II SA/Gd 270/24

II SA/Gd 270/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 lutego 2024 r., nr SKO.420.5.2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Trzebielino z dnia 15 grudnia 2023 r., nr GOPS.5210.U.6.2023.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 16 lipca 2018 r. A. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy Trzebielino (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Decyzją z 17 lipca 2018 r. Wójt, na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1, 2, 2a, 3, 3a i 4 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", przyznał Wnioskodawcy świadczenie
w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2018 r. do bezterminowo.
Decyzją z 26 września 2018 r. Wójt zmienił z dniem 1 września 2018 r. pkt 1 decyzji z 17 lipca 2018 r. poprzez nadanie mu brzmienia: "1. przyznać zasiłek pielęgnacyjny
z tytułu niepełnosprawności w kwocie: do dnia 31 października 2018 r. 153 zł miesięcznie, w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł miesięcznie, w okresie od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo 215,84 zł miesięcznie".
Pismem z 26 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. poinformował Wójta, że Wnioskodawca przebywa w tym zakładzie jako tymczasowo aresztowany od
26 lipca 2022 r., zaś przewidywany termin upływu tymczasowego aresztowania przypada na dzień 31 sierpnia 2022 r.
Pismem z 28 listopada 2023 r. Dyrektor Zakładu Karnego w C. poinformował Wójta, że Wnioskodawca przebywa w tym zakładzie, zaś przewidywany termin końca kary przypada na dzień 20 stycznia 2025 r.
Decyzją z 15 grudnia 2023 r. Wójt, na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1, 2, 2a, 3, 3a
i 4 oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r., uchylił w całości realizację decyzji z 28 września 2018 r. od
26 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie prawomocnej decyzji z 28 września 2018 r. Wnioskodawca nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego
w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności. Wójt wskazał następnie, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Trzebielinie został poinformowany, iż Wnioskodawca od
26 lipca 2023 r. przebywa w zakładzie karnym, który jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. W związku z tym orzeczono jak w sentencji.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 8 lutego 2024 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zgodnie z art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, przez którą rozumie się dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie (art. 3 pkt 7 u.ś.r.).
Kolegium podkreśliło, że przepis art. 16 ust. 5 u.ś.r. ma charakter obligatoryjny, niezależny od stanu zdrowia osadzonego ani od jego szczególnej sytuacji życiowej. Umieszczenie osoby w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a taką jest niewątpliwie zakład karny, jest okolicznością, której wystąpienie obliguje organ do odmowy prawa do zasiłku, a w przypadku jego pobierania do uchylenia tego prawa, niezależnie od tego, że dana osoba spełnia pozostałe określone ustawą kryteria do otrzymywania tego świadczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że uzasadnieniem takiej regulacji w odniesieniu do pobytu w zakładzie karnym, analogicznie do regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej, jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa
i zapewniania im niezbędnych do życia warunków i opieki medycznej, w związku z czym osoby te nie muszą samodzielnie zaspokajać potrzeb bytowych i zabiegać o pomoc lekarską, konieczną w związku z niepełnosprawnością. Osadzony może natomiast - na podstawie odrębnych przepisów - ubiegać się o przeniesienie do właściwego dla niego systemu odbywania kary, zapewniającego specjalistyczną opiekę. Nie ma jednak przesłanek udzielania mu dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej czy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium wskazało, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż Wnioskodawca od 26 lipca 2022 r. odbywa karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w K., a obecnie w Zakładzie Karnym w C.
W ocenie organu odwoławczego fakt osadzenia Wnioskodawcy w jednostce penitencjarnej, gdzie odbywa karę pozbawienia wolności, przez wzgląd na treść art. 16
ust. 5 u.ś.r., wyklucza możliwość pobierania przez niego świadczeń z pomocy społecznej. Zaznaczono, że Wnioskodawca, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ma w zakładzie karnym zapewnione całodobowe utrzymanie na niezbędnym poziomie, w tym minimum trzy posiłki dziennie, odpowiednie warunki mieszkaniowe, stosowną do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie. Koszt jego pobytu w jednostce penitencjarnej pokrywany jest ze środków Skarbu Państwa. Fakt, że warunki odbywania kary pozbawienia wolności odbiegają od standardów życia na wolności, jest nieodzownym elementem tego rodzaju kary. Stąd Wnioskodawca popełniając czyn zabroniony, za który został skazany, musiał mieć tego świadomość. Podobnie jak tego, że możliwość zarobkowania w czasie osadzenia w zakładzie karnym jest bardzo ograniczona.
Analizując postępowanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że orzekając w niniejszej sprawie dokonał on właściwej oceny stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A. K., wnosząc o jej uchylenie, wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny został mu przyznany słusznie, gdyż spełniał on wszystkie przesłanki do jego przyznania wskazane w art. 16 u.ś.r. Skarżący podkreślił, że o ile zgodziłby się z zawieszeniem prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (i jego odwieszeniem po opuszczeniu jednostki penitencjarnej), o tyle za całkowicie bezprawne uznał uchylenie decyzji przyznającej mu ten zasiłek. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w zakładzie karnym ma całodobową opiekę zdrowotną. W tym zakresie Skarżący wskazał na specyficzną sytuację, w jakiej się znalazł, mianowicie żaden zakład karny w Polsce nie wykona mu zabiegu
w narkozie ogólnej, jedyne o co może się starać to przerwa w odbywaniu kary, o czym decyduje sąd penitencjarny. W ocenie Skarżącego skoro żaden zakład karny w Polsce nie ma możliwości udzielenia mu pomocy zdrowotnej to instytucją wsparcia jest właściwy organ pomocy społecznej. Końcowo Skarżący wskazał, że od 26 lipca 2022 r. nie otrzymał żadnej pomocy specjalistycznej, leczniczej w celu poprawy stanu zdrowia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 8 lutego 2024 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy Trzebielino z 15 grudnia 2023 r., którą organ pierwszej instancji uchylił w całości realizację swojej decyzji z 28 września 2018 r. przyznającej A. K. zasiłek pielęgnacyjny.
Kontrolując zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać na niedostatki ich uzasadnień, które nie spełniają wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.".
Należy podkreślić, że konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania
i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do
art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2024).
W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji
i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne do realiów rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera się w jednym akapicie. Są to w zasadzie dwa zdania. W pierwszym zdaniu Wójt podał, że Skarżący nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w drugim, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Trzebielinie został poinformowany o przebywaniu Skarżącego w zakładzie karnym, który jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Należy również zwrócić uwagę, że zarówno w rozstrzygnięciu, jak i w lakonicznym uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał błędną datę: "26 lipca 2023 r." zamiast "26 lipca 2022 r." (taka data wynika z pisma Dyrektora Zakładu Karnego w K. z 26 sierpnia 2022 r.) jako datę osadzenia Skarżącego w jednostce penitencjarnej. Ponadto w podstawie prawnej decyzji
z 15 grudnia 2023 r. Wójt nie przywołał ani art. 16 ust. 5 u.ś.r., ani art. 32 ust. 1 tej ustawy. Z regulacji tych wynika natomiast, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5), zaś organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (art. 32 ust. 1).
Analizując postępowanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że orzekając w niniejszej sprawie dokonał on właściwej oceny stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów (s. 2 uzasadnienia decyzji Kolegium
z 8 lutego 2024 r.). Tymczasem Wójt nie dokonał żadnej wykładni przepisów, poprzestając na krótkim zreferowaniu dwóch okoliczności, tj. faktu nabycia przez Skarżącego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz pozyskania informacji o osadzeniu Skarżącego w zakładzie karnym. Kolegium oceniło również (s. 3 uzasadnienia decyzji z 8 lutego 2024 r.),
że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem - z czym, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić.
Z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. W judykaturze akcentuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych
w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264, WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 991/16, WSA we Wrocławiu
z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 29/17).
Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20).
W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:]
M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.), czego w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie zabrakło.
Przechodząc do oceny wykładni przepisów prawa materialnego, która została dokonana wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, Sąd co do zasady podziela stanowisko Kolegium, które odwołując się do treści art. 16 ust. 5 i art. 3 pkt 7 u.ś.r. podniosło, że umieszczenie osoby w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie,
a taką jest niewątpliwie zakład karny, jest okolicznością, której wystąpienie obliguje organ do odmowy prawa do zasiłku, a w przypadku jego pobierania - do uchylenia tego prawa, niezależnie od tego, że dana osoba spełnia pozostałe określone u.ś.r. kryteria do otrzymywania tego świadczenia.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że od 26 lipca 2022 r. Skarżący jest umieszczony w zakładzie karnym (najpierw jako tymczasowo aresztowany, następnie jako odbywający karę pozbawienia wolności), który zapewnia mu m.in. nocleg, wyżywienie
i niezbędną opiekę medyczną. W tym stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji był zatem zobligowany do orzeczenia o uchyleniu decyzji z 28 września 2018 r., którą przyznano Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Sam fakt pobytu w zakładzie karnym uniemożliwia bowiem pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego, niezależnie od przytoczonej
w odwołaniu i skardze argumentacji, dotyczącej trudności w samodzielnym funkcjonowaniu w warunkach zakładu karnego osoby niepełnosprawnej. Skoro zakład karny zapewnia Skarżącemu nieodpłatnie pełne utrzymanie, którego ciężar ponosi budżet Państwa, to pobyt w takiej placówce wyklucza prawo do otrzymania, także z budżetu Państwa, dodatkowych środków w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia,
że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek ten przyznawany jest osobie w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przepis ten zawiera przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w ust. 5 tego artykułu ustawodawca określił przesłankę negatywną, jaką jest pobyt osoby w instytucji zapewniającej jej całodobowe utrzymanie.
O ile uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji z 28 września 2018 r. należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać za prawidłowe, o tyle jako błędne należy ocenić uchylenie tej decyzji z mocą wsteczną.
Jak już wyżej wskazano, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (art. 32 ust. 1 u.ś.r.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną i ma skutek od chwili obecnej (ex nunc). Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, wskazując, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Z kolei we wcześniejszym wyroku z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r.) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc -
z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, aby w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. też wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12).
Powyższy pogląd ugruntowany jest również w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w swoich rozstrzygnięciach podkreślają,
że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić
z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 467/18). Stanowisko to zakłada możliwość orzekania przez organy w oparciu o przepis
art. 32 ust. 1 u.ś.r. tylko ze skutkiem ex nunc, a tym samym wykluczając możliwość zmiany lub uchylenia tzw. decyzji skonsumowanej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 171/19 i wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 820/18).
Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji zmieniającej naruszył zatem
art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim decyzją tą orzeczono o zmianie decyzji przyznającej Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Powtórzyć bowiem należy, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji zmieniającej opartej na podstawie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. ze skutkiem wstecznym.
Końcowo należy zaakcentować, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika prawo strony do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Treść uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także z uwagi na to, że daje ono stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego
w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia.
Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ rozstrzyga sprawę zmieniając decyzję przyznające uprawnienie, a więc wydając decyzję niekorzystną dla strony. Oznacza to, że strona powinna mieć możliwość zweryfikowania stanowiska organu, a w szczególności ustalenia, czy zapadła ona
w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, na podstawie prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw.
z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych), a Skarżący
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]