sposobu ich usytuowania w stosunku do osi drogi ale co najmniej 5,0 m przy usytuowaniu prostopadłym. Zgodnie zaś z projektem do stanowisk postojowych oznaczonych na rys. A-1 nr [...] i [...] w takich warunkach wynosi ona od 4,7 do 4,8 m. Nadto, z § 271 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E) nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z planszy projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika zaś, że na terenie działki nr [...], w bliskiej odległości od granicy nieruchomości zlokalizowany jest obiekt oznaczony symbolem "ib" (inny budynek). W projekcie budowlanym brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących właściwości pożarowych tego budynku. Nie określono także odległości pomiędzy tym obiektem a projektowanym budynkiem. Jednakże, na podstawie pomiaru na rysunku ustalono, że odległość ta wynosi około 6 do 6,5 m.
Co więcej, zdaniem Starosty, projekt nie spełnia nadal wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Starosta wskazał przy tym, że w § 14 pkt 3 lit. e i w § 15 ust. 2 pkt 3 lit. e tego rozporządzenia zamieszczono wymaganie aby tak w części opisowej, jak i graficznej projektu zagospodarowania określone zostały parametry techniczne sieci i urządzeń uzbrojenia terenu. W zakresie zaopatrzenia budynku w wodę i odprowadzenia ścieków nie podano jakichkolwiek parametrów. Z opisu na str. 15 w pkt. 1.3.5 wynika, że trzeba wybudować sieć więc podłączenie tego obiektu do sieci to przyszłe zdarzenie niepewne. W części graficznej projektu zagospodarowania zaprojektowano m.in. lokalną kanalizację deszczową. Nie określono jednak parametrów tej kanalizacji, jak i projektowanych zbiorników retencyjnych. Ponadto, projekt uzbrojenia terenu w zakresie projektowanej kanalizacji deszczowej, sanitarnej, instalacji wodociągowej i elektroenergetycznej nie został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane - planszę projektu zagospodarowania podpisał jedynie architekt, co stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wada ta powstała po wydaniu postanowienia z dnia 28 kwietnia 2023 r.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestora, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 4 grudnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda wskazał przy tym, że niewątpliwie organ I instancji zasadnie zakwestionował wysokość projektowanego budynku. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 10 pkt 4 lit. a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowych budynków głównych, w tym łączących funkcje, minimalna wysokość zabudowy wynosi 7 m a maksymalna wysokość zabudowy 10 m. Jak wynika zaś z przekroju A-A (rys. A5 s. 31 projektu architektoniczno – budowlanego) wysokość zabudowy według autora projektu sięga górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, zamiast najwyżej położonego punktu budynku na dachu. Pomiar skalówką na przedmiotowym rysunku wykazał, że wysokość projektowanej zabudowy wyniesienie około 11,5 m a zatem nie jest zgodna z ustaleniami planu. Przy tym, Wojewoda wyjaśnił, że przy wyznaczaniu wysokości projektowanej zabudowy na potrzeby ustaleń planu nie należy posługiwać się definicją wysokości zabudowy, o której mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak to uczynił organ I instancji albowiem przepis ten ma na celu wyłącznie przyporządkowanie budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Punktu odniesienia do prawidłowego wyznaczenia podanego parametru należy zatem upatrywać w definicji określonej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 20 tej ustawy przez wysokość zabudowy należy rozumieć różnicę pomiędzy wysokością: a) najwyżej położonego punktu budynku na dachu, ścianie lub attyce, z wyłączeniem komina, nadbudówki mieszczącej maszynownię dźwigu lub innego pomieszczenia technicznego oraz wyjścia z klatki schodowej, a średnią wysokością najniższego i najwyższego poziomu terenu mierzoną na obwodzie rzutu poziomego ścian zewnętrznych budynku, b) najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli. Tym samym, pojęcia wysokości zabudowy i wysokości budynku nie obejmują tożsamego zbioru desygnatów i tym samym wyrażają rożne parametry. Niemniej, biorąc pod uwagę, że niezgodność wysokości projektowanego budynku z parametrem wysokości zabudowy określonym w planie miejscowym stanowi nową okoliczność, która powstała w wyniku przeprojektowania dachu po wydaniu postanowienia z dnia 28 kwietnia 2023 r. w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektowanego budynku do zgodności z § 15 ust. 10 pkt 4 lit. a planu.
Nadto, Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 10 pkt 4 lit. a planu dach projektowanego budynku powinien być dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie pochylenia połaci dachowej od 25 do 45 stopni. Nakaz ten oznacza konieczność takiego projektowania budynków, by to dla obserwatora z zewnątrz widocznym i oczywistym było, że obiekt ma dach o takiej właśnie geometrii a, w ocenie Wojewody, zaprojektowanie attyki w przedmiotowym budynku niweczy cel, któremu mają służyć ustalenia prawa miejscowego w tym zakresie.
Co więcej, podstawę odmowy przez organ I instancji stanowiła również niezgodność projektowanej inwestycji z wymaganiami planu miejscowego w zakresie kąta nachylenia dachu, zdefiniowanego w § 3 ust. 1 pkt 3 planu jako kąt pochylenia płaszczyzny połaci względem płaszczyzny poziomej ostatniego stropu przy czym dach spełniający wymóg w zakresie kąta nachylenia dachu musi przykrywać minimum 80% powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku. Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia dachu o kącie nachylenia połaci 25 stopni stanowi 78,01% powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku. Jednakże, z wyjaśnień inwestora w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. wynika, że zaprojektowano dach o kącie nachylenia połaci 25 stopni na powierzchni 80% powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku a do odwołania inwestor załączył rzut dachu, wskazując, że dach spełniający wymóg planu w zakresie kąta dachu pokrywa 89%. Przy czym, zaznaczony na przedmiotowym rysunku obrys najwyższej kondygnacji nie obejmuje ścian zewnętrznych projektowanego budynku a zatem nie obejmuje całej powierzchni rzutu poziomego najwyższej kondygnacji budynku, tak jak tego wymaga plan. Dlatego też, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zobowiązać inwestora do przedstawienia rzutu dachu oraz stosownych oznaczeń i dokładanych wyliczeń, które nie będą obarczone takim błędem.
Ponadto, Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek nie przestrzega oznaczonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w § 15 ust. 10 pkt 3 lit. a planu i definiowanej w § 3 ust. 1 pkt 6 tego planu. Z porównania projektu zagospodarowania terenu na stronie 18 oraz rzutów poszczególnych kondygnacji wynika, że wyłącznie parter projektowanego budynku jest zgodny z nieprzekraczalną linią zabudowy i tylko jego obrys znajduje się na projekcie zagospodarowania terenu. Jakkolwiek w obrębie elewacji frontowej na wysokości projektowanego miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych oraz utwardzenia terenu znajduje się linia w kolorze szarym, to jednak w legendzie nie wyjaśniono jej przeznaczenia. Natomiast, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych. Brak stosownego obrysu projektowanego budynku należy zaś traktować jako oczywistą próbę obejścia przepisów obowiązującego planu miejscowego.
Wątpliwości Wojewody wzbudziło również zaliczenie powierzchni dróg dojazdowych utwardzonych geokratą do terenów biologicznie czynnych, których minimalny procent w stosunku do powierzchni działki ma wynieść 20% zgodnie z § 15 ust. 10 pkt 3 lit. f planu na terenie 5.MNU i 70% zgodnie z § 15 ust. 34 pkt 3 lit. b planu na terenie 8.ZE. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnię biologicznie czynną na obszarze 5.MNU – łącznie 39,38% w 96% stanowią drogi dojazdowe utwardzone geokratą i tereny zielone (100% terenu tj. 45,28 m2) a na obszarze 8.ZE w 96% stanowią drogi dojazdowe utwardzone geokratą i tereny zielone (100% terenu tj. 26,46 m2). Takie rozwiązanie, zdaniem Wojewody, nie stanowi terenu biologicznie czynnego w rozumieniu § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi bowiem na to, że powierzchnia ta zaprojektowana została pod drogę dojazdową a więc teren, na którym będzie się odbywał codzienny ruch samochodowy nie jest to powierzchnia zapewniająca naturalną wegetację roślin. Ponadto, w ocenie Wojewody, użycie geokraty do dojazdów nie zapewnia również spływu wody, o którym mowa w § 21 ust. 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną ze spadkiem zapewniającym spływ wody.
Jednocześnie, Wojewoda nie podzielił oceny organu I instancji, że projektowany dojazd do miejsc postojowych zlokalizowanych na parterze projektowanego budynku nie spełnia wymogu § 104 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, albowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym a zatem nieposiadającym żadnych przegród (boksów). Natomiast, projektowane garaże [...] i [...] są garażami wydzielonymi ścianami wewnętrznymi. Jednakże, jak wskazał Wojewoda, dojazd do miejsc postojowych w budynku powinien uwzględniać § 15 ust. 1 warunków technicznych, zgodnie z którym szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Ponadto, zgodnie z wymogami § 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary; ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby przekroje pionowe terenu; układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, określający sposób odprowadzania wód opadowych z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości. Z kolei, w niniejszej sprawie, wzdłuż południowej granicy działki inwestycyjnej przebiega skarpa, która znajduje się na drodze dojazdowej do miejsc postojowych zlokalizowanych w tej części budynku. Dlatego też, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zobowiązać inwestora do uzupełnienia projektu o charakterystyczne parametry drogi dojazdowej, tj. nachylenie podłużne i poprzeczne dojazdu oraz przekroje przez projektowany układ komunikacji wewnętrznej, pozwalające zweryfikować, czy użytkowanie projektowanego dojazdu do garażu będzie w ogóle możliwe oraz jak w tym obszarze zagospodarowane zostaną wody opadowe.
Ponadto, Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zweryfikować, czy szerokość dojścia do śmietnika spełnia warunki określone w § 16 i 22 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a także, czy dojście do śmietnika umożliwia przemieszczanie po nim pojemników na śmieci a tym samym, czy spełniony jest warunek określony w § 22 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Wojewoda zaznaczył przy tym, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że przed wejściem do śmietnika, stanowiącego wyodrębnione pomieszczenie w budynku zlokalizowane zostało stanowisko postojowe dla osób niepełnosprawnych, które, na podstawie pomiaru skalówką, od przedmiotowego wejścia dzieli mniej niż 1 m.
Zdaniem Wojewody, podniesiona przez organ I instancji kwestia odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a obiektem znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...] i oznaczonym symbolem "ib", jako niespełniająca warunków określonych w § 271 ust. 1 warunków technicznych wymaga ponownego wyjaśnienia. Inwestor wskazał bowiem, że obiekt na działce nr [...] to wiata gospodarcza , wobec której nie ma zastosowania § 271 ust. 1 warunków technicznych. Dlatego też, należy uściślić na czym polega gospodarczy charakter wiaty, w szczególności co jest w niej przechowywane albowiem zgodnie z § 271 ust. 13 warunków technicznych otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jak budynek PM.
Wojewoda podzielił ponadto stanowisko organu I instancji, że przedłożona dokumentacja zawiera braki. Zamieszczony opis dotyczący projektowanej kanalizacji deszczowej nie określa żadnych parametrów tej kanalizacji, przez co naruszono § 14 pkt 3 lit. e rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto, przedłożony projekt zagospodarowania terenu (strona tytułowa i część rysunkowa) zawiera wyłącznie podpis projektanta a zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 2 pkt 3 i 4 powołanego rozporządzenia przedłożony projekt powinien zawierać podpisy wszystkich jego autorów, w tym projektantów odpowiednich specjalności w zakresie projektowanych instalacji.
Wojewoda wskazał także, że z § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 i § 10 ust. 3 pkt 1 planu wynika, że infrastruktura techniczna winna być prowadzona równolegle z budową obiektów kubaturowych a biorąc pod uwagę, że wniosek o pozwolenie na budowę rozbudowy przedmiotowych sieci nie przewiduje, organ I instancji powinien zweryfikować, czy inwestor dysponuje dokumentem potwierdzającym zgodę organu na realizację tej sieci.
Wojewoda zwrócił także uwagę, że zawarte w projekcie dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej nie są jednoznaczne. W § 10 ust. 2 pkt 4 planu sformułowano obowiązek zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych projektowany budynek wymaga zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru. Z danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej zamieszczonych w opisie do projektu zagospodarowania terenu wynika, że warunek określony tym przepisem dla przedmiotowego budynku ma spełniać zaprojektowany 1 hydrant zewnętrzny naziemny zlokalizowany na działce nr [...], który został objęty odrębnym opracowaniem. W dalszą części tego opisu jest jednak mowa o zlokalizowanych w otoczeniu budynku 2 istniejących hydrantach (na projekcie zagospodarowania terenu jest wyłącznie jeden hydrant).
Wojewoda wskazał nadto, że nałożenie przez organ I instancji w postanowieniu z 2 sierpnia 2023 r. obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą było nieuprawnione. Przewidziany w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązek dotyczy uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, przy czym określenie warunków zagospodarowania terenu lub jego zmiana zachodzi na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując, Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiąże inwestora do doprowadzenia projektowanego zamierzenia do zgodności z przepisami planu miejscowego w zakresie: wysokości zabudowy, geometrii dachu, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz terenu biologicznie czynnego a ponadto wyjaśni wskazane przez Wojewodę w decyzji nieścisłości przedłożonej dokumentacji projektowej. Ponadto, organ zobowiąże inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z wymogami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Powyższe wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.
We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Rozpoznając wniesione sprzeciwy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2024 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.
Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewodę Pomorskiego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 4 grudnia 2023 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Starosta, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] w K., nie przeprowadził bowiem pełnego postępowania wyjaśniającego, co uniemożliwiało wydanie decyzji merytorycznej.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Jednocześnie przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Starosta Kościerski rozpoznając przedmiotowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo o budowlane do doprowadzenia przedłożonej dokumentacji do zgodności z przepisami, w tym m.in. z: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu wschodniej części miasta Kościerzyna pn. Plebanka, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24 listopada 2021 r., nr XLVI/141/21; ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jednakże, Wojewoda Pomorski, rozpoznając przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, zakwestionował dokonane przez organ I instancji ustalenia, wskazując na potrzebę wyjaśnienia podniesionych w odwołaniu kwestii. Nadto, wskazał również na dodatkowe nieprawidłowości, niedostrzeżone przez organ I instancji w przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, które także powinny zostać objęte postanowieniem wydawanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w celu umożliwienia inwestorowi ich usunięcia.
Przede wszystkim, jak stwierdził Wojewoda, projektowana inwestycja nie jest nadal zgodna z obowiązującym na terenie inwestycyjnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wschodniej części miasta Kościerzyna pn. Plebanka w zakresie: wysokości zabudowy, geometrii dachu i kąta nachylenia dachu a także nieprzekraczalnej linii zabudowy i i terenu biologicznie czynnej. Przy tym, kwestia wysokości zabudowy i geometrii dachu nie stanowiła przedmiotu wezwania w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2023 r. Natomiast, kwestia kąta nachylenia dachu, nieprzekraczalnej linii zabudowy i terenu biologicznie czynnego mimo, że była już przedmiotem wezwania w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2023 r., to w świetle materiału zgromadzonego w katach sprawy, pozostaje nadal niewyjaśniona i budzi uzasadnione wątpliwości. Jak słusznie wskazał Wojewoda, na podstawie akt sprawy nie sposób bowiem ustalić jednoznacznie na jakiej powierzchni dachu zaprojektowano kąt nachylenia połaci 25 stopni. W aktach sprawy brak jest rysunku przedstawiającego obrys projektowanego budynku (oprócz parteru) co uniemożliwia ustalenie, czy linia zabudowy została zachowana. Z kolei, do terenów biologicznie czynnych zaliczono drogi dojazdowe utwardzone geokartą, która to powierzchnia, w ocenie Wojewody, nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin i nie może być zaliczona do terenu biologicznie czynnego. Przy tym, wskazać należy, że z treści § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przez teren biologicznie czynnym należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Tym samym, aby teren wyłożony geokratą odpowiadał powierzchni biologicznie czynnej należy zapewnić odpowiedni rodzaj oraz warstwy jej podbudowy a organ w każdym przypadku powinien zbadać sposób umieszczenia takiej kraty, czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin i dopiero następnie ocenić możliwość zaliczenia takiego terenu do terenu biologicznie czynnego. Stwierdzenie, że teren ten jest terenem, na którym możliwa jest naturalna, nieograniczona wegetacja roślin, winno być poparte szczegółowymi informacjami na temat typu podłoża gruntowego oraz sposobu jego przygotowania pod ułożenie geokratek, umożliwiającymi organom administracji architektoniczno-budowlanej ustalenie, czy faktycznie możliwa jest naturalna wegetacja roślin na tak urządzonym terenie. W niniejszej sprawie takich ustaleń zabrakło, przez co ocena w tym zakresie na tym etapie nie jest możliwa.
Jednocześnie, jak słusznie wskazał Wojewoda, z uwagi na rozbieżność informacji zawartych w projekcie nie sposób w sposób pewny ustalić czy spełnione zostały warunki ochrony przeciwpożarowej w świetle § 10 ust. 2 pkt 4 planu a także czy spełnione są warunki dotyczące parametrów technicznych w zakresie zaopatrzenia budynku w wodę oraz odprowadzenia ścieków wynikające z § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 i § 10 ust. 3 pkt 1 planu.
Nadto, jak stwierdził Wojewoda, projektowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na użycie geokraty na stanowiskach postojowych i dojazdach manewrowych nie można stwierdzić w sposób pewny czy jest spełniony warunek określony w § 21 ust. 3 tego rozporządzenia. Z uwagi zaś na to, że wzdłuż południowej granicy działki inwestycyjnej przebiega skarpa, która znajduje się w drodze dojazdowej do miejsc postojowych zlokalizowanych w tej części budynku i z uwagi na niewskazanie charakterystycznych parametrów drogi dojazdowej nie sposób ustalić czy spełniony został warunek określony w § 15 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto, na podstawie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie sposób ustalić czy dojście do śmietnika spełnia warunki określone w § 22 ust. 4 i 3 powołanego rozporządzenia. Okoliczności te nie stanowiły przedmiotu wezwania w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2023 r. Jednocześnie, choć kwestia zachowania pomiędzy projektowanym obiektem a obiektem znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...] odległości zgodnych z § 271 ust. 1 rozporządzenia stanowiła już przedmiot wezwania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego to jednak wobec zarysowanych wątpliwości co do charakteru obiektu znajdującego się na działce nr [...], a tym samym co do zakresu zastosowania § 271, nie została w sposób pewny wyjaśniona i wymaga ponownego ustalenia.
Co więcej, jak stwierdził Wojewoda, projektowana inwestycja nadal nie spełnia wszystkich warunków wymaganych mocą rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zamieszczony opis dotyczący projektowanej kanalizacji deszczowej nie spełnia warunku określonego w § 14 pkt 3 lit. e tego rozporządzenia a przedłożony projekt nie zawiera podpisów wszystkich autorów i tym samym nie spełnia warunków określonych w § 10 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 2 pkt 3 i 4, które to okoliczności nie stanowiły do tej pory przedmiotu wezwania w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Wojewoda wytknął zatem organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie kwestii mogących mieć istotny wpływ na jej wynik.
W ocenie Sądu, słusznie Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i precyzyjnie opisał stwierdzone naruszenia w zakresie postępowania dowodowego i zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji. Treść art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazuje na to, że ujawnione przez Wojewodę naruszenie przepisów postępowania polegało na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.
Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przewidziany w nim tryb postępowania powinien być, co do zasady, wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1531/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.