II SA/Gd 271/22

II SA/Gd 271/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 48/23 - Wyrok NSA z 2024-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.178.2021.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr NSP-VII.7581.1.178.2021.IK Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. K. od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr GN.683.4.10.dg.2018.IP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z 25 czerwca 2018 r. R. K. (dalej też: skarżąca, strona) zwróciła się do Starosty Wejherowskiego (dalej też: organ I instancji) o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina L., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które decyzją Wójta Gminy Luzino z 18 listopada 1998 r. nr GG-6011/54/98 zostały wydzielone pod drogi publiczne.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wójt Gminy Luzino, w odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r., odmówił ich podjęcia, argumentując, że wnioskodawczyni zrezygnowała z odszkodowania za ww. działki w zamian za rezygnację Zarządu Gminy Luzino z ustalenia opłaty adiacenckiej.
Na skutek przeprowadzonego postępowania Starosta Wejherowski postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz R. K. za prawo własności ww. nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie miały miejsce uzgodnienia, odzwierciedlone w protokole negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r., dotyczące wysokości odszkodowania, w których strona dała wyraz swojej woli nieodpłatnego przekazania działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy Luzino, w zamian za co Zarząd Gminy Luzino odstąpił od naliczania opłaty adiacenckiej. Tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w kwestii odszkodowania.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez R. K. Wojewoda Pomorski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.246.2018.ND zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy stwierdzając, że skoro doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o jego ustalenie, to postępowanie administracyjne w ogóle nie podlega załatwieniu w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. Powoduje to odmowę jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania polegające na zgromadzeniu niewyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych jej okoliczności, które doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z pominięciem utrwalonego dorobku judykatury i nauki prawa. Skarżąca zarzuciła również Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na dopuszczeniu możliwości dokonywania uzgodnień dotyczących odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, które zmierzały do pozbawienia jej prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczona nieruchomość, na podstawie porozumienia zawartego z osobą nieposiadającą należytego umocowania ze strony Gminy.
Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 50/19, oddalił skargę R. K. na powyższe postanowienie Wojewody w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Sąd zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował pogląd, zgodnie z którym możliwość dysponowania prawem do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną powstawała dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności. Sąd odnotował jednak występowanie również stanowiska odmiennego – które w całości podzielił – wskazującego na konieczność oceny skuteczności prowadzonych przez strony negocjacji wedle zasad właściwych prawu cywilnemu, które nie sprzeciwiają się możliwości zrzeczenia się odszkodowania po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności. Choć bowiem prawo do odszkodowania materializuje się dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, to zdaniem Sądu już z momentem wydania decyzji podziałowej właściciel nieruchomości, a więc osoba której nadal jeszcze przysługuje do niej prawo własności, nabywa ekspektatywę prawa do uzyskania odszkodowania, skonkretyzowaną zarówno co do przedmiotu, w zamian za który odszkodowanie przysługuje, jak i co do podmiotu zobowiązanego do jego wypłacenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji rola organów administracji publicznej, a następnie samego sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do uwzględnienia rezultatów przeprowadzonych negocjacji, nie zaś do oceny ich ważności i skuteczności. Jeżeli bowiem takie rokowania były prowadzone przez legitymowane do tego podmioty, a ich rezultat został odzwierciedlony w stosownym protokole podpisanym zarówno przez właściciela nieruchomości, jak i podmiot publiczny, to wszelkie kwestie związane z zarzutami co do skuteczności złożonych oświadczeń woli, ich wykładni, a także w zakresie kwestii związanych z właściwym umocowaniem osób do występowania w imieniu i na rzecz reprezentowanych podmiotów, pozostają poza kompetencją organów administracji, jak również i kognicją sądu administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie protokół z dnia 26 listopada 1998 r. zawierał w swojej treści jasne i niebudzące wątpliwości oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania w zamian za odstąpienie od ustalania opłaty adiacenckiej, to tym samym kwestia przyznania odszkodowania została określona w drodze cywilnoprawnego porozumienia, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed właściwym sądem powszechnym. Z tych powodów organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że nie było podstaw do żądania ustalenia odszkodowania w ramach postępowania administracyjnego i zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., prowadząca do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Sąd uznał również za niezasadny zarzut nienależytego umocowania osoby podpisującej protokół negocjacji, tj. przez Zarząd Gminy, a nie przez jej Wójta. Wskazując bowiem na zachodzące w tym zakresie zmiany ustrojowe Sąd podkreślił, że w dacie prowadzonych rokowań organem wykonawczym Gminy pozostawał jej Zarząd. W związku z tym podpisanie protokołu przez pracownika działającego w imieniu tak określonego organu Gminy było działaniem prawidłowym.
W skardze kasacyjnej strona zakwestionowała wydany wyrok w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2977/19, uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Pomorskiego i poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było w opisanej sytuacji procesowej podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jeśli bowiem organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady przychyla się to tezy, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w tym również zrzeczenie się takiego odszkodowania, może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, z tym jednak zastrzeżeniem, że warunkiem skuteczności tych uzgodnień jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Uostatecznienie decyzji podziałowej nie jest zatem warunkiem sine qua non skuteczności rezygnacji dotychczasowego właściciela z przysługującego odszkodowania, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, iż już samo wydanie decyzji podziałowej porządkuje nie tylko kwestie natury administracyjnej, ale też i sferę relacji cywilnoprawnych. Trafnie w tej mierze wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 998/14, dowodząc w kontekście nierówności negocjacyjnej stron, że "w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości ekspektatywa maksymalnie ukształtowana powstaje z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne. W okresie pomiędzy doręczeniem stronie decyzji orzekającej o podziale nieruchomości na jej wniosek, a uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie sposób odmówić dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa do swobodnego dysponowania swoimi prawami majątkowymi, w tym maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do odszkodowania za utraconą na rzecz gminy nieruchomość, co obejmuje również uprawnienie do rezygnacji z tego prawa.".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie można zapominać, iż w określonych okolicznościach faktycznych mogło nie dojść do skutecznego załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, co w rezultacie nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego w pominiętej części. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy wówczas do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne dla przyjęcia, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie. W sprawie nie odniesiono się w żadnej instancji do kwestii całościowego rozwiązania kwestii roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnoprawnym eliminując jakoby z definicji możliwość nieobjęcia części roszczeń strony trybem administracyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób oczywisty, wręcz naoczny, wystąpiła sytuacja uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy kierując się regułami procesowymi należało wszcząć postępowanie administracyjne i w ramach poszerzonego postępowania wstępnego wyjaśnić te kwestie w sposób wnikliwy i pełny, a następnie, w zależności od rezultatu tych czynności, kontynuować postępowanie i wydać decyzję merytoryczną (pozytywną lub negatywną), bądź też umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w całości lub w części, jeżeli jego dalsze prowadzenie okaże się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie zasługuje zgłoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., częściowo w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 3 u.g.n., ale tylko w odniesieniu do przyjęcia błędnej interpretacji, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, bez skonkretyzowania sytuacji prawnej, z której takie roszczenie ma wynikać, a zwłaszcza z pominięciem skutków wejścia takiej decyzji do obrotu prawnego.
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Wejherowski decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz R. K. za pozbawienie prawa własności działek nr [....] i [...] położonych w K., gmina Luzino, które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy Luzino nr GG-6011/54/98 z 18 listopada 1998 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW [...]).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 26 listopada 1998 r. doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania za przedmiotowe działki pomiędzy R. K. a Zarządem Gminy Wejherowo, czego potwierdzeniem jest protokół z negocjacji. Z treści protokołu wynika, że negocjacje odbyły się 26 listopada 1998 r., dotyczyły działek nr [....] i [...] położonych w K., obszaru 2473 m2, które zostały wydzielone z działki nr [...] na mocy decyzji Wójta Gminy Luzino nr GG-6011/54/98 z dnia 18 listopada 1998 r. W wyniku negocjacji R. K. oświadczyła, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą drogę (liczba pojedyncza wynika z ogólnego sformułowania w formularzu protokołu), a w zamian Zarząd Gminy Luzino rezygnuje z ustalenia R. K. opłaty adiacenckiej. Protokół został podpisany przez strony. Do powyższych uzgodnień doszło w dniu 26 listopada 1998 r., czyli po wydaniu decyzji podziałowej. Strona przystępując do negocjacji znała treść decyzji, co wynika z adnotacji i podpisów złożonych na decyzji podziałowej, a także z treści samego protokołu. Mając na względzie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta dokonał wnikliwej i pełnej analizy zgromadzonego materiału w kontekście związania Gminy decyzją podziałową z chwilą doręczenia jej stronie i nie ma wątpliwości, że sprawa odszkodowania została przez strony załatwiona w trybie cywilnoprawnym. R. K. znała treść decyzji podziałowej w chwili prowadzenia negocjacji dotyczących odszkodowania. R. K. odebrała decyzję osobiście najwcześniej w dniu jej wydania, czyli 18 listopada 1998 r., a najpóźniej 26 listopada 1998 r., czyli w dniu przystąpienia do negocjacji. Mimo, że data nabrania przez decyzję waloru ostateczności została poddana pod wątpliwość, to najmniejszych wątpliwości nie budzi fakt, że poczynione przez strony uzgodnienia dotyczące odszkodowania wiążą obie strony i są prawnie skuteczne. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Ponadto mając na względzie zagadnienie "skutecznego załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym", Starosta wystąpił do Wójta Gminy Luzino o złożenie oświadczenia, czy Gmina Luzino wywiązała się z zawartych w protokole z dnia 26 listopada 1998 r. postanowień i odstąpiła od naliczenia opłaty adiacenckiej. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Luzino złożonym oświadczeniem z dnia 26 lutego 2020 r. (powinno być 2021 r.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, uznając je za bezprzedmiotowe.
R. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewoda podkreślił, że skoro oświadczenie strony zawarte w protokole z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r. o zrzeczeniu się odszkodowania nie zostało skutecznie zakwestionowane przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Skarżąca podpisując ten protokół miała wiedzę i pełną świadomość, które z działek i o jakiej powierzchni przeznaczone są pod drogę publiczną. Wobec złożenia przez nią oświadczenia o wyrażeniu zgody na rezygnację z ustalenia i wypłacenia jej odszkodowania za przejęte działki w zamian za nienaliczanie opłaty adiacenckiej i podpisanie umowy, rokowania zostały zakończone. Załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania.
Wojewoda zaakceptował również ustalenia Starosty co do kwestii skutecznego doręczenia stronie decyzji podziałowej z dnia 18 listopada 1998 r. Jak wynika z protokołu z dnia 26 listopada 1998 r., R. K. wiedziała o wydaniu ww. decyzji i oświadczyła, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Ponadto nie wniosła od niej odwołania. Protokół ten został spisany 8 dni po wydaniu decyzji podziałowej, a w konsekwencji przed jej uprawomocnieniem się, bowiem strony mogły wnieść odwołanie w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Jednakże w związku z tym, że zrzeczenie się odszkodowania może mieć miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej, okoliczność ta nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu,
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu faktu nieprzeprowadzenia przez Starostę zawnioskowanych przez skarżącą dowodów tj.:
dowodu z oryginału decyzji podziałowej z dnia 18 listopada 1998 r., która winna zostać złożona do akt sprawy przez Wójta Gminy Luzino na okoliczność treści decyzji,
dowodu z oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z dnia 18 listopada 1998 r. stronom, na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji,
dowodu z oryginału oświadczenia o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [...] oraz [...], które to oświadczenie znajduje się w protokole z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r., na okoliczność ich treści oraz celem ustalenia okoliczności ich sporządzenia,
dowodu z przesłuchania skarżącej celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [...] praz [...], które to oświadczenie znajduje się w protokole z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r., na okoliczność ich treści oraz celem ustalenia okoliczności ich sporządzenia, a także na okoliczność cofnięcia oświadczenia z dnia 26 listopada 1998 r.,
co skutkowało naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między R. K. a Gminą Luzino doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowałyby utratą należnego jej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,
art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegający na ich pominięciu i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy t.j.:
skutecznego doręczenia decyzji podziałowej z dnia 18 listopada 1998 r. stronom oraz daty uostatecznienia się tej decyzji,
treści oświadczenia skarżącej o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [...] oraz [...], które to oświadczenie znajduje się w protokole z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r.,
ewentualnego odwołania przez skarżącą jednostronnego oświadczenia woli o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [...] oraz [...],
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r. poprzez uznanie, że stanowi on dowód cywilnoprawnego ustalenia przez Gminę Luzino i skarżącą kwestii odszkodowania za działki nr [...] oraz [...] , podczas gdy:
w protokole tym nie ma mowy o wysokości rozważanych świadczeń - zarówno świadczenia odszkodowawczego jak i wysokości opłaty adiacenckiej, z której ustalenia rzekomo zrezygnowała Gmina,
w protokole tym brak wzmianki o opcjach innych niż pozbawienie skarżącej świadczenia odszkodowawczego w całości, co podważa możliwość przyjęcia, iż w istocie doszło do jakichkolwiek negocjacji,
brak dowodu na to, że w istocie doszłoby do ustalenia przez Gminę jakiejkolwiek opłaty adiacenckiej, a co za tym idzie, że powodowa Gmina poczyniła na rzecz skarżącej jakiekolwiek ustępstwo w zamian za zrzeczenie się odszkodowania,
brak dowodu, by protokół z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r. podpisany został przez osobę posiadającą legitymację do zawarcia w imieniu powodowej Gminy cywilnoprawnej umowy zwolnienia z długu,
treść przedmiotowego protokołu wraz z zawartym w nim oświadczeniem o zrzeczeniu się odszkodowania sporządzone zostały przez pracowników Gminy, a same jego podpisanie nastąpiło na wyraźne żądanie urzędnika Gminy Luzino, który przedstawił złożenie takiego oświadczenia jako obligatoryjny warunek wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej;
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenia zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,
art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego pominięcie, czego wyrazem jest zignorowanie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 6 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2977/19 w zakresie w jakim Sąd ten wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia daty doręczenia skarżącej decyzji podziałowej z dnia 18 listopada 1998 r.,
naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu za wiążące uzgodnień dokonanych między skarżącą a Gminą Luzino w dniu 26 listopada 1998 r. mimo braku odpowiedniego skonkretyzowania sytuacji prawnej, z którego ma wynikać roszczenie odszkodowawcze oraz mimo że okoliczności w jakich doszło do tych ustaleń świadczą o celowym działaniu zmierzającym do obejścia przepisów art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji pozbawienia skarżącej prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość,
- art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36 poz. 175) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 a także art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997nr 78, poz. 483, ze zmianami), polegające na ich niezastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że mimo dokonanego wywłaszczenia na rzecz Gminy Luzino brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z tego tytułu,
- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość dokonania uzgodnień między gminą a właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna,
- art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 listopada 1998 roku) poprzez jego pominięcie, czego wyrazem jest uznanie, że oświadczenie A.G. zawarte w treści protokołu z dnia 26 listopada 1998 r. zostało skutecznie złożone w imieniu Gminy Luzino, mimo iż zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobą wyłącznie upoważnioną do reprezentacji gminy na zewnątrz jest jej Wójt oraz mimo to, iż przy składaniu rzeczonego oświadczenia A.G. nie powołała się na stosowne umocowanie udzielone jej przez Wójta Gminy Luzino ani tym bardziej przy dokonaniu tej czynności nie wylegitymowała się takim umocowaniem.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu z rozprawy z dnia 1 grudnia 2020 r. sporządzonego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt I C 65/19, na okoliczność, że w 1998 roku aż do co najmniej 2000 r. Gmina Luzino nie ustalała opłat adiacenckich, albowiem wiązało się to ze znacznymi kosztami po stronie Gminy, co jasno dowodzi, iż wskazanie przez Gminę w protokole negocjacji jakoby rezygnowała z ustalenia opłaty adiacenckiej wobec skarżącej było jedynie działaniem fasadowym mających legitymizować pozbawienie jej nieruchomości bez odszkodowania, bowiem Gmina i tak nie ustaliłaby owej opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 9 maja 2022 r. Gmina Luzino (uczestnik postępowania), przedstawiła własne stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Wejherowskiego o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., gmina Luzino, oznaczonej ewidencyjnie jako działki [...] i [...], o łącznej powierzchni 2473 m², powstałych po podziale działki nr [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą Kw. [...] - wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy Luzino nr GG-6011/54/98 z 18 listopada 1998 r. pod drogi publiczne.
Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2020, poz. 65), zwanej dalej: u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13). W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez stronę może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę po 20 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organy ustaliły, że w sprawie tej miały miejsce uzgodnienia, odzwierciedlone w protokole negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r., na podstawie których skarżąca zrzekła się odszkodowania za przejście własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy Luzino, w zamian za co Zarząd Gminy Luzino odstąpił od naliczania opłaty adiacenckiej. Spowodowało to uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Należy wskazać, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu, te same ustalenia dotyczące przeprowadzonych uzgodnień zakończonych protokołem negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r. dorowadziły do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę (postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2018 r.). Kontrola sądowoadministracyjna dorowadziła w efekcie do uchylenia obu tych postanowień – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2977/19, uchylającym również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Gd 50/19 oddalający skargę na powyższe postanowienia.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasadniczym zatem kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12: "Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego."
Należy zatem wskazać, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 lipca 2020 r. I OSK 2977/19 NSA przesądził o prawidłowej wykładni przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. uznając, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w tym również zrzeczenie się takiego odszkodowania, może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, z tym jednak zastrzeżeniem, że warunkiem skuteczności tych uzgodnień jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Uostatecznienie decyzji podziałowej nie jest zatem warunkiem sine qua non skuteczności rezygnacji dotychczasowego właściciela z przysługującego odszkodowania, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, iż już samo wydanie decyzji podziałowej porządkuje nie tylko kwestie natury administracyjnej, ale też i sferę relacji cywilnoprawnych. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 998/14 NSA wskazał, że w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości ekspektatywa maksymalnie ukształtowana powstaje z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne. W okresie pomiędzy doręczeniem stronie decyzji orzekającej o podziale nieruchomości na jej wniosek, a uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie sposób odmówić dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa do swobodnego dysponowania swoimi prawami majątkowymi, w tym maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do odszkodowania za utraconą na rzecz gminy nieruchomość, co obejmuje również uprawnienie do rezygnacji z tego prawa.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość dokonania uzgodnień między gminą a właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie mogły zostać uwzględnione. Autor skargi prezentując własną wykładnię tego przepisu nie zgadzał się z poglądami wyrażonymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul.SN 2018/6/10), w którym Sąd ten sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa).
Podkreślić też trzeba, że zaprezentowana wyżej wykładnia art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obecnie szeroko prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20 i I OSK 1975/20, 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2415/20, 28 maja 2021r. sygn. akt I OSK 2933/20 i 6 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 2977/19).
Przede wszystkim jednak zawarta w skardze polemika z tym poglądem nie mogła zostać uwzględniona, kwestia ta bowiem została w sposób wiążący przesądzona we wskazany wyżej sposób przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku.
Mając zatem na uwadze wyrok NSA, do wyjaśnienia pozostały dwie kwestie, tj. po pierwsze kwestia daty doręczenia stronie decyzji podziałowej oraz po drugie, czy w trybie cywilnoprawnym doszło do skutecznego załatwienia w całości kwestii roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Sądu obie te kwestie zostały przez organy wyjaśnione prawidłowo.
Jeżeli chodzi o datę doręczenia stronie decyzji podziałowej, to rzeczywiście, akta sprawy nie pozwalają na ustalenie konkretnej daty, w jakiej doręczenie to miało miejsce. Wystarczające jednak jest ustalenie, że do doręczenia tego doszło przed zrzeczeniem się przez skarżącą odszkodowania, chodzi bowiem o to, czy w dacie tego zrzeczenia istniała wystarczająco skonkretyzowana sytuacja prawna, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że do doręczenia stronie decyzji podziałowej doszło pomiędzy datą wydania tej decyzji, tj. 18 listopada 1998 r., a datą przystąpienia do negocjacji, tj. 26 listopada 1998 r. Na decyzji z dnia 18 listopada 1998 r. znajdują się dwa podpisy skarżącej - pierwszy w miejscu wskazania adresatów decyzji oraz drugi, znajdujący się pod własnoręcznym oświadczeniem o treści "Nie odwołam się od niniejszej decyzji", co wskazuje na jego złożenie przed upływem terminu na wniesienie odwołania. Zgodnie z pieczęcią zamieszczoną na decyzji, stała się ona ostateczna w dniu 18 listopada 1998r., co zostało stwierdzone w dniu 26 listopada 1998 r. Niewątpliwie w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji o podziale nie było przepisu uprawniającego się do zrzeczenia się odwołania, niemniej jednak organ taką praktykę stosował. Z zestawienia zatem dat i adnotacji umieszczonych na decyzji wynika, że najpóźniej w dniu 26 listopada 1998 r. strona decyzję otrzymała i złożyła oświadczenie o nieskładaniu od niej odwołania, co z kolei stało się podstawą do umieszczenia na decyzji datowanej na dzień 26 listopada 1998 r. pieczęci o stwierdzeniu jej ostateczności. Wątpliwości co do tego, czy decyzja doręczona została stronie przed czy po podpisaniu protokołu negocjacji, w ocenie Sądu rozwiewa treść tego protokołu. Wskazano w nim, że cyt. "Przy zatwierdzaniu projektu podziału nieruchomości nr [...] Decyzją Wójta Gminy Luzino nr GG-6011/54/98, z dnia 1998.11.18 działka nr [...] i [...] obszaru 2473 m2 położona we wsi K. przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Luzino do jej mienia komunalnego. Działając w imieniu Zarządu Gminy Luzino pracownik urzędu Gminy A.G. poinformował byłego właściciela działki o przysługującym mu odszkodowaniu oraz możliwości naliczenia przez Gminę opłat adiacenckich m.in. za urządzenie drogi zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami". Użyte w protokole sformułowania dotyczące przejścia ww. działek z mocy prawa na rzecz Gminy Luzino i o poinformowaniu "byłego właściciela" - wskazują na fakty dokonane. Następnie w protokole zawarte jest oświadczenie R.K. o rezygnacji z ustalenia i odszkodowania za przejętą drogę oraz Zarządu Gminy Luzino o rezygnacji z ustalenia opłaty adiacenckiej. Protokół ten został przez skarżącą podpisany, w związku z czym należy zgodzić się z organami, że podpisując go skarżąca znała treść decyzji. Sama zresztą skarżąca w skardze stwierdza, że w treści złożonego do akt protokołu znalazły się sformułowania wskazujące jakoby decyzja podziałowa została już wydana, była ostateczna, a do wywłaszczenia już doszło (str. 10 skargi, akapit pierwszy). Rzeczywiście, tak należy te sformułowania odczytywać. Należy zatem przyjąć, że w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, sytuacja prawna skarżącej, z której wynikało roszczenie o odszkodowanie, była w sposób odpowiedni i wystarczający skonkretyzowana. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numery działek, ich powierzchnię, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis R. K., byłego właściciela. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę Luzino. Wobec złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącą na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 kodeksu cywilnego). W tym miejscu jedynie trzeba zaznaczyć, że art. 88 § 2 kodeksu cywilnego przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17, cyt. "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.".
Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.
W żaden sposób nie podważa wiarygodności protokołu negocjacji czy też skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia fakt, że protokół ten w imieniu Zarządu Gminy Luzino podpisała A. G. Kwestia ta została wyjaśniona w wydanym w tej sprawie uprzednio przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 50/19 i nie została odmiennie oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać ją więc należy za przesądzoną. Powtórzyć należy, że na mocy art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w dacie podpisywania protokołu, tj. wynikającym z Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 – organem wykonawczym gminy był jej zarząd. Taki stan rzeczy obowiązywał w latach 1990 – 2002. Dopiero po wejściu w życie nieobowiązującej już ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) zmianie uległa treść m. in. art. 26 u.s.g. i organem wykonawczym gminy został organ monokratyczny – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Prawidłowo zatem protokół podpisał pracownik działający w imieniu organu wykonawczego gminy, jakim wówczas był jej zarząd.
Prawidłowo też organy odniosły się do kwestii całościowego rozwiązania kwestii roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnoprawnym, wypełniając tym samym zalecenia co do dalszego postępowania wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2977/19. Wskazano, że zawarte w protokole negocjacji oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania obejmowało obie działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości nr [...], tj. działki nr [...] i [...]. Ustalono ponadto, że Gmina Luzino wywiązała się z zawartych w protokole z dnia 26 listopada 1998 r. postanowień i odstąpiła od naliczenia opłaty adiacenckiej. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że oświadczenie skarżącej nie objęło całości roszczenia o odszkodowanie z powyższego tytułu.
Poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje natomiast ocena ekwiwalentności korzyści stron uzyskanych w wyniku negocjacji udokumentowanych protokołem z dnia 26 listopada 1998 r., skoro zostały one uzgodnione przez strony i nie były kwestionowane w odpowiednim trybie przed sądem powszechnym. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego.
Reasumując, skoro zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do ustalenia odszkodowania za działkę, poprzez jego zrzeczenie się, doszło w niniejszej sprawie w dniu 26 listopada 1998r., to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym, zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.
Załączony do skargi protokół rozprawy przed Sądem Rejonowym w Wejherowie z dnia 1 grudnia 2020 r. nie mógł zmienić dokonanej wyżej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczności mające wynikać z tego protokołu – praktyka Gminy polegająca na nieustalaniu opłaty adiacenckiej nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeciwnie, dowód ten potwierdza cywilnoprawny charakter sprawy zawisłej przed sądem cywilnym, która pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej i sądu administracyjnego.
Odnosząc się zaś do podnoszonej w uzasadnieniu skargi okoliczności związanej z uzależnianiem wydania decyzji podziałowej od rezygnacji z odszkodowania stwierdzić należy, że jest to oczywiście praktyka niedopuszczalna, jednak w tej sprawie taka zależność nie została wykazana. Ponadto gdyby faktycznie tak było, to stronom porozumienia przysługiwały w tym wypadku wszelkie środki prawne, przewidziane procedurą cywilną, które umożliwiały im podjęcie stosownych działań przeciwdziałającym tego rodzaju ewentualnym praktykom. Należało do nich w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Skoro zaś skarżąca przez prawie dwadzieścia lat nie podejmowała żadnych działań mających na celu odwrócenie skutków złożonego przez siebie oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, to fakt ten ewidentnie świadczy o tym, że oświadczenia tego nie kwestionowała.
Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagała się strona nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, decyzja podziałowa). Celem przeprowadzenia tych dowodów było zaś wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, natomiast kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego także przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.
Brak też było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., bowiem przedłożone do akt kopie dokumentów zostały uwierzytelnione przez stronę postępowania – Gminę, która jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i zgodnie z art. 76a § 1 tej ustawy może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jego aktach, które to poświadczenie ma charakter dokumentu urzędowego podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Natomiast przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem kopi - decyzji podziałowej oraz protokołu uzgodnień - okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej. W związku z tym wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia prawa.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły obie występujące w sprawie strony.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).