II SA/Gd 2747/00

II SA/Gd 2747/00 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2000-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2000 r. Nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2000 r. Nr [[...]] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. J. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2000 r. Nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. J. rozbiórkę gołębnika o wymiarach 5,2x2,2x3,4 położonego na posesji przy ul. P. w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone w dniu 4 lipca 2000 r. oględziny wykazały samowolną budowę gołębnika na posesji przy ul. P. w T. Gołębnik o wymiarach 5,2x2,2x3,4 usytuowany w odległości 0,7 m do granicy działki Nr [[...]] oraz 1,5 m do granicy działki Nr [[...]], stoi w miejscu byłego pomieszczenia na materiały budowlane, które było wybudowane w 1989 r. Jest on wykonany z drewna i PCV, funkcję gołębnika zaczął spełniać od 1992 r. Hodowla gołębi jest uciążliwa z uwagi na zalegające na całym terenie ptasie odchody, unoszący się przykry zapach, lęgnące się w ptasich odchodach roje much, ponadto stanowi zagrożenie dla małych dzieci zamieszkujących sąsiednie nieruchomości, z uwagi na przenoszenie chorób odzwierzęcych i alergii. Inwestor nie ma możliwości uzyskania zgody sąsiadów na legalizację. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 i 130 k.p.a.
J. J. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że nie zgadza się z ustaleniami stanowiącymi podstawę wydania decyzji dotyczącymi zalegających na całym terenie ptasich odchodów, unoszącego się przykrego zapachu, lęgnących się w ptasich odchodach much. Wskazał on, że należy do związku hodowców gołębi, jego obowiązkiem jest utrzymanie czystości w gołębniku i jego otoczeniu, gołębnik jest estetyczny i nie szpeci otoczenia. Gołębie są szczepione, dwójka jego małych dzieci nigdy nie chorowała na alergie i choroby odzwierzęce i nigdy nie słyszał on o chorobach przenoszonych przez gołębie pocztowe. Nadto stwierdził on, że stan faktyczny na nieruchomości nie był sprawdzany przez Inspektora Nadzoru Sanitarnego.
Decyzją z dnia 25 września 2000 r. Nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że na działce przy ul. P., stanowiącej własność J. J., znajduje się gołębnik wykonany z drewna, obity PCV, o wymiarach 5,2 x 2,2 x 3,4 usytuowany w odległości 0,7 od granicy działki położonej przy ul. P. oraz w odległości 1,5 m od granicy działki przy ul. S. [[...]]. Obiekt ten wybudował J. J. w 1989 r. w miejscu byłego pomieszczenia na materiały budowlane, użytkując go od 1992 r. jako gołębnik. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Hodowla gołębi jest uciążliwa dla otoczenia z uwagi na zalegające na tym terenie ptasie odchody i unoszący się przykry zapach. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest zatem prawidłowa.
J. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzyskał on zgodę sąsiadów, od których granicy gołębnik jest oddalony o 0,7 m na pozostawienie gołębnika, a nadto zobowiązał się skrócić gołębnik od strony drugiej działki, od której jest on oddalony o 1,5 m tak by zachować odległość wynikającą z przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a dokonane ustalenia winny, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. opierać się na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym. W szczególności, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. J. J. kwestionował uciążliwość dla otoczenia wybudowanego obiektu i wskazywał na dowolność poczynionych przez organ administracji ustaleń w tym zakresie. Decyzja organu odwoławczego stwierdzająca zaistnienie przesłanki rozbiórki - uciążliwości dla otoczenia z uwagi na zalegające na tym terenie ptasie odchody i unoszący się przykry zapach, nie została oparta na materiale dowodowym. Ponadto w toku postępowania przed organami administracji nie wyjaśniono szeregu okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy.
Z dokonanych przez organ administracji ustaleń wynika, że przedmiotowy gołębnik powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektu takiego stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) umożliwiały legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. (vide: dotyczący nakazu rozbiórki gołębnika wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 783/97 Lex Nr 47283) Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowił bowiem, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń wówczas, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia
bądź, zgodnie z art. 37 ust. 2, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
Z przepisu tego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynika, że sam fakt wybudowania obiektu niezgodnie przepisami, w tym bez pozwolenia na budowę, nie mógł stanowić przesłanki nakazania rozbiórki obiektu jeżeli nie zachodziły podstawy wynikające z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podlegał przymusowej rozbiórce jeżeli powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek:
1) naruszenia prawa obowiązującego w czasie budowy,
2) powstania jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,
Wystąpienie tych przesłanek powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Decyzja nakazująca rozbiórkę, z uwagi na daleko idące skutki dla inwestora winna być poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym ustaleniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustalił, że J. J. wybudował obiekt budowlany w 1989 r., w miejscu byłego pomieszczenia na materiały budowlane, użytkując go od 1992 r. jako gołębnik. Z dokonanych ustaleń nie wynika, kiedy w istocie i w jaki sposób doszło do wybudowania aktualnie istniejącego gołębnika. W szczególności opis stanu faktycznego uniemożliwia stwierdzenie czy gołębnik został wybudowany w 1989 r. czy w 1992 r., ani czy został on budowany w miejscu, istniejącego poprzednio na działce budynku na materiały budowlane, a więc po rozbiórce istniejącego uprzednio obiektu, czy też powstał na skutek przebudowy poprzedniego obiektu budowlanego i zamiany sposobu jego użytkowania. Brak jest także ustaleń czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę pierwotnie wybudowanego obiektu. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. W przypadku samowolnej adaptacji na gołębnik poprzedniego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, winny bowiem znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego t.j. art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie dotyczący samowoli budowlanej przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Organ administracji w wydanej decyzji stwierdził, iż prowadzona w obiekcie hodowla gołębi jest uciążliwa dla otoczenia i uznał nakaz rozbiórki za uzasadniony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że samowolnie wzniesiony budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia z uwagi na zalegające na tym terenie ptasie odchody i unoszący się przykry zapach.
Dokonanie przez organ administracji ustaleń dotyczących uciążliwości gołębnika winno opierać się na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Okoliczności te są przez skarżącego kwestionowane. Organ administracji poza oględzinami obiektu nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczności związane z uciążliwością prowadzonej hodowli gołębi, a z protokołu oględzin nie wynikają dane umożliwiające ocenę tej uciążliwości. W szczególności nie wynika z niego wielkość hodowli, jej wpływ na stan nieruchomości, na której znajduje się gołębnik oraz na nieruchomości sąsiednie. Podobnie ustalona przez organ I instancji okoliczność, iż gołębie stanowią zagrożenie dla małych dzieci zamieszkujących sąsiednie nieruchomości, z uwagi na przenoszenie chorób odzwierzęcych i alergii, również nie została poparta żadnym materiałem dowodowym.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że co do zasady każda budowa gołębnika i hodowla gołębi z uwagi na związane z nią skutki, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie rzeczywistego pogorszenia się warunków w konkretnej sytuacji oraz stwierdzenie, że pogorszenie to ma charakter niedopuszczalny w świetle obowiązującego prawa. Ocena zaistnienia, stopnia i charakteru pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia uzależniona jest od wielkości gołębnika wyznaczającej intensywność hodowli, wielkości nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt oraz charakteru i stanu zabudowy nieruchomości sąsiednich.
Pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stanowiące przesłankę rozbiórki obiektu, winno wynikać z faktu wybudowania obiektu i jego charakteru a nie wyłącznie sposobu (w tym intensywności) użytkowania. Organ winien zatem rozważyć czy ewentualna uciążliwość dla otoczenia jest wynikiem istnienia obiektu budowlanego, czy też sposobu jego użytkowania. Zaznaczyć należy, że ze znajdującej się w aktach informacji właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikało, że pierwotnie hodowla niewielkiej ilości sztuk gołębi, nie była uciążliwa dla otoczenia i stała się taka dopiero po zwiększeniu liczby gołębi.
Wskazać należy, że zagrożenia zdrowotne i higieniczne związane z posiadaniem zwierząt co do zasady nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego lecz kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. Nr 90 poz. 575 ze zm.), sprawuje bieżący nadzór sanitarny i kontroluje przestrzeganie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w tym związane z czystością poszczególnych elementów środowiska oraz utrzymaniem należytego stanu nieruchomości.
Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej winien wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 83/89 Naczelny Sąd Administracyjny (ONSA 1989/1/38) stwierdził, iż nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tego prawa. Nawet zatem gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiada hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a w drodze zmian lub przeróbek można doprowadzić go do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana wart. 40 prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie możliwość wprowadzenia takich zmian nie była przez organ administracji rozważana.
W postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane, że w niniejszej sprawie została spełniona hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, uzasadniająca nakazanie rozbiórki obiektu. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien dokonać szczegółowego ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w tym okoliczności związanych z wybudowaniem obiektu, okoliczności dotyczących pogorszenia w stopniu niedopuszczalnym warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz oceny możliwości zastosowania w niniejszym przypadku dyspozycji art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwej decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.