II SA/GD 276/19

II SA/Gd 276/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Rischka
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Rischka Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "B" Spółka z o.o. Spółka k. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018 r., nr XXXIX/521/18 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sopotu obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 1. stwierdza nieważność § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej "B" Spółka z o.o. Spółka k. z siedzibą w G. istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz skarżącej "B" Spółka z o.o. Spółka k. z siedzibą w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 26 marca 2018 r. Rada Miasta Sopotu podjęła uchwałę nr XXXIX/521/2018 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sopotu obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dalej jako uchwała lub uchwała krajobrazowa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 23 maja 2018 r. pod pozycją 2100.
[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. komandytowa, dalej jako skarżąca Spółka, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ten akt, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak określenia warunków dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały szyldów, tablic i urządzeń reklamowych do jej zapisów;
- art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak jednoznacznego określenia w uchwale granic obszarów;
- art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak jednoznacznego określenia w uchwale obszarów, w których dopuszczone zostało sytuowanie bilbordów
- art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, poprzez wyznaczenie obszarów indywidualnej promocji na podstawie przesłanek wykraczających poza dziedzinę ochrony krajobrazu;
- sprzeczność z zasadami prawa w zakresie równości wobec prawa;
- przekroczenie uprawnień ustawowych w zakresie zakazu stosowania reklamy mobilnej (zgodnej z definicją reklamy obnośnej i obwoźnej);
- przekroczenie delegacji ustawowej przy określeniu w warunkach sytuowania reklam minimum 2 m od krawędzi jezdni;
- przekroczenie uprawnień wynikających z przepisów prawa w zakresie ograniczenia możliwości sytuowania pylonów cenowych jedynie przez sprzedawców paliw;
- przekroczenie delegacji ustawowej - wyłączenie podmiotowe w zakresie możliwości sytuowania ekranów świetlnych;
- przekroczenie normy kompetencyjnej w zakresie definicji;
- niezgodność uchwały z zasadami techniki prawodawczej;
- kolizje uchwały z prawem państwowym i materialnym;
Skarżąca Spółka zarzuciła także, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania z art. 37b ust. 3 i 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie niezgodności z przepisami prawa w zakresie formy, treści oraz sposobu procedowania oraz podejmowania uchwały.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca Spółka zaskarżyła przedmiotową uchwałę w całości i wniosła o:
- zawieszenie wykonalności zaskarżonej uchwały z uwagi na nieuchronność wywołania przez uchwałę nieodwracalnych skutków jeszcze przed zakończeniem całej procedury odwoławczej i ew. procedury przed Trybunałem Konstytucyjnym;
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.;
- rozstrzygnięcie na podstawie art. 184 Konstytucji RP. czy będący podstawą prawną przy uchwalaniu tzw. uchwał krajobrazowych art. 37a ust. 1 i 9 u.p.z.p. jest zgodny z Konstytucją RP w zakresie ochrony praw własności, praw nabytych, zasady nie działania prawa wstecz oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała narusza powyższe prawa, ewentualnie zadania pytania prawnego w powyższym zakresie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP;
- zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania przed Sądem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka w pierwszej kolejności wskazała, że nie wzywała Rady Miasta Sopotu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem zaskarżonej uchwały, powołując się na nowelizację przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której zniesiono wymóg uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca Spółka wskazała na swój interes prawny podnosząc, że posiada w dyspozycji nośnik reklamy na elewacji budynku w Sopocie przy [..]. [...]. Nośnik został zgłoszony, a na zgłoszenie to Urząd Miasta Sopotu wydał w dniu 17 sierpnia 2004 sprzeciw. Skarżąca Spółka odwołała się od tego sprzeciwu. Decyzją z dnia 13 października 2004 Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Urzędu Miasta Sopotu oraz skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Urząd Miasta Sopotu nie wydał decyzji, co zgodnie z obowiązującymi przepisami oznacza przyjęcie zgłoszenia. W piśmie z dnia 10 grudnia 2004 skarżąca Spółka poinformowała Urząd Miasta Sopotu o rozpoczęciu inwestycji. Pisma związane z powyższą procedurą stanowią załącznik do skargi.
Skarżąca Spółka wskazała, że osiąga korzyści z posiadania powyższego nośnika reklamy, zawierając umowy dzierżawy ze swoimi klientami. Nie jest ona jednak w stanie stwierdzić dokładnie na jakim obszarze zgodnie z nomenklaturą zaskarżonej uchwały leży nieruchomość. Skarżąca Spółka wskazuje, że może znajdować się w strefie C lub w obszarze wyróżnionych przestrzeni publicznych układu komunikacyjnego [..] albo w obu strefach jednocześnie. Niezależnie od tego, uchwała delegalizuje reklamę na elewacjach na całym obszarze gminy. Skarżąca Spółka wskazuje, że w przypadku wywołania skutku przez zaskarżoną uchwałę umowa dzierżawy nie będzie mogła być kontynuowana z powodu konieczności demontażu nośnika, co narazi Skarżącą na szkodę. Ponadto zapisy uchwały naruszają jej interes prawny, albowiem uniemożliwiają jej dalsze prowadzenie działalności w sposób dotychczas dozwolony, dodatkowo obligując ją do dostosowania istniejącej legalnej tablicy reklamowej do jej postanowień, co oznacza konieczność demontażu nośnika, przy czym, ograniczenia te mają charakter bezpośredni, obiektywny i realny. Niezależnie od powyższego, skarżąca spółka wskazała, że posiada agencję i pracownię reklamy. Wykonuje na zlecenie szyldy, kasetony, wydruki wielkoformatowe, plakaty. Organizuje kampanie na nośnikach własnych i obcych, na tablicach reklamowych stacjonarnych i mobilnych. Swoim zasięgiem działania obejmuje również miasto Sopot.
Dalsza część uzasadnienia skupia się na podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutach. Argumentuje ona, że uchwała narusza art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w związku z art. 94 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa określa warunki dostosowania do określonych w niej obiektów małej architektury, ogrodzeń, szyldów oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia jej w życie. Zgodnie ze wskazaniem skarżącej Spółki zaskarżona uchwała nie precyzuje, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe do uchwały krajobrazowej. W wyniku podniesionych uwag do projektu uchwały wprowadzono §16 ust. 4 o treści: "Określa się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do zasad i warunków określonych w uchwale (...)". Zgodnie z twierdzeniem skarżącej Spółki żaden z wymienionych później podpunktów nie jest w istocie przepisem określającym warunki dostosowania: pkt 1). traktuje o dopuszczonej tolerancji w wymiarach i przez to zapis ten powinien znajdować się w miejscu, gdzie definiowane są poszczególne rodzaje tablic i urządzeń reklamowych wraz z przypisanymi im wymiarami: natomiast pkt 2) jest zapisem powielającym np. zapisy kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim dzierżawca czy najemca winien zwrócić przedmiot umowy po jej zakończeniu. Nie określa natomiast w należyty sposób, na czym dostosowanie miałoby polegać: czy prace wykazane w tym przepisie wymagają odrębnych zgód, uzgodnień, czy decyzji administracyjnych. Nie jest zatem również przepisem dostosowującym w zakresie wymaganym ustawą.
Jak wskazuje w skarżąca Spółka w przypadku występowania na elewacji kilku szyldów należących do różnych podmiotów uchwała nie wskazuje, które szyldy, ew. w jaki sposób, powinny zostać dostosowane do zapisów uchwały.
Skarżąca Spółka podaje, że § 4 uchwały naruszył art. 37a ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia w uchwale granic obszarów. Paragraf ten wprowadza podział miasta Sopotu na osiem obszarów strukturalnych, przy czym ich granice nie zostały opisane w tekście uchwały w sposób na tyle precyzyjny, by nie można było mieć wątpliwości co do ich rozmieszczenia, a w konsekwencji, jakie zasady wynikające z uchwały powinny zostać zastosowane. Analogicznie §11 narusza te same przepisy w zakresie, w jakim dopuszcza sytuowanie bilbordów "w wyznaczonym rejonie w załączniku nr 1 do uchwały". Oznaczenie w załączniku graficznym w formie jednej lub kilku ikon rozmieszczonych na danym obszarze lub jego części jest niewystarczające dla możliwości bezbłędnego wyznaczenia lokalizacji i powinno mieć zgodnie z ustawą swoje odniesienie w tekście uchwały. Ten sam paragraf narusza też art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, poprzez wyznaczenie obszarów indywidualnej promocji na podstawie przesłanek wykraczających poza dziedzinę ochrony krajobrazu. Uchwała krajobrazowa wyznacza aż 12 obszarów indywidualnej promocji, od a do m. Zbiór zawiera rzeczywiste wizytówki miasta, ale także obszary o znacznie węższym znaczeniu oraz przedsięwzięcia, w które finansowo zaangażowana jest gmina, o komercyjnym charakterze. Skarżąca Spółka twierdzi, że przy wyznaczaniu obszarów indywidualnej promocji decydowały przesłanki budżetowe miasta. Miasto przyznało sobie prawo do czerpania przychodów z reklamy w miejscach, gdzie jest zaangażowane finansowo lub organizacyjnie. Jest to niezgodne z ustawową przesłanką ochrony krajobrazu, ale także w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą równości wobec prawa.
Przyjęta przez Radę Miasta Sopotu Uchwała wprost godzi w zasadę równego traktowania w ramach danego obszaru, wprowadza uprzywilejowanie konkretnych podmiotów, w tym samej gminy, na niektórych terenach. Jest to w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą równości wobec prawa. Skarżąca Spółka odnosi wrażenie, że Rada Miasta Sopotu uznała, że reklama służąca promocji miasta w krajobraz nie ingeruje, natomiast przedsięwzięcia firm i mieszkańców owszem, i to na tyle, że należy ją w zasadzie usunąć w całości. Szeroki zbiór wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych w odniesieniu do konkretnych lokalizacji oznacza, że wbrew delegacji ustawowej polegającej na uprawnieniu gminy do ustalenia zasad obowiązujących ogólnie mamy tutaj do czynienia ze zbiorem rozstrzygnięć indywidualnych, gdzie w pozycji uprzywilejowanej jest samo miasto, jedna z firm reklamowych posiadająca nośniki reklamy typu citylight, sieci największych hoteli oraz operator hali na granicy Gdańska i Sopotu.
Jak wskazuje skarżąca spółka, zakaz stosowania reklamy mobilnej, zgodnej z definicją reklamy obnośnej i obwoźnej uchwały, wykracza poza uprawnienia wynikające z ustawy. Reklama obwoźna została zdefiniowana jako: tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, umieszczona na pojazdach, w szczególności na przyczepach samochodowych, lawetach i innych możliwych do przemieszczania nośnikach, służących wyłącznie funkcji reklamowej, zaparkowanych na terenie miasta dłużej niż 24 godziny w taki sposób, iż reklama jest widoczna z miejsc dostępnych publicznie. Reklama obnośna zaś: tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe niesione. Powyższe definicje, jak wskazuje skarżąca Spółka, są dalece niejednoznaczne, w związku z tym egzekwowanie zapisów uchwały względem właściciela pojazdu będzie odbywało się na zasadzie uznaniowości i oznaczało powstanie na tym tle sporów interpretacyjnych, przez co w wielu sytuacjach będzie to zapis nieegzekwowalny. W kwestii reklamy niesionej uchwała musi zawierać precyzyjną definicję. Uchwała zawiera generalne wyłączenie zakazu sytuowania reklamy obwoźnej i obnośnej na ul. M. Może ona różnicować zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na danym terenie, jeżeli cały taki wydzielony obszar posiada dające się jednoznacznie określić wspólne cechy w zakresie krajobrazu, w celu ochrony tego krajobrazu. Przy ul. M. znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale także cmentarz oraz tereny leśne. Trudno nadać temu obszarowi jednolite cechy, a tym bardziej trudno uznać za zasadne twierdzenie, że tereny zielone czy tereny przy cmentarzu wymagają mniejszej ochrony przed tą formą reklamy niż pozostałe tereny w mieście. Oznacza to, że również w tym aspekcie uchwała wykracza poza delegację uchwały.
Zdaniem skarżącej Spółki określenie w warunkach sytuowania reklam minimum 2 m od krawędzi jezdni stanowi przekroczenie ustawowej delegacji. § 8 ust. 2 uchwały stanowi, że "Na całym obszarze miasta dopuszcza się sytuowanie reklam w pasach drogowych ulic zgodnie z przepisami odrębnymi i ustaleniami zawartymi w niniejszej uchwale." Jednakże, § 11, stanowiący rozwinięcie powyższej regulacji, stwierdza, że dopuszczone jest sytuowanie tablic "z zakresu reklam wolnostojących, wymienione w pkt 1 w odległości nie mniejszej niż 2 m od krawędzi jezdni". Dodatkowo, w §13 zawarto wskazanie, że "pylon główny lub zbiorczy z wyłączeniem ul. Bohaterów Monte Cassino, nie więcej niż jeden w pasie drogowym bezpośrednio przyległym do nieruchomości, na której prowadzona jest wyłącznie działalność usługowa.", przy czym uchwała wchodzi w kolizję z innymi aktami normatywnymi, jak art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wykraczając przy tym poza kompetencje wynikające z ustawy krajobrazowej.
W stosunku do ograniczenia możliwości sytuowania pylonów cenowych jedynie przez sprzedawców paliw, skarżąca Spółka twierdzi, że Rada Gminy uprzywilejowuje w ten sposób konkretne podmioty oraz nie jest to związane z przesłanką ochrony krajobrazu, co stanowi przekroczenie ustawowej delegacji.
Skarżąca Spółka twierdzi również, że w zakresie możliwości sytuowania ekranów świetlnych zapisy uchwały są tak skonstruowane, aby możliwa była instalacja czy zachowanie istniejących nośników wyłącznie na obiektach, w których miasto jest współwłaścicielem. W stosunku do bilbordów wolno sytuować jedynie w miejscach indywidualnej promocji, co oznacza, że korzyści z ich używania będzie mogło bezpośrednio lub pośrednio czerpać wyłącznie Miasto.
Skarżąca Spółka wskazuje, że zapisy zawarte w rozdziale 4 uchwały posługujące się definicją "reklamy", odnoszą się do zbyt szerokiej definicji, aniżeli wynikałoby z ustawowej delegacji. Uchwała zawiera wiele definicji i sformułowań, które są nieostre i które mogą być dowolnie interpretowane. Stosuje takie same oznaczenia dla różnych kategorii obszarów i stref, w różny sposób opisuje te strefy, czyniąc dokument nieczytelnym. Uchwała powstała niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej na etapie tworzenia prawa. Skarżąca Spółka podnosi również, że istnieją uzasadnione zarzuty sprzeczności u.p.z.p. z ustawą zasadniczą.
W zakresie niezgodności z przepisami prawa w zakresie formy, treści oraz sposobu procedowania oraz podejmowania uchwały skarżąca Spółka wskazuje, że brak dogłębnej analizy zgłoszonych uwag ze strony Prezydenta Miasta oraz wadliwy proces głosowania nad uwagami przez Radę Miasta z uwagi na istotną wątpliwość, czy na podstawie dokumentu przedłożonego przez Miasto (załącznik nr 2) z listą uwag, radni w ogóle mieli możliwość zorientowania się co do zakresu uwag, zapisów uchwały do których się one odnosiły, a wreszcie ich treści, a tym samym czy mogli podjąć świadomą decyzję co do głosowania nad sposobem rozpatrzenia poszczególnych uwag, co stanowi uchybienie procedury.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu na wstępie Rada Miasta Sopotu zaznaczyła że, ponieważ skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to ocena legalności podjętej uchwały winna być dokonywana pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z posiadania określonego nośnika reklamowego (tablicy reklamowej) usytuowanego na elewacji budynku przy [...] w Sopocie oraz osiągania korzyści z posiadania powyższego nośnika, wskutek zawierania umów dzierżawy ze swoimi klientami, to tym samym kontrola zaskarżonej uchwały powinna nastąpić tylko w odniesieniu do tej części, która tego interesu dotyczy. Poza zakresem kontroli sądowej winien pozostać m.in. zarzut dot. reklamy obwoźnej i obnośnej czy dot. pylonów cenowych. Zdaniem organu poza zakresem kontroli sądowej powinny znaleźć się postanowienia uchwały krajobrazowej w zakresie wyznaczenia obszarów indywidualnej promocji, gdyż Spółka w żadnej mierze nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego w tym zakresie.
Organ twierdzi, że w § 16 ust. 4. uchwały zostały faktycznie określone warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do zasad i warunków określonych w uchwale, z zastrzeżeniem postanowień §17. Względem liczby szyldów, zgodnie z zapisami §10 ust. 2, w przypadku szyldu głównego może wystąpić tylko jeden szyld główny na każdą elewację budynku z ogólnodostępnym wejściem do budynku, dodatkowo jeden szyld semaforowy pionowy. Na terenie miasta Sopotu nie ma możliwości wystąpienia kilku szyldów głównych, oraz ewentualnych wątpliwości, który szyld główny ma pozostać a który ma być usunięty.
Rada Miasta Sopotu zaznaczyła, że ustawodawca nie określa szczegółowo jakie powinny być ustalane warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad określonych w uchwale krajobrazowej, poza terminem czasowym. Ta materię pozostawiono uchwałodawcy. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest dostosowana do warunków i realiów miasta Sopotu, bo to tu ma obowiązywać akt i być stosowany, stąd również przepisy regulujące warunki dostosowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych są wyczerpujące i właściwe dla tego konkretnego miasta.
Organ wskazał, że pojęcia ogólne i zwroty niedookreślone zawarte są w akcie prawnym w celu uniknięcia kazuistyki normowania. Nie da się stworzyć prawa odpowiadającym wszystkim możliwym sytuacjom życiowym. Właściwie zostały uregulowane kwestie dostosowania i dotyczą one tak samo nośników posadowionych nielegalnie jak i legalnie. Pozostawienie części nośników poza regulacją uchwały wiązało by się z brakiem wpływu na ustalony porządek reklamowy. Uchwała nie mogła również zawierać regulacji co do takich jak czy w ramach dostosowania należy ubiegać się o pozwolenie zamienne na budowę, lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy też, że nie trzeba dochowywać tych formalności. W przypadku ewentualnego usunięcia tablic i urządzeń reklamowych o charakterze obiektów budowlanych to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. Przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować.
Odnosząc się dalej do kwestii podziału miasta na obszary organ zauważył, że granice tych obszarów, dla których mają obowiązywać poszczególne regulacje zostały określone literami od A do H. Są one opisane w § 4 "Ustalenia ogólne" uchwały oraz granice poszczególnych obszarów zostały również określone na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. W załącznikach graficznych od 1a do 1m określono tereny należące do poszczególnych obszarów indywidualnej promocji z uwidocznionymi nr działek. Opis granic uszczegółowiony jest o numery ewidencyjne działek występujących w tym obszarze. Nieruchomość wskazana przez skarżącą Spółkę znajduje się w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C. Działka, na której położony jest budynek nie stanowi pasa drogowego ani jego części, jedynie do niego przylega.
W kwestii bilbordów Rada Miasta Sopotu wskazała, że istotne jest jak najbardziej szczegółowe określenie ich lokalizacji. Na załączniku graficznym zastosowano symbol graficzny określający rejon ich lokalizacji. W tekście uchwały, w obszarze w którym ten nośnik jest dopuszczony zapis: "bilbord w wyznaczonych rejonach w załączniku nr 1 do uchwały" łącznie z symbolem graficznym na tym załączniku, jednoznacznie określa miejsce usytuowania lokalizacji stałych. Ponadto dopuszcza się sytuowanie bilbordów w obszarze indywidualnej promocji w wyznaczonych rejonach, opisanych jako przestrzenie o ponadlokalnej reprezentacyjnej randze.
W stosunku do zrzutu wyznaczenie obszarów indywidualnej promocji na podstawie przesłanek wykraczających poza dziedzinę ochrony krajobrazu organ odpowiedział, że o wyznaczeniu obszaru indywidualnej promocji decydował zbiór cech krajobrazowych, unikalnych walorów kulturowych, architektonicznych, urbanistycznych oraz funkcjonalnych stanowiących o atrakcyjności i roli w reprezentacji miasta. Zbiór tych przestrzeni stanowi rzeczywiste wizytówki miasta. Każdy podmiot, który prowadzi działania w dziedzinach związanych z celami i strategią miasta miał możliwość w toku prowadzonych prac nad uchwałą wypowiedzieć się na temat granic wyróżnionej przestrzeni i zgłosić swoje wnioski.
Rada Miasta Sopotu podnosi, że wszelkie ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu, nie są w żadnej mierze nadmierne ani dowolne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego jest dostosowana do warunków i realiów miasta Sopotu. Na argument naruszenia zasady równego traktowania organ wskazuje, że o wyznaczeniu obszaru indywidualnej promocji decydował zbiór cech krajobrazowych, unikalnych walorów kulturowych, architektonicznych, urbanistycznych oraz funkcjonalnych stanowiących o atrakcyjności i roli w reprezentacji miasta, a nie faworyzowanie wybranych podmiotów. Rada Miasta Sopotu wskazała także, że radni przed głosowaniem otrzymują do wglądu wszystkie materiały niezbędne do podjęcia decyzji.
W stosunku do zarzutu zakazu stosowania reklamy mobilnej (zgodnej z definicją reklamy obnośnej i obwoźnej) wykraczającego poza uprawnienia wynikające z ustawy, organ oznajmił, że przez reklamę obwoźną rozumie się tablice lub urządzenia reklamowe umieszczone na wymienionych przykładowo nośnikach możliwych do przemieszczania, ale służących tylko i wyłącznie funkcji reklamowej. Dalej powołał się na zapisy u.p.z.p. w zakresie definicji pojęć tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego. Zgodnie z tymi przepisami, jako że reklama obnośna, będąca zgodnie z definicją przewidzianą w uchwale tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym niesionym, wyłączone są drobne przedmioty codziennego użytku wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Tym samym nie będzie to odzież, gdyż nie stanowią one tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego.
Co do zarzutu określenia w warunkach sytuowania reklam minimum 2 m od krawędzi jezdni, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowe, Rada Miasta Sopotu wskazała, że jest to błąd redakcyjny, na co wskazuje pozostała część uchwały, gdzie w podobnych zapisach dot. odległości znajduje się zapis "w odległości zgodnej z przepisami odrębnymi", a tym samym winien on zostać zmieniony.
W kwestii pylonów cenowych organ wskazał, że w procesie prac nad uchwałą ustalono, że żaden podmiot poza stacjami benzynowymi nie stosuje pylonów cenowych. Żaden inny podmiot nie zgłaszał też wniosków w tym zakresie.
Rada Miasta Sopotu odnosząc się do zarzutu przekroczenia normy kompetencyjnej w zakresie definicji wskazała, że definicje nie są sprzeczne z definicjami zawartymi w ustawie, tym bardziej, że ustawodawca ograniczył się do podstawowych pojęć dając możliwość samorządom do indywidualnego podejścia do ochrony krajobrazu, w zależności od uwarunkowań i predyspozycji, które występują w danej gminie. Dodatkowo podaje, że miała prawo w uchwale zdefiniować pojęcia, które nie mają swoich legalnych definicji, a mieszczą się w przedmiocie regulacji danej uchwały.
Na zarzut niezgodności uchwały z zasadami techniki prawodawczej na etapie tworzenia prawa organ podaje, że żadna inwentaryzacja nie dałaby ostatecznie poglądu na stan istniejący rozmieszczenia reklam, ponieważ były one sytuowane nieustannie od dnia przystąpienia do opracowania uchwały do dnia jej uchwalenia i wejścia w życie. Stan istniejący ewaluował przez cały czas tworzenia uchwały. Przygotowywania uchwały wynikały w dużej mierze z istniejących opracowań urbanistyczno - konserwatorskich, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz prawa miejscowego.
W stosunku do zarzutu kolizji uchwały z prawem państwowym i materialnym Rada Miasta Sopotu stwierdziła, że organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym.
W zakresie zarzutów naruszenia zasady ochrony praw nabytych, organ podał, że mają one charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na postawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Dodatkowo podaje, że ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z art. 37 a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.
W zakresie zarzutu odnośnie niezgodności z przepisami prawa w zakresie formy, treści oraz sposobu procedowania oraz podejmowania uchwały Rada Miasta Sopotu wskazuje, że ustawa u.p.z.p. nie przewidziała formy rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy otrzymuje do uchwalenia projekt uchwały reklamowej wraz z listą nieuwzględnionych przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) uwag, jak również ustawa nie wymaga uzasadnienia rozstrzygnięcia uwag.
Zarzut skarżącej Spółki, iż terminy dostosowania przewidziane w uchwale są zbyt krótkie organ uznaje za chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie. Okres 12 miesięcy jest to okres minimalny przewidziany w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wynika on wprost z ustawy, stąd nie sposób uznać, iż jest on zbyt krótki, skoro wynika wprost z przywołanego przepisu ustawy.
Z uwagi na skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie do Trybunału Konstytucyjnego o treści: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a..
Z uwagi na wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 Sąd postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
Na rozprawie sądowej w dniu 20 marca 2024 r. pełnomocnik organu złożył do akt pismo procesowe z dnia 19 marca 2024 r zawierające wydruk artykułu z portalu internetowego pod tytułem "Sopot bez banerów wielkoformatowych" celem wpływu uchwały na przestrzeń miasta Sopotu oraz informację, że skarżąca spółka usunęła nośnik reklamowy celem wskazania, że uchwała nie narusza jej interesu prawnego bądź uprawnienia. Pełnomocnik odpis pisma na rozprawie doręczył stronie skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte znalazły uznanie Sądu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze miasta Sopotu, zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz 977) – dalej jako "u.p.z.p."., jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Rozpatrując przedmiotową skargę należy także zwrócić uwagę, że przepisy art. 37a i 37b u.p.z.p., zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w wyniku nowelizacji tejże ustawy dokonanej mocą art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), która weszła w życie 11 września 2015 r., powszechnie określanej mianem "ustawy krajobrazowej".
Jak wynika z treści uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy (druk Sejmu VII kadencji nr 1525) celem nowelizacji u.p.z.p. było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.
Jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest właśnie wprowadzenie przez ustawodawcę prawnej możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3).
Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6).W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W zakresie dotyczącym ogrodzeń, uchwała nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8).
Ponadto uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). W związku z tym może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę dostrzega ewidentnie potrzebę skorzystania przez organ gminy z regulacji znowelizowanego przepisu u.p.z.p. poprzez podjęcie "uchwały krajobrazowej" w celu wprowadzenia jasnych i jednoznacznych unormowań porządkujących panujący na terenie Sopotu chaos reklamowy oraz określających stosowne zasady obowiązujące w tym zakresie dla sytuowania nowych obiektów reklamowych, jednakże musi się to odbyć zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.
Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.
Przechodząc do rozpoznają przedmiotowej skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać legitymację skarżącej Spółki do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały.
W przekonaniu Sądu skarżąca Spółka posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały. W tym zakresie Spółka wskazała, że w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały posiada w dyspozycji legalnie wybudowany nośnik reklamy na elewacji budynku w Sopocie przy [...]. Nadto Skarżąca Spółka wskazała, że osiągała korzyści z posiadania powyższego nośnika reklamy, zawierając umowy dzierżawy ze swoimi klientami. Skarżąca wskazała również, że posiada agencję i pracownię reklamy. Wykonuje na zlecenie szyldy, kasetony, wydruki wielkoformatowe, plakaty. Organizuje kampanie na nośnikach własnych i obcych, na tablicach reklamowych stacjonarnych i mobilnych. Swoim zasięgiem działania obejmuje również miasto Sopot.
W ocenie Sądu ocena legalności uchwały reklamowej, analogicznie jak w przypadku aktów planowania przestrzennego, powinna być dokonywana pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zakres bowiem sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego podmiotu. Środek prawny określony w tym przepisie, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 u.s.g., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie ma charakteru aktu nadzoru. Służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji, skarga ta nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), bowiem jest wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Jest to szczególnie istotnie w niniejszej sprawie, w której skarga została sformułowana w sposób generalny, ogólny, skoncentrowany na wykazaniu sprzeczności przepisów zaskarżonej uchwały z porządkiem prawnym, z pominięciem jednak istotnego aspektu związanego z naruszeniem przez te przepisy interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tymczasem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). I odwrotnie, może również zajść sytuacja, w której wprawdzie interes prawny lub uprawnienie strony zostaną naruszone, nie będzie to jednak sprzeczne z prawem. Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). Co należy przy tym podkreślić, skarżący powinien wskazać konkretne postanowienia uchwały, które będąc sprzeczne z prawem jednocześnie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.
Skuteczność skargi jest zatem immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako istotnej przesłanki ocenianej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem.
Skargę na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, co więcej – musi wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego.
Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można bowiem założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego.
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości uchwały, czy tylko części, która przykładowo odnosi się do nieruchomości skarżącego. Prowadziłoby to w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czy też tożsamej w swej funkcji skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis, którego to charakteru pozbawiona jest ze swej istoty instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Wobec tego, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa do dysponowania nośnikiem reklamowym na elewacji nieruchomości przy [...] w Sopocie, którego właściwości nie odpowiadają warunkom przewidzianym w zaskarżonej uchwale krajobrazowej, to stwierdzenie nieważności takiej uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy tego nośnika. Natomiast interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wiązać z przedstawionymi przez Skarżącą okolicznościami, że posiada agencję i pracownię reklamy, wykonując na zlecenie szyldy, kasetony, wydruki wielkoformatowe, plakaty oraz organizuje kampanie na nośnikach własnych i obcych, na tablicach reklamowych stacjonarnych i mobilnych także na terenie miasta Sopotu. Te okoliczności nie świadczą w ocenie Sądu o bezpośredniości, aktualności i realności tego naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez określone regulacje zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się zatem w powyższym zakresie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak jednoznacznego określenia w uchwale granic obszarów, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 37a ust 6 u.p.z.p., w uchwale można przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Granice obszarów strukturalnych zostały precyzyjnie określone w formie opisowej i graficznej sporządzonej na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Nieruchomość na której został umieszczony należący do Skarżącej nośnik reklamowy przy [...] w Sopocie znajduje się w obszarze strukturalnym oznaczonym symbolem C. Działka, na której położony jest budynek nie stanowi pasa drogowego ani jego części, a jedynie do niego przylega.
Treść § 13 ust. 1 pkt 2 lit b tiret ósmy zaskarżonej uchwały jest jednoznaczna i nie oznacza podwójnej przynależności nieruchomości do dwóch obszarów o różnych zasadach umieszczania tablic i urządzeń reklamowych.
Sąd nie podziela również zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie formy, treści oraz sposobu procedowania oraz podejmowania uchwały. Skarżąca naruszeń tych upatruje w braku jej zdaniem dogłębnej analizy zgłoszonych uwag ze strony Prezydenta Miasta oraz w wadliwym procesie głosowania nad uwagami przez Radę Miasta.
Zgodnie z art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie ogłasza w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie o wyłożeniu projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni; w czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia zbiera uwagi do tego projektu. Przepis art. 37b ust 3 tej ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie rozpatruje zgłoszone uwagi przez podmioty, o których mowa w ust. 2, i sporządza listę nieuwzględnionych uwag. Natomiast art. 37b ust. 6 u.p.z.p. określa, iż Rada gminy uchwalając uchwałę, o której mowa w art. 37a ust. 1, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt sprawy wynika, że postępowanie organu odpowiada przedstawionym wyżej regulacjom ustawy. Prezydent Miasta Sopotu obwieścił i ogłosił o wyłożeniu projektu zaskarżonej uchwały do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta Sopotu od 18 września 2017 r. do 13 października 2017 r. (k 206 – 209 akt administracyjnych). Uwagi można było składać do 27 października 2017 r. W aktach sprawy znajdują się oryginały pism różnych podmiotów zawierające uwagi do projektu zaskarżonej uchwały (k.88 – 146), a także lista uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Sopotu (k. 60-87). Rada Miasta Sopotu uchwalając przedmiotową uchwałę rozstrzygała jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Sopotu stosownie do art. 37b ust. 6 u.p.z.p.. Skarżąca nie wykazała na czym konkretnie polega zarzut braku dogłębnej analizy przez Radnych Miasta Sopotu zgłoszonych uwag ze strony Prezydenta Miasta oraz wad procesie głosowania nad uwagami przez Radę Miasta. Zdaniem Sądu zawartość akt planistycznych nie uzasadnia wątpliwości w tym zakresie.
Z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej nie podlegały ocenie Sądu zarzuty dotyczące regulacji zaskarżonej uchwały, które nie dotyczą sytuacji prawnej Skarżącej, jak dotyczące: wyznaczenia obszarów indywidualnej promocji, zakazu stosowania reklamy mobilnej, pylonów cenowych oraz sytuowania ekranów świetlnych. Analogicznie należało potraktować zarzut skargi dotyczący posługiwania się w § 11 uchwały pojęciami, które nie mają umocowania ustawowego. W ocenie Sądu, aby ten zarzut, polegający na braku delegacji ustawowej mógł zostać uwzględniony, skarżąca Spółka powinna wykazać wpływ tego naruszenia na jej interes prawny, czego nie uczyniła.
Mając to na uwadze Sąd w powyższym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Natomiast za częściowym uwzględnieniem skargi przemawiają następujące okoliczności:
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był jednakże brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19.
W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w serwisie internetowym Legalis pod numerem 3026950) uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją.
W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją Trybunału, Sąd w składzie orzekającym działając na podstawie art. 147 § 1 p,p.s.a., stwierdził nieważność § 16 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych Skarżącej istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.